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新时代我国自由贸易试验区金融制度创新研究:发展格局、问题审视与战略性调整

谢贤君 任晓刚




[摘 要]我国自由贸易试验区金融制度创新具有发挥先行先试效应,深刻影响金融开放创新,推动可持续高质量发展的重大价值。新时代背景下,随着我国自由贸易试验区不断深入发展,金融制度创新呈现出了金融制度创新指数和速度不断提升、金融制度创新范围不断拓展、金融制度创新方式不断增加的阶段性新发展格局。同时,也伴随着金融风险防范、经验红利弱化、金融制度创新能力发展不平衡、国际经济形势不确定性等制约金融制度创新水平进一步提升的新挑战。未来,我国自由贸易试验区应以扩大服务贸易对外开放,加强金融风险防范管理体系建设,深化金融对外开放,高起点、高标准、高水平建设金融基础设施“硬件”与“软件”以及完善与国际金融法律体系、规则制度接轨的法律体系作为推进、巩固、提升、夯实和保障我国自由贸易试验区金融制度创新的战略性调整新取向。

[关键词]自由贸易试验区;金融制度创新;发展格局;战略性调整

[中图分类号]F832.7;F752.8[文献标识码]A[文章编号]1673-0461(2020)11-0072-09

一、引 言

继国家批准成立上海等12个自由贸易试验区后,2019年,党中央、国务院又正式批复设立山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个自由贸易试验区,自由贸易试验区扩容之后,逐步形成南北统筹、东西协调与沿海、沿边、沿江、内陆全方位多层次开放格局。自由贸易试验区自成立伊始就承担着全面深化经济体制机制改革、扩大对外开放的重要战略任务,自由贸易试验区是推动国家经济制度体制机制改革创新的“试验田”[1],是探索更新局面、更高层次经济开放的标杆。自由贸易试验区发展促使我国经济对外开放格局更加完备,海陆内外联动程度更加活跃,东西双向开放水平更高,同时也彰显了我国支持建设开放型世界经济的坚定决心和坚强毅力。

时至今日,我国自由贸易试验区取得了一批重大可复制可推广的经验成果,涵盖了推动贸易和投资便利化、推进产业高级化和产业链现代化、深化金融开放创新等方面。自由贸易试验区不仅成为国家创新战略布局、创新力量、发展空间、创新生态及体制机制改革的“排头兵”,更是促进和稳定国家科技创新水平提升的“先驱者”,这也突出了自由贸易试验区作为经济对外开放平台促进经济增长的重要价值。谭娜等(2015)指出,设立上海自由贸易试验区对上海经济增长具有显著的正效应[2]。杨向东(2014)认为自由贸易试验区树立了“准入前国民待遇”和“负面清单”模式,存在经济与政治双向效应[3]。王利辉和刘志红(2017)指出,自由贸易试验区设立对地方经济影响效应显著为正[4]。殷华和高维和(2017)研究指出,设立上海自由贸易试验区显著促進了其经济增长,且这种促进效应随自由贸易试验区扩区而显著增强[5]。叶修群(2018)基于2003Q1至2016Q1季度省级面板数据实证检验了自由贸易试验区对地区经济增长的影响,研究指出,设立自由贸易试验区显著促进了地区国内生产总值增长率,且这种促进效应存在明显滞后性,同时自由贸易试验区经济增长效应也具有明显的地区异质性[6]。黄启才(2018)研究指出,自由贸易试验区设立显著促进了试点地区经济发展,且存在显著的溢出效应[7]。冯帆等(2019)研究指出,自由贸易试验区设立具有显著的长期的经济增长效应,且自由贸易试验区设立对周边地区的经济增长产生了不同程度的溢出效应[8]。

同时,一系列关于自由贸易试验区发展战略及其发展经验的研究[9-11],表明了自由贸易试验区通过构建开放、与国际相接轨的制度环境,逐步放宽市场准入条件,优化科技创新监管流程,营造适合创新要素跨境流动的条件,吸引全球科创研发机构、人才、资金等资源,促进技术跨境流动,形成全球创新资源集聚高地,提升自由贸易试验区科创中心辐射能力、引领能力以及影响能力。更为重要的是,自由贸易试验区以制度创新为核心,“以点带面,逐步扩展”,全方位推动我国经济对外开放进入新高地。自由贸易试验区经过快速发展,建立起了外商投资准入制度、贸易监管制度、金融创新与金融监管制度、事中事后监管制度等制度体系,为推动自由贸易试验区以及我国经济对外开放作出了重要努力。特别的,在金融制度改革创新方面,涵盖金融准入、资本项目可兑换、利率市场化、人民币国际化、外汇管理、支付结算、金融简政放权、金融监管等制度性突破与创新,自由贸易试验区取得了显著的金融制度改革创新成效,为我国金融制度改革创新提供具有可复制、可借鉴、可推广的重要经验。例如,上海自由贸易试验区已有140多项制度创新成果在全国复制推广,其中,包括20多项金融制度先后推广至其他自贸区或全国,这充分发挥了上海作为全国金融改革“试验田”和“先行者”的作用。

二、自由贸易试验区金融制度创新的时代价值

在推进自由贸易试验区的建设和发展过程中,金融制度改革创新是自由贸易试验区成长的关键一环,也是必不可少的一环,更是新时代全面深化体制机制改革的重要体现。现阶段,自由贸易试验区金融制度创新对于发挥自由贸易试验区推动金融供给侧结构性改革的“先行先试”示范效应、促进金融开放创新关键影响力、推动可持续高质量发展都具有重要作用。

(一)为推动金融供给侧结构性改革发挥了先行先试效应

自由贸易试验区作为我国金融制度改革创新的先锋,承担着全面深化金融体制改革的战略任务,也为进一步推动金融供给侧结构性改革提供重要指引,同时也受金融供给侧结构性改革进度的影响。一方面,自由贸易试验区是金融制度创新的战略突破口。目前我国市场准入、投资管理等制度尚未与国际规则接轨,利率、汇率市场化尚待深化,我国的金融体制机制尚未完善,因此,自由贸易试验区是金融供给侧结构性改革最为理想的“试验田”和战略突破口。另一方面,金融供给侧结构性改革是自由贸易试验区金融制度创新的加速器。金融供给侧结构性改革进度制约本外币境外融资制度创新进展、利率汇率机制改革进度、金融市场准入管制程度等,对于资金融资成本、资本要素价格形成机制、金融机构国际竞争力以及产业结构调整具有重要影响,从而影响自由贸易试验区金融制度创新进度。

(二)为推动金融开放创新发挥了关键影响力作用

自由贸易试验区金融制度创新有助于推动加快构建开放型经济新体制,积极推动我国经济开放面向新格局。自由贸易试验区通过金融政策性开放到金融制度性开放的变迁,以渐进式的金融开放政策到金融制度的过渡性安排,逐步实现了国内金融开放型法律体系与国际金融规则的接轨,为更好地统筹配置国际国内资源提供了重要保障,为进一步促进投资贸易便利化,加快金融市场开放创新提供了重要平台,发挥了关键影响力作用。主要体现在以下两个方面:一是自由贸易试验区金融制度创新可为金融开放提供稳定的制度环境,一方面,可降低因政策不确定性可能带来的投融资风险;另一方面,可形成统一开放、竞争有序的金融市场体系。二是自由贸易试验区金融制度创新可稳定持续地增强我国金融市场服务境外机构的能力,通过稳步推进人民币境外借款、人民币计价的特别提款权(SDR)债券等创新业务,不断加快服务境外企业和金融机构的跨境投融资业务发展。

(三)为推动可持续高质量发展发挥了重要保障作用

一方面,金融制度创新,能够平稳地促使经济增长从“要素投入型”过渡到“创新驱动型”,促进产业资本与金融资本、间接融资与直接融资相结合,进一步增强金融体系的投融资服务功能以及全球化的资源配置效率,有效实现经济可持续性发展。另一方面,金融制度创新能够增强服务实体经济能力,使经济发展脱虚向实。突出表现在以下两个方面:一是金融制度创新有效推动数字普惠金融服务发展,拓宽服务实体经济范围,提升传统金融业服务实体经济能力;二是金融制度創新推动金融科技快速发展,促使资产管理业务脱虚向实。自由贸易试验区金融制度创新不仅使自身经济发展脱虚向实,并且产生正向溢出效应,这种溢出效应会引领经济脱虚向实的发展方向,从而助推经济高质量发展。

三、自由贸易试验区金融制度创新的阶段性新发展格局

新时代背景下,随着我国自由贸易试验区不断深入发展,金融制度创新呈现出了金融制度创新指数和速度不断提升、金融制度创新范围不断拓展、金融制度创新方式不断增加的阶段性新发展格局。

(一)金融制度创新指数和速度不断提升

经过快速发展,我国自由贸易试验区制度创新取得了重要成效,主要体现在以下方面:自由贸易试验区政府职能转变加快,投资便利化、贸易便利化程度提高,法治化环境不断优化以及金融制度创新能力不断提升。基于金融制度创新指数及其增长速度视角,2017—2018年度、2018—2019年度我国自由贸易试验区金融制度创新指数(23个片区)均值分别为72.31、73.13;同时,2018—2019年度我国自由贸易试验区金融制度创新指数增长速度均值达到1.14%,自由贸易试验区金融制度创新指数增长速度排名前五的分别是宜昌片区、沈阳片区、厦门片区、武汉片区及成都片区,增长速度分别为5.20%、3.56%、2.02%、1.82%、1.49%①,具体如表1所示。

(二)金融制度创新范围不断拓展

自由贸易试验区通过面向金融准入、资本项目可兑换、利率市场化、人民币国际化、外汇管理、支付结算、金融简政放权、金融监管等方面的制度创新,不断放宽金融业外商投资市场准入条件,提高金融业对外开放水平;畅通跨境金融业务渠道,助推人民币国际化进程;建设金融要素国际交易平台,提升国际金融市场综合服务能力,具体如表2所示。随着自由贸易试验区金融制度创新不断发展,金融制度创新领域和范围也逐步扩大,一方面,加速了金融市场主体与交易平台聚集。如上海原油期货在上海自由贸易试验区挂牌交易,不断迈进全球资管亚太新中心;又如成都利用“盈创动力科技金融服务”模式,构建产融一体化体系。另一方面,增强了金融产品供给与服务能力。如上海自由贸易试验区已累计开立FT账户约6.87万个,实现跨境人民币结算总额已达6 736亿元。

(三)金融制度创新方式不断增加

自由贸易试验区通过探索金融服务新模式、凸显区位特色的差异化方式、借鉴可复制可推广的经验等实现了金融制度多个领域的突破与创新,突出表现在以跨境双向金融互动服务为基点,以创建自由贸易账户体系为核心,以融资租赁制度改革创新为突破,以区位特色变革为重点的自由贸易试验区金融制度创新。随着信息科技在金融领域的应用,由第一阶段的金融电子化到第二阶段的互联网金融,再到目前第三阶段的金融科技,如云计算人工智能区块链技术、大数据、5G[CM(21*2]技术等应用于金融领域,大大提高了金融产品供给和服务规模与效率,提升了金融服务实体经济能力。据统计,金融科技公司2018年募集资金高达395.7亿美元,较2017年增长120%,成为全球最为重要的金融产品和服务供给平台。同时,我国金融科技引领全球金融科技领域发展,根据全球金融科技中心指数(Global Fintech Hub Index)显示,我国的长三角地区、京津冀地区以及粤港澳大湾区的金融科技指数排名分别为第三位、第四位、第五位,表明我国引领全球金融科技领域发展,且正处于实现金融科技发展的“换道超车”阶段②。金融科技显著畅通了推动金融制度创新变革的渠道,为自由贸易试验区金融制度创新提供了重要的动力基础。具体表现在,通过大数据广泛应用推动数字普惠金融快速发展,逐步形成以数字经济为标杆的新经济、数字货币和数字资产;通过5G技术的应用不仅能够加强金融科技自身的变革能力,还能促进传统金融机构的金融科技创新;通过进一步推进区块链作为核心技术在金融等领域广泛应用,推动数字货币研发、支付清算体系改革创新。

四、自由贸易试验区金融制度创新水平提升的制约因素

金融自由化背景下,只有重点关注制度建设、发展均衡和宏观经济环境的深层次问题,研判现阶段制约自由贸易试验区金融制度创新水平提升的新挑战,才能够使自由贸易试验区为我国的金融供给侧改革提供有益的经验。因此,在探寻自由贸易试验区金融制度改革创新阶段性特征的基础上,探究和剖析影响自由贸易试验区金融制度创新水平提升的深层因素,即如何进一步提升金融制度改革创新水平,是符合我国金融供给侧结构性改革和防范金融风险的基本要求,也是推进经济高质量发展的应有之义,同时也是准确把握未来我国自由贸易试验区金融制度改革创新趋势和方向,是更好推动自由贸易试验区制度改革创新的重要前提。

(一)金融制度创新与金融风险防范之间的权衡

金融风险防控是金融稳定发展、金融制度改革创新的重中之重,也是维持经济高质量可持续发展的重要保障。一方面,自由贸易试验区金融制度改革创新已然成为一种趋势,是我国制度创新的重点领域,也是支撑我国经济体制机制变革的重要内容。另一方面,自由贸易试验区金融制度改革创新,由于实行“境内关外”的特别政策,自由贸易试验区在资本价格形成机制方面会受到境内区外和境外市场的双重影响,从而形成一种混合价格机制,资本价格在这种混合价格机制下,容易遭受到投机资本的渗透,特别是在自由贸易试验区利率、汇率“双轨制”的情况下,这种投机资本渗透概率加大,甚至存有风险外溢的情况,这对风险控制和防范提出了严峻的挑战,这种风险一旦发生也会对我国金融体系和金融稳定产生严重的威胁。事实远非如此,随着科技创新逐步广泛应用于多个金融领域,特别是随着区块链技术在金融领域的逐渐渗透,开始改写实现个人跨境转账的底层技术方式,再加上数字货币等金融科技为金融制度创新提供了技术支撑,但同时也会导致大量新兴金融业态游离在传统监管体制之外,金融科技也会产生和积累一定的金融风险,这对金融监管体系也提出了挑战。

(二)“先行先试”的“可复制可推广”经验红利趋于弱化

自由贸易试验区“先行先试”金融制度创新的“可复制可推广”普惠制度改革红利、开放成果经验借鉴正逐渐趋于弱化。一方面,包括上海自由贸易试验区专属的自由贸易账户,人民币双向跨境贷,人民币双向跨境債等,这些金融制度创新仅仅限定于自贸试验区部分区域,而这种“先行先试”示范效应是否部分或者完全适应别的自由贸易试验区片区,如果不适应,就不能真正形成对其他自由贸易试验区乃至全国地区的“先行先试”示范效应与辐射效应。另一方面,在金融供给侧结构性改革的大背景下,为加快推动我国对外贸易转型、便利跨国公司开展跨境投融资业务,实现经济对外开放新格局,这些“可复制可推广”经验和措施目前多数也在自由贸易试验区外试点,有些更已在全国范围内推行,不再是自由贸易试验区独有的制度红利,即“可复制可推广”经验和制度红利弱化问题随之显现。此外,现阶段,一方面,自由贸易试验区金融制度创新“虹吸效应”高于“溢出效应”,自由贸易试验区投资贸易自由化便利化制度及完善的配套措施使大量私募股权投资、风险投资向自由贸易试验区转移并集聚至自由贸易试验区,这进一步导致人才、技术、土地、制度、数据等生产要素向自由贸易试验区集聚。另一方面,私募股权投资、风险投资等金融资源的流失导致周边地区的中小企业、民营企业很可能加剧融资约束,制约企业创业创新环境,这不但会给地区的产业结构升级带来压力,而且会进一步拉大地区的经济发展差距。

(三)自由贸易试验区金融制度创新能力发展不平衡

我国自由贸易试验区制度创新,尤其是金融制度创新能力表现出不平衡不均衡的问题。一方面,东部沿海地区的自由贸易试验片区金融制度创新能力往往较其他片区较强。如比较自由贸易试验区金融制度创新指数,各片区的金融制度创新指数发展差距较大,2018—2019年度上海自片区金融制度创新指数高出杨凌片区39.19个百分点。另一方面,各片区的金融制度创新能力改善水平差异也比较显著,突出表现在金融创新指数增长速度差距方面。如2018—2019年度宜昌片区金融制度创新指数增长速度远远大于福州片区的增长速度,因而各片区金融制度创新指数和增长速度呈现出不平衡不均衡的状态。如图1所示①。此外,由于金融改革范围广、风险大,金融开放创新完成率较低。

(四)全球宏观经济波动、不确定性突出

当前,全球经济增速仍然趋缓,新兴经济体经济前景依然不太明朗。再加上全球金融市场的关联度正日益加强,随着关联度紧密不断提升,金融市场的互动性也不断增加,如果金融市场互动一致,则会产生流动性紧缺,这必然会导致金融市场的大幅度波动。然而,当前全球宏观经济波动、不确定性突出问题的一个突出表现是,主要经济体货币政策出现分化,特别是美联储紧缩型货币政策已经引起跨境资本异常无序流动和国际金融市场大幅波动,增大了我国资本流出压力,阻碍了我国金融开放程度,对自由贸易试验区金融制度创新的实际效果产生影响,不利于加快拓展跨境综合金融服务功能以服务于实体经济,制约了自由贸易试验区金融制度创新进程。

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