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雄安新区发展模式:区域一体化经验借鉴

武振楠

摘 要:以马来西亚布城、韩国世宗市、日本东京为例,从国外国家城市经济圈建设经验作为切入点,对雄安新区发展模式进行多角度深入分析,指出雄安新区在发展过程当中所面临的挑战包括:人口密度给经济发展带来的较大压力;基础设施配套不完善,互联互通难度大;环境方面以及房地产存在的问题。据此提出雄安新区应是在历史、社会以及经济的发展过程当中应运而生的一个综合经济体,其与北京通州城市副中心一起,共同构成北京新的两翼,另外一个重要的功能定位是对北京的非首都功能进行疏解,同时应探索出人口经济密集型城市和地区的优化开发新模式。

关 键 词:雄安新区;区域一体化;经济圈;综合经济体

中图分类号:F292 文献标识码:A 文章编号:2096-2517(2017)05-0014-06

Abstract: The paper conducted multi-dimensional analysis of the establishment of Xiongan New District and studied experience of cosmopolitan area in other countries such as Putrajaya in Malaysia, Sejong in South Korea and Tokyo in Japan and pointed out that challenges facing the development of Xiongan New District include high pressure in economic development caused by population density, underdeveloped infrastructure, difficulty in interconnectivity, environment and real estate problems. In response to these issues, the establishment of Xiongan New District should be considered as a comprehensive economy in Chinas historic, economic and social development and should be considered as the new two wings of Beijing together with Tongzhou District——sub center of Beijing. Another important function of Xiongan New District is to disperse the non capital function of Beijing and find out new development mode of cities and districts with dense population.

Key words: Xiongan New District; regional integration; economic circle; comprehensive economy

一、引言

2017年4月1日,经中共中央及国务院研究决定,以河北省雄县、安新及容城为地理范围的雄安新区正式设立,这意味着一个世界级的都市圈在中国诞生。 在短短两个月的时间内,雄安新区成为市场及经济领域的热议話题。雄安新区的成立,引领了我国区域发展战略的新高度和新方向,对我国未来继续深化巩固改革开放成果以及实现经济发展的战略目标有着十分重要的意义。从经济角度来看,目前中国现有的经济圈都以其多年以来形成的某一支柱产业为主体,有着鲜明的地方经济发展特色,而雄安新区设立之后则着力于发展绿色智慧经济,这开创了我国经济发展的一个全新理念。从政治角度来看,雄安新区的成立将有效缓解北京作为我国的政治文化中心的城市压力,作为首都的副中心,承担了“疏解北京非首都功能”的重要责任。

目前世界上绝大多数国家对于其首都的功能定位都是“要承担相对复合型的多种功能”[1]。具体到我国的首都——北京来说,建城历史已有3000多年,建都历史也有800多年,到2017年,人口规模也已经超过2100万①。为了支持如此多的人口生活,北京除了首都功能之外,也承载着其他的一些功能,导致了交通拥堵、房价高涨、资源超负荷等严重的“大城市病”。2017年4月1日设立的雄安新区, 则是深入推进京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能做出的一项重大决策部署。 此次雄安新区的建设旨在疏解下列三种功能:第一,部分事业性、行政性机构以及企业的总部。第二,部分医疗、教育和培训机构等。这一类功能与人口息息相关,同时,高等教育相对而言最容易向城市中心以外的区域疏解。要设立这样一座有科创功能的新城, 更加离不开一些高校及科研单位,这对北京的市属高校外迁来说是一个非常好的机会,即便不能够完全疏解,也可以用建立分校的方式来分阶段地迁移。第三,区域性物流和批发产业。

区域发展是国家发展的基础,也是根本,任何一个区域的发展都不会、也不能够是权宜之计,其发展的背后一定会有着长远的谋略[2]。雄安新区模式开创建国以来我国区域发展的战略先河,对于处在高速发展当中的中国来说,引用官方的说法,“是千年的大计,是又一个春天的故事”[3],雄安新区自批准设立之日起,便定位到了与“上海浦东新区”以及“深圳经济特区”并肩的高度,这对于我国未来巩固改革开放的成果以及大力发展经济都有着指示性的意义。

而雄安新区模式在京津冀区域经济发展中有哪些优势,国外发达国家有哪些经验可以借鉴,以及雄安新区在发展中有哪些风险和挑战,本文将对此进行论述。

二、在区域一体化经济发展中雄安新区模式的优势

2017年,北京市总人口已达2100多万,已经接近2020年的人口调控目标2300万人②。 人口过多、大气污染、交通拥堵……北京各种各样的“大城市病”倍受人们瞩目。作为京津冀区域经济协调发展的一个“发动机”,雄安将与北京通州城市副中心一起,共同构成北京新的两翼,对于雄安新区的设立,一个重要的功能定位便是对北京的非首都功能进行集中疏解,同时探索出人口经济密集型城市和地区的优化开发新模式。

(一)突出绿色发展的建设主题

雄安新区的总体建设规划为:“建设成绿色智慧新城;打造出国际一流的、智慧、现代、绿色城市;打造绿色交通体系;打造优美生态环境、建设成为生态城市”等[4]。由此可见,整个雄安新区经济体系的建设是围绕着绿色经济为主题的,表明在我国未来的发展战略规划当中,经济与环境协调发展成为了一个永恒不变的话题。同样在京津冀整体协调发展的过程当中,雄安新区的规划建设进一步确立了坚持绿色发展、生态优先的城市发展新理念[5]。

(二)雄安新区带动京津冀区域协调发展

经过多年的发展,我国的对外开放达到了一个前所未有的新高度,纵观我国的经济也完全地融入到世界经济体系当中。但不可否认,现今国内的经济发展仍然呈现出一种不协调的状态,无论是城乡之间还是区域之间的经济发展水平仍然有着不小的差距。京津冀地区的经济发展水平同样存在着较大的差异,究其核心的原因乃是北京承载过多的功能,同时也吸收了过多资源,这对周边地区的经济发展产生了抑制和影响[6]。而雄安新区的设立恰恰疏解了北京的非首都功能,平衡了北京及其周边地区的功能承载,同时也能够推进京津冀地区的均衡发展。

(三)打造出区域增长的第三极

增长极(growth pole)理论是法国经济学家F·Perroux最早提出的,1950年和1955年,Perroux在其《经济空间:理论的应用》及《略论发展极的概念》当中,提出以“增长极”为标志,同时以“支配学”或者“不平等动力学”为基础的不平衡增长理论[7-8]。而增长极有着创新特征以及支配能力,它会在一定的范围内形成“经济空间”,继而对其他的经济单位产生一定的影响,迫使这些经济单元产生与之相适应的变化。

区域经济的发展需要“以点带面”,雄安新区设立伊始,便肩负着打造区域增长第三极的重任[9]。浦东新区和深圳经济特区是我国改革开放的两大显著经济成果,这两大经济区的设立,在显著提升了其所在区域内的经济活力的同时,也极大地推动了长三角和珠三角的发展。上海浦东新区是我国的金融中心, 深圳特区则是金融和科创中心,二者都是我国的经济发展的重要增长极,其当下地位的实现与“自我打造优势产业的核心能力”之间有着必然的联系。其成功经验告诉我们,雄安新区仅仅依靠着集中承载北京的非首都功能是远远不够的,所以在未来,雄安新区还需要具备“自我打造优势产业的核心能力”, 在其资源禀赋以及国家政策大力支持的基础之上,辅以当地社会和文化等因素,抓住“历史机遇”,才能打造出我国经济发展和区域增长的第三极。

(四)从“量”的积累到“质”的转变

浦东新区的设立有着划时代的意义,一方面将中国特色的社会主义市场经济体制的建设推到了一个全新的高度,另一方面也打破了之前深圳特区的对外辐射仅仅局限于华南地区小范围内的一个僵局,这一举措极大地推进了我国的经济向全球化经济融合的进程。此外,国家先后又设立了十几个新区,但它们的发展模式均以促进地区经济的增长为主导,其进行的仍然只不过是“量”的累积,而雄安新区的设立却实现了“质”的转变。第一,当下我国的经济发展进入了新常态,区域经济更多的是要寻求创新驱动发展,而雄安新区在这个方面正在开创一条新的道路。第二,我国正在迅速地实现工业化以及城镇化,这让以北京为首的巨型城市“大城市病”越来越严重,雄安新区的设立,通过区域空间的扩展来优化人口及经济活动,拓展城市的各种功能,其有助于形成多中心的、网络化发展的新模式[10]。第三,在社会主义新时期,中央提出了三大区域发展战略,即一带一路、长江经济带建设和京津冀地区协同发展,而雄安新区规划建设,将有助于推进京津冀的协同发展。

三、从国外成功经验看雄安新区模式的可能性

雄安新区的战略高度是有目共睹的,目前在国内或许很难有前例可以与雄安未来的建设以及发展路径相提并论, 但国外却有着很多的相似案例。在国际上惯用两种模式:一种是直接选址来建立政府行政中心,例如马来西亚布城、韩国世宗;另一种是围绕着首都城市经济圈采用跨行政区的政策来协调资源的定向发展,例如东京首都圈等。从这三个城市圈建设的成功经验来看,首都政治体制执行力越强、人口密度越高、新城行政级别越高,新城的投资力度也就越大,建设进程同样也越快,而在建成后吸引人口大规模迁移的成功率也就会越高。根据以上经验预判,雄安新区投资规模将会达到万亿级, 在政府强制执行力推动下将更快完成规划建设,建议对规划阶段投入更多的关注,预计在该阶段“催化剂”将会更为密集。

(一)马来西亚布城:强执行力推动副都快速建成

该城市圈从定址到开始建立仅用了三年的时间, 建设完工五年内政府的核心部门几乎完成了迁入。

为了减轻首都压力,早在1990年,马来西亚政府就开始考虑把其行政中心迁离吉隆坡。1993年6月, 布城从6个迁移候选地址当中脱颖而出,原因是布城地处吉隆坡国际机场与吉隆坡之间的战略位置,其建设开发的成本低,同时其周边的自然环境优越。布城从选址确定到建成经历了1993年确定选址、1995年2月《布城总体规划》通过、1995年8月布城项目正式启动、1996年4月《布城总体规划》修订、1996年10月布城建设启动到2001年建设完成几个阶段, 整个过程仅仅用了八年的時间。布城建设项目涉及到了四个当事方:布城控股有限公司、布城管理局、市政公司和KLCC资产控股有限公司[11]。

政府对布城建设的愿景是反映马来西亚的文化和自然遗产,同时又注入最新的科技成果以使其能高效应对未来将要面临的挑战。 在竣工后,所有政府部门正式入驻布城开始办公。布城经济圈建设工程共计投资76亿美元, 在其建设的过程当中,一个最大的特色便是实施公私合营, 在整个布城项目当中,公共部门以一个积极参与的合作伙伴的身份出现, 继续在项目当中扮演了引导者和推动者这一重要角色, 同时与有关部门保持着密切的联系。

(二)韩国世宗市:新城规划阶段“催化剂”最集中

韩国一直以来都面临着非常严峻的首都圈过度聚焦的问题,所以也在竭力打造周边首都圈的卫星城市,甚至有过迁都考虑。

韩国首都圈包括首尔市、仁川市和京畿道,土地面积占全国国土面积的11.78%, 而人口占全国总人口比重高达49%,首都圈压力极大。 世宗市作为行政中心具有天然的地理优势, 是全韩国国土的几何中心,韩国大部分国土都在距离世宗市200公里辐射区,因此通过高速公路、航空、铁路等基础设施在两小时内可达全国大部分地区[12]。

在世宗新城规划2005年正式提出后的两年规划期内,政府频繁制订发布各项规划:建设基本规划(2005年5月—2006年7月)、 广域都市规划(2005年7月—2007年6月)、开发规划(2005年8月—2006年11月)、 实施规划(2005年9月—2007年6月)。

建成后的世宗新城以教育、科学、经济为核心功能,把中央行政部门中的一部分由首尔都市圈搬迁到世宗市内的行政中心复合都市区,同时以此吸引金融产业及高新产业入驻。另一方面,借助其自然条件的优势, 在新城内留出大面积的绿地、公园,让世宗新城呈现出一派亲山亲水的景象。再者,配合基础的生活单元来对人口的规模进行控制,并做好公共设施用地的规划,用外来的教、科、创体系的引入以及高创风投谷的构建来带动整个行政中心复合都市区的整体发展。与此同时,向周边四至五公里的范围内辐射,形成东、南、西、北五大生活圈, 从而避免对城市和环境的过度开发,以此来实现中心区域与周边区域的协调共赢发展。这一系列举措使世宗新城这一多轴的城市群新网络成为了韩国未来发展的一大新动力,既引流了过度发展的首尔都市圈,又达到了城乡统筹发展及首都功能疏解的根本目标。

(三)日本东京:关注首都圈中的行政次中心埼玉市

东京在规划中将首都各项职能逐步向周边地区引导,以此为基础发展成为多圈层多中心的东京首都圈。

日本首都圈是指以东京都区部为核心的“一都七县”结构。1958年开始,根据发展要求,东京共历经了五次大规模的规划, 形成了目前三个圈层城市。 其中埼玉市定位为日本的行政次中心,这一规划可以作为雄安新区未来发展的模板。

埼玉市的特点是交通便利,距离东京银座北部约28公里。其接纳了国家行政机关职能的转移,同时带动周边需求。国家行政机关转移同时带动部分人口疏解到埼玉市, 从2000年开始到2010年,10年间新都心及邻近地区新增人口2.3万人,而且其中大多为常住人口。到2014年,埼玉新都心站每日乘车人数增长了2.9倍[13]。随之而来的生活需求也促进商贸业、餐饮业等生活服务业发展,同时,城市基础设施建设的加速促进了区域社会经济发展。

(四)国外案例对于我国雄安新区发展的经验指导

综合以上三个国家发展行政副中心的先进案例可以看出,第一阶段是催化剂集中释放期,不断有相关规划办法出台,建设期和迁移期则进入实际建设搬迁阶段,引发关注的事件较少,周期较长。马来西亚政府执行力强,使得布城建设方案从提出到实施几乎没有延误,从确定选址到完成建设历时8年, 而韩国世宗新城从选址到建设过程几经波折, 最后只从首尔迁出部分非核心政府部门。由于我国政府执行力度更强,雄安新区将在更短时间内完成建设,并且迁出规模或比韩国更大。新区建成后首都人口增速将明显得到控制。

四、雄安新区模式在京津冀区域经济发展中存在的风险和挑战

(一)人口密度给经济发展带来了较大压力

北京市的人口基数庞大,远远超过了韩国首都首尔和马来西亚首都吉隆坡。2015年,北京市总人口为2127万人,比同期首尔(1029万人)和吉隆坡(824万人)人口之和还要多①。再看日本东京,1975年到1990年间, 东京都市圈的总人口数在2700万至3200万人之间, 而目前已经达到了4200万人,在1996年时, 东京都人口不足1200万人, 目前也仅有1350万人[14]。东京都人口密度高于北京,但东京都市圈的总体人口密度却远低于北京市区,而且,北京在城市规划上的遗留问题使其在疏解人口的过程当中会面临更大的压力。而人口的压力同时也就意味着经济的压力, 在如此复杂的人口结构之下,北京的整体经济以产业为单位实现战略转移还有着很长的一段路要走。

(二)基础设施配套不完善,互联互通难度大制约着雄安新区的经济发展

交通问题一直以来都是影响经济發展的重要因素, 交通问题如果无法得到妥善解决,将会成为制约雄安新区发展的一大瓶颈,所以这方面也是雄安新区发展政策中率先推动的重点内容。京津冀地区的交通发展呈现严重的不平衡状态,而且交通一体化也比较落后, 特别是在河北境内,公路路网密度和技术对比京津地区有非常大的差距, 在该省境内存在着不少的瓶颈路、断头路,京台、京昆、京秦以及首都环线等高速公路都没有全部贯通。雄安新区目前整体的基础设施配套建设都比较落后,雄县、容城、安新一带距离北京市中心和天津市中心在110公里到150公里左右,车程也均为1.5小时到3小时,所以,对于雄安新区来说,基础设施配套建设和互联互通乃是其发展的必经之路。

(三)环境问题将会成为雄安发展过程中的最大挑战

雄安新区所处的地理位置决定了其在未来的发展过程中无法规避环境的问题。京津冀地区一直以来都是我国水污染和大气污染相对严重的地区,而且还有一个摆在眼前的现实问题是,该地区的水资源最为短缺,地下水漏斗全国最大,京津冀地区资源环境生态与发展的矛盾从全国来看最为尖锐, 在雄安新区的发展过程中,这些必然会成为其所面临的最大挑战。

据有关部门的统计数据显示,1965—2012年间,白洋淀流域的平均降水量为523.6毫米,这一数据相比1956—1964年期间的平均值降低了22个百分点,与此同时,白洋淀流域的径流量相对减少了50个百分点,入淀水量相对减少了69个百分点之多,在流域内的天然降水量直线减少以及开发利用强度暴涨的双重压力之下,白洋淀流域水资源短缺的形势不容乐观,自1998年起,白洋淀的水位每年都在逼近干旱警戒水位[15]。

在新区的建设规划当中,依照新增人口100万人,人均年用水量264立方米计算,雄安新区建成之后,将会给新区当地每年的水资源供给带来2.64亿立方米的压力。这一水资源压力将使保定全市年用水量再增加8个百分点,这样一来,每年的水资源供应缺口将突破5亿立方米,这既是水资源方面的一个重大的压力,同时从经济角度来讲,也给雄安新区的可持续发展带来了巨大的挑战。

(四)房地产经济的发展新模式有待于检验

虽然在讲雄安新区时一定会提起两个参照:浦东新区和深圳特区,但是雄安新区的发展模式又与这二者之间有着本质的区别。浦东及深圳是在我国经济高速发展的特定历史条件之下诞生的,依照目前的经济形势,市场上既不必要也不允许再造出一个“特大型城市”。以往的“特大型城市”的“造城运动”,带动了国内一二线城市的房地产价格暴涨。因此雄安新区建设规划当中,以此为鉴,将房地产市场“冷冻”和“绝缘”。但这种方式并非长久之计。因此,为了避免重蹈“土地财政”的覆辙,新区政府决定借鉴各城市的发展经验,实施“租售并举”的住房政策,允许租赁超过十年者购买房屋,为构建雄安新区房地产健康发展的长效机制做出努力。然而,此种模式也仅仅处于试验阶段,其能否在雄安新区这样具有国家重大战略与特殊历史使命的地区成功实施并取得良好成效,还有待于时间与实践的检验。

五、结语

综上所述,雄安新区是在历史、社会以及经济的发展过程当中应运而生的一个综合经济体,其与北京通州城市副中心一起, 共同构成北京新的两翼。对于雄安新区的设立,一个重要的功能定位便是对北京的非首都功能进行集中疏解,同时探索出人口经济密集型城市和地区的优化开发新模式。雄安新区通过对北京非首都功能的疏解,进一步调整空间结构和经济结构,促进人口、资源、经济、环境四者的协调发展,在此方面,雄安新区有着独特的优势,同时也发挥着巨大的推动作用。从空间上来看,其作为北京非首都功能的承接地,距离京、津两个城市的距离均为120公里左右,依照目前中国高铁的速度,在一小时之内均可到达,而只要处于一小时经济圈之内, 其实现区域联动的可能性是非常大的。

未来的京津冀区域经济体将会形成以首都为核心的世界级都市集群,在这个集群当中,北京理所当然的成为其核心。但在这个城市群里,不仅需要发展好北京和天津两个超大型城市,同时也要兼顾河北省其他城市的发展。

此外,雄安新区在发展的过程当中依然会面临着诸多的风险与挑战,对于雄安新区来说,其规模并不需要太大,但同时还要对京津冀经济圈、对全国乃至对全世界都产生一定的影响,进而起到枢纽的作用,所以,对于雄安来说,其发展的道路任重而道远。

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(责任编辑、校对:李丹)

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