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俄罗斯北极政策:“创新探索的边疆”与“国家利益的前沿”

初冬梅

【关键词】俄罗斯北极政策;北极国际合作;中俄北极合作

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.012

北极对人类的生存与发展具有重要意义。全球气候变化和极地开发的科技进步,使北极备受国际社会关注。一些国家纷纷采取措施,加强在北极的存在。[1] 作为最大的北极国家,俄罗斯自沙俄时期就对北极开发持有浓厚的兴趣。近十几年来,俄罗斯联邦政府稳步加大对北极地区的投入,俄罗斯总统普京强调“北极因素在俄罗斯经济中的意义将不断增加”。[2]目前,俄罗斯正在开启“第二次北极开发的时代”,其北极政策也根据形势变化作出了相应调整。开展北极合作已成为中俄务实合作的重要内容之一,深入分析俄罗斯的北极政策,对于新时期更好地开展中俄合作具有重要意义。俄罗斯北极政策的基本逻辑

北极既是俄罗斯“创新探索的边疆”,也是俄罗斯“国家战略利益的前沿”。一方面,从历史脉络看,俄罗斯通过不断开疆拓土形成了今天的国家版图,比如开拓广袤的西伯利亚地区、远东地区、南部草原地区以及北极地区。[3] 同其他边疆地区一样,北极地区是俄罗斯进行创新与探索的试验田,也是俄罗斯实现身份认同的政治象征。另一方面,俄属北极地区是俄罗斯国家战略利益的前沿。俄罗斯有大片领土位于北极圈以内,俄属北极地区既是未来的能源基地,又是地缘战略的要塞,俄罗斯需要通过增强在北极地区的存在来巩固和扩大其国家利益范围。因此,开疆拓土的历史惯性和国家利益的现实需求,共同构成了俄罗斯北极政策的逻辑出发点。

近十余年来,俄罗斯一共通过了三份关于北极政策的基础性文件,即2008年以俄总统令形式批准的《2020年及未来俄罗斯国家北极政策原则及远景规划》、2013年俄总统批准的《2020年俄联邦北极地区发展及保障国家安全战略》以及2014年以俄罗斯联邦政府令形式批准的《2020年俄联邦北极地区经济社会发展纲要》。其中,第一份文件确定了俄罗斯发展极地经济和提高其地缘政治影响力的指导原则,第二份文件明确了俄罗斯在北极地区社会经济和国防的优先发展方向,最后一份文件则阐述了俄罗斯推动北极地区经济社会发展的具体举措。这三份文件从三个层面阐述了俄属北极地区的“边疆”属性。[4]


2019年4月9日,俄罗斯总统普京在圣彼得堡举行的第五届“北极-对话区域”国际北极论坛上表示,俄罗斯近年来在北极地区的投资占政府总投资额的10%以上,北极地区的经济意义愈加重要。俄政府正在制订和落实促进俄北极地区发展的多项规划,涉及基础设施建设、北极航道运输、能源开发等。图为当日普京在会议上发表讲话。

 

“边疆”与“前沿”的双重属性决定了俄罗斯北极政策的变与不变。追求拓展疆土和国家利益是俄罗斯自沙皇俄国时期一直致力于开发北极地区的重要逻辑依据。在不同的历史时期,受制于国家实力和国际环境的影响,俄罗斯对北极开发的投入力度不同,开发方式存在差异,但不变的是开发的决心。通过经济开发、军事投入、科学考察等手段,俄罗斯不断夯实在北极地区的存在。根据新形势新变化,俄罗斯政府的北极政策也在进行相应的调整。

一方面,从冲突与合作的维度看,俄罗斯在重视自身安全利益的同时,也积极呼吁加强国际合作。苏联解体后,俄罗斯失去了波罗的海和黑海沿岸的大部分地区以及在盟国部署的军事基地。北方舰队成为俄罗斯海军的关键力量,北极地区成为俄罗斯外交战略的一个重点方向。[5] 冷战结束后,北极的军事意义虽已大幅度下降,但其仍是美国从海域和空域进入俄罗斯战略势力范围的潜在通道,因此俄罗斯对北极地区尤为重视。普京执政以来,俄罗斯有条不紊地加强在北极地区的军事存在,强化对北极的实际控制。

鉴于巨大的资源储备和可能提高的通航能力,北极的经济价值不断提高。然而,在缺少先进能源开发技术和资金的条件下,俄罗斯难以独自对北极地区能源进行全面开发,[6]因此俄罗斯在外交政策中日益强调北极地区国际合作的重要性,尤其强调加强同美国和欧洲保持协作,[7]以释放北极地区的经济潜力。目前,俄罗斯与美国、加拿大、丹麦、挪威、芬兰、瑞典和冰岛等在北极地区都进行了有效合作。鉴于其中多数国家是北约成员国,因此俄罗斯的北极政策也越来越淡化军事色彩。2008年以来,俄罗斯媒体开始更多地把北极描绘为国际合作之地,而非冲突之源。[8] 2011年以后,能源开发已经取代军事防范,成为俄罗斯北极政策的主要关注点。[9]

乌克兰危机以来,西方国家对俄罗斯实施经济制裁,给北极地区合作项目带来了负面影响。俄罗斯外交部2015年以来多次发表声明,表示北极地区应是和平与合作之地,不应该被纳入军事议程。在2019年2月举行的慕尼黑安全会议上,俄罗斯外长拉夫罗夫重申俄方依然希望继续同北约国家在北极进行合作,希望北极地区合作不存在任何军事成分。[10]普京也多次表示,俄罗斯将为北极理事会所有成员国以及其他国家在北极进行合作创造良好条件。[11]目前,在北极地区,俄罗斯与挪威、芬兰保持着紧密合作,与丹麦、冰岛和瑞典保持着良好合作关系,与美国、加拿大保持有限合作。

另一方面,俄罗斯对非地区国家参与北极事务的态度发生了变化。长期以来,俄罗斯支持巩固北极国家的地区利益,谨慎对待扩大北极地區“朋友圈”的问题。[12] 俄罗斯起初反对给予中国、印度、日本、韩国、新加坡等域外国家北极理事会观察员国地位。虽然后来中国等一些国家获得了观察员国地位,但俄罗斯提出观察员国须首先尊重北极国家在该地区的主权与利益。此外,俄罗斯主张优先发展同北极国家的关系,强调非北极国家可以在北极国家制定的规则框架内参与北极事务。俄罗斯外长拉夫罗夫更是明确指出,北极国家对北极地区事务承担特别的责任,但在保障北极可持续发展,特别是在解决跨区域性问题上,俄罗斯可以为域外国家提供参与北极事务的机会。[13]

但乌克兰危机导致俄罗斯同其他北极国家的政治关系复杂化,俄罗斯同上述国家进行的商业合作项目受到经济制裁的负面影响,尤其是俄属北极地区的碳氢产业发展合作项目多数被搁置。[14]在此背景下,俄罗斯认识到,同非地区国家合作已成为更好的替代选项,[15]因此开始倡导同非北极国家建立更多平衡互利的合作关系。俄罗斯正在向非北极国家,尤其是中国、日本、韩国等亚洲国家寻求技术和资金支持,并在能源项目投资、科技合作和北方海路建设等方面,加大同非北极国家的合作力度。[16]俄罗斯北极政策调整的着力点

北极地区丰富的自然资源和独特的地理位置,有助于提高俄罗斯的全球经济地位,巩固地缘政治影响力。一方面,由于全球能源需求旺盛,近海油气资源的重要性日益凸显。对俄罗斯而言,传统油气产地产量逐年下降,其碳氢生产中心逐步向北方迁移。俄罗斯若想维持当前的石油生产水平并提高天然气产能,势必要加大对北极油气资源的开发力度。俄属北极地区被俄罗斯视为未来经济增长极和提高地缘政治影响力的源泉。《2020年俄联邦北极地区发展及保障国家安全战略》提出,2020年要把北极建设成最重要的自然资源战略基地,使之成为俄罗斯经济增长的重要推动力。[17]另一方面,受全球气候变暖影响,北方海路货运量大幅上升。2018年,北方海路的货运量达到2020万吨,[18]其释放出的巨大商业潜力成为俄罗斯开发北极的另一推动力。

除能源和北方海路外,俄属北极地区的经济支柱还包括旅游业和运输物流业。为发展旅游业,2009年俄罗斯联邦政府在“新地”群岛北部建立了“俄罗斯北极”国际公园,并于2016年將联邦储备土地“弗朗兹·约瑟夫地”划入该公园。2019年4月2日,俄罗斯国家杜马一读即通过法案,允许外国游客在北极和远东部分港口登陆,以参观弗兰格尔岛国家保护区等名胜遗迹。俄罗斯经济发展部副部长谢尔盖·卡尔金称,这项法案能够让俄属北极地区的客流量翻番。[19] 为了促进旅游业的发展,俄罗斯核动力破冰船“胜利50年”号实现了夏季每日10—20次的巡游通航。在运输和物流方面,亚马尔液化气工程、萨贝塔港、摩尔曼斯克港“北纬通道”铁路建设等项目被确定为俄罗斯国家战略基础设施项目。[20]此外,渔业、林业、采矿业和驯鹿肉制品出口也是俄属北极地区的重要产业。

当前,俄罗斯联邦政府提出远东地区和北极地区联动发展的想法。2019年初,俄罗斯远东发展部更名为远东与北极发展部,负责远东地区和北极地区的综合发展。到2020年,关于北极的上述三份基础性政策文件即将到期,远东与北极发展部负责起草《2035年俄属北极地区和远东地区的发展战略》。[21] 在制定该发展战略的过程中,俄罗斯联邦政府成立了由500名专家组成的“北极发展项目办公室”,并建立了“北极—2035”数字平台,让社会各界通过互联网对俄罗斯的新北极政策提出建议。从俄罗斯联邦政府出台的一系列举措来看,俄罗斯新北极政策的着力点包括吸引投资、保护环境、关注民生以及发展基础设施等方面。

第一, 《2035年俄属北极地区和远东地区的发展战略》是投资友好型发展战略。[22] 2019年4月,俄罗斯总统普京在第五届国际北极论坛上表示,2035年俄罗斯北极发展战略将整合国家各类相关规划纲要、国家项目、基础设施企业投资计划以及北极地区和城市发展纲要,联邦政府要加快制定北极投资优惠政策法律;启动更多新项目,并运用各种投资支持工具,包括已经在远东地区成功采用的政策工具;在税率方面,降低矿产开采税税率,简化增值税退税申报手续,简化土地利用手续,为投资项目落地提供便利条件。俄罗斯联邦政府还将加大力度投资北方海路,提高海路服务质量,降低企业运输成本。

第二, 在保障北极地区经济发展和环境保护之间寻求平衡。[23] 俄罗斯远东及北极发展部副部长亚历山大·克鲁特科夫称,气候变化导致俄罗斯每年损失23亿美元,对俄罗斯广大冻土地区产生了严重负面影响,特别是对俄罗斯矿业和油气公司的威胁更大。因此,俄罗斯北极战略将更加关注气候变化,尤其要考虑对永久冻土的保护问题。普京总统也表示,“俄罗斯的目标是保障北极的可持续发展,包括建立现代基础设施,实现工业化发展和自由开发;同时上述建设要与保护北极生物多样性和脆弱的北极生态系统相协调,各种北极建设项目将采用最现代的生态保护标准”。[24]俄罗斯还在国际层面推动发展所有领域的自然保护技术,并将其作为2021年担任北极理事会主席国的优先方针之一。

第三,更多关注北极当地的民生福祉。俄罗斯将提高北极地区居民的生活质量作为开发北极地区的首要任务之一。俄罗斯联邦政府副主席尤里·特鲁特涅夫表示,俄罗斯北极战略的基础是让生活在广袤北极地区的240万俄罗斯联邦公民享有正常的生活和工作条件,享受高质量的教育和有尊严的医疗服务。普京总统也指出,北极地区居民的生活质量应不低于国家平均水平。这一标准不仅要在俄罗斯新的北极发展战略中提出,也要作为俄罗斯所有联邦部门和地区政府的工作指南。同时,新北极战略还将照顾到北极地区居民,尤其是土著居民的相关特殊需求。[25]

第四,重点发展交通和其他支柱性基础设施。“北纬通道”建设项目已被俄罗斯联邦政府列入重点项目清单,修建该线路有助于大幅提高乌拉尔和亚马尔地区自然资源的开发效率,并对未来开发克拉斯诺亚尔斯克边疆区的自然资源打下重要基础。同时,俄罗斯联邦政府将继续建设包括北方海路在内的全球交通走廊。普京总统在2018年度国情咨文中提出,北极地区的发展目标是大幅增加货运量,北方海路到2024年时,其货运吞吐能力要提高到8000万吨。目前,俄罗斯迫切希望就港口建设项目开展国际合作,特别是摩尔曼斯克交通枢纽和彼得罗帕夫洛夫斯克—堪察加斯克港口的基础设施建设项目、北极海岸现代化建设项目,以及对河海联运的可能性进行研究论证的项目。俄罗斯北极政策的前景展望

俄罗斯北极政策虽然不断调整,但其紧紧围绕着既定战略目标,即肩负着俄罗斯民族振兴的历史使命,[26]旨在促进国内经济发展,并为俄罗斯发展创造良好的国际环境。然而,在俄罗斯国内整体经济形势不佳、面临的国际环境依然严峻的背景下,俄罗斯新北极政策短期内恐难达到预期效果。总体而言,俄罗斯推进新北极政策具备一定的有利条件,但也面临着诸多挑战。

從国内层面看,为落实北极政策,俄罗斯专门成立了相关机构,负责具体协调并落实北极战略。2015年,俄罗斯成立了北极发展国家委员会,负责在俄罗斯国家权力机关之间就北极事务进行统筹协调;2019年2月,俄罗斯将俄罗斯远东发展部更名为俄罗斯远东与北极发展部。在落实新北极政策方面,俄罗斯还具有相对完善的法律制度、包括军工产业在内的较强的产业基础、先进的科考技术以及人力资源优势等有利条件。从国际层面看,国际能源供需格局的变化,以及亚洲国家对俄罗斯北极能源项目的热忱,是俄罗斯北极开发的有利外部条件。作为北极理事会成员国,俄罗斯享有参与制定北极开发“游戏规则”的天然权力。推动国际合作,通过共同开发的方式,把北极地区的资源和航运潜力转化为现实经济利益,[27]是俄罗斯北极开发的重要路径。正如卡耐基莫斯科中心主任德米特里·特列宁所言,北极及远东西伯利亚地区吸引的国际伙伴越多,俄罗斯在北部和东部两翼国家中的地位越稳固。[28] 在北极顺利开展国际合作有助于俄罗斯打开外交新局面。

俄罗斯新北极政策也面临不少挑战。在国内层面,俄罗斯的边疆地区长期以来都是俄罗斯经济社会发展的滞后边缘地区,并且俄罗斯缺少成功开发边疆地区的实践经验,北极地区发展更是缺少传统经济学中实现经济增长的必要条件。如何寻找新的发展理念和生产技术,让边疆地区不再是经济边缘地带,是俄罗斯亟需解决的问题。此外,北极地区生态环境脆弱、气候恶劣、基础设施落后等也是北极开发的不利因素,尤其是极地科技的发展水平不足制约着俄罗斯对北极开发的能力。

在区域层面,领土纠纷限制了北极国际合作的开展。俄罗斯与美国、加拿大、挪威等北极国家在北极大陆架管辖权的申索问题上冲突不断,俄罗斯宣称的北方海路管辖权也在国际社会引发广泛争议。[29]此外,俄罗斯对与非北极地区国家的北极合作始终存有防范之心,担心域外国家加大在北极地区的存在或对俄罗斯的国家利益构成挑战;而日本、韩国等提出,希望重新确定北极的法律地位、使之更加开放并最终实现北极地区的国际化,这一立场显然与俄罗斯并不一致。因此,俄罗斯在欢迎与非北极国家开展国际合作的同时,仍采取谨慎防范态度。

在全球层面,俄罗斯面临的国际环境依然严峻。受乌克兰危机影响,俄罗斯至今仍遭受以美国为首的西方国家的经济制裁。在此背景下,俄罗斯经济发展乏力,国内产业升级和极地开发技术尚未取得突破性进展,欧美等国更是在极力封锁俄罗斯近海油气开发的技术和资金来源。缺少充足的资金和先进技术支持,大大阻碍了俄罗斯开发北极地区。面对艰难的国际环境,俄罗斯势必投入更多的外交资源来应对,这也极大地限制了其对北极开发的资源投入。

综上所述,俄罗斯紧紧围绕着“振兴俄罗斯”这一根本任务,不断调整自身的北极开发战略。当前,俄罗斯北极政策的调整方向正朝着有利于中俄北极合作的方向发展。中国提出的共建“冰上丝绸之路”离不开俄罗斯的支持,俄罗斯也愿意同域外国家进行合作,尤其是利用中国的资金和技术优势,缓解西方经济制裁所造成的自身经济困境。鉴于俄罗斯北极政策的历史逻辑和现实关注,中国在与俄罗斯开展北极合作时,需要在尊重俄属北极地区主权的前提下,更多地关照当地的经济社会发展和环境保护,切实加强顶层设计,不断夯实中俄关于北极地区可持续发展的合作基础。

【本文是国家社科基金一般项目“中俄北极可持续发展合作研究”(项目批准号:19BGJ059)的阶段性成果】

(责任编辑:苏童)

[1] 李建民:《浅析中俄北极合作:框架背景、利益、政策与机遇》,载《欧亚研究》,2019年第4期,第1-20页。

[2] Владимир Путин принял участие в пленарном заседании V Международного арктического форума ?Арктика – территория диалога?, http://www.kremlin.ru/events/president/news/60250.

[3] Ключевский В. О. Курс русской истории. Лекция 2.

[4]Замятина Н. Ю.,Пилясов А. Н., Российская Арктика: К новому пониманию процессов освоения. М: ЛЕНАНД, 2019. –с. 313-319.

[5] Чилингаров А.Н., Кокорев Е.М. Размышления о российском Севере. М.: Янус-К, 1997.

[6] Басильев А.В. Ситуация в Арктике и основные направления международного сотрудничества в регионе / Арктический регион: проблемы международного сотрудничества. Хрестоматия в 3 томах, 2013 г., Т.1 с. 14-24.

[7] https://carnegie.ru/2019/02/11/ru-pub-78328.

[8] 同[7]。

[9] Elana Wilson Rowe, Climate science, Russian politics, and the framing of climate change. Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change, 2013, 4(5):457-465; Gritsenko D, Vodka on ice? Unveiling Russian media perceptions of the Arctic. Energy Research & Social Science, 2016, 16:8-12.

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