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论后发国家落后的政治根源

张家栋 吴经泳

摘要西方民主制度是在西方法治传统、市民社会传统和时代机遇基础之上发展起来的。对于后发国家来说,民主往往并不是经济社会发展的必备前提,反而是发展的一个成果。在西方国家主导国际权力格局、西方政治学主导国际政治话语体系的情况下,很多后发国家既不能建立一个让西方满意的政治制度,也不能建立一个符合本国国情的政治制度。只有摆脱过度简单的民主与非民主二分法,只有克服民主制度与经济发展之间的逻辑矛盾,后发国家才能解决政治合法性危机,才能为经济和社会发展提供一个稳定的基础。

关键词后发国家 国际环境 民主政治 合法性

中图分类号:D80 文献标识码:A 文章编号:1005-4812(2009)05-0066-72

西方国家建立起的现代民主制度体系,已经历数百年的发展与完善。但目前国际主流话语却要求后发国家多快好省地跨入西方民主政治阵营。从很多国家的历史经验来看,经济社会发展与民主政治建设常常不能兼顾,经常存在一个何者优先的问题。本文将首先回顾西方民主政治的产生条件,再对后发国家[1] 的政治实践进行分析,然后指出后发国家不发达的制度根源。

一、西方民主政治的产生条件

西方国家的民主制度是以西欧为起源发展起来的,但民主并非西方文明的专利,在世界各主要文明形态中,都存在着民主的要素。现代民主政治之所以首创于西方世界,主要源于其法治传统、市民社会传统、殖民地建设和独立自主的发展过程。

首先,西欧的法治传统是现代民主制度的重要基础。早在罗马时期,西方人就制订了比较完备的法律体系。这些法律的条文虽然没有全部流传下来,但是地方自治制度却因此成为西方社会重要的原则和习惯,法律高于王权(后来是政治)成为一个非常重要的准则。西方人早就认为:“无论法律是神的还是人的,法律应该统治世界。”[2] 这样,民主制度中最重要的稳定性因素和游戏规则就被建立和接受下来,并成为一种社会文化。

其次,地方与中央的分权制衡以及强大的市民社会[3] 的存在,是西方民主制度产生的另外一个重要基础。西方世界从来没有形成像中国这样大一统的中央集权国家,而一直具有很多游牧部落的属性。这在古代可能是一种落后的制度形式,但是近现代以来,反而为民主政治提供了基础。即使是在中世纪时,西欧也存在着制约王权的法律、等级会议和有限的议会选举制度。[4]

再次,殖民地在西方民主建设过程中起到关键的支点作用。在一个国家的发展和转折过程中,总会不可避免地受到社会矛盾的影响。任何国家在发展过程中都会产生很多社会矛盾。如何解决这些矛盾、能否解决这些矛盾,是决定一个国家能否持续发展的关键。西方国家解决这些矛盾的方法之一就是向殖民地输出危机。早在1815年,由于失业现象严重,英国就开始大力从事曾被称为“铲除乞丐” 政策的对外移民政策。结果,从1815年到1914年,大约有2260万英国人迁徙到各个殖民地。[5] 事实上,直到1901年,英国的国内矛盾仍然十分严重。当年,在英国的国民收入中,1/3归富有的140万人,1/3归419万中产阶级,另外1/3归3900万贫寒人民。[6] 西欧国家的殖民活动不仅有效缓解了人口压力和社会矛盾,还开创了新的经济制度。事实上,荷兰的现代商品经济制度就得益于殖民贸易,同时也是为殖民地贸易服务的。[7]

最后,西方的民主制度建设是一个独立自主的发展过程。无论是在英国还是在美国,在早期其民主政治的参与者都是有限的。在英国早期,曾经以财产的多少作为民众是否具有选举权和被选举权的标准。据1436年纳税人登记簿估算,当时英国的选民仅有1万至1.5万人之间。到15-16世纪之交,英国有选举资格的人数也只有大约3万人。[8] 1761年,在全英国700万居民中也只有25万选民。[9] 直到1969年英国重新修改《选举法》之后,英国才实现了全民普选制。也正是到这个时候,英国的权力才真正地集中于下院手中,民众才掌握了国家权力,才实现了真正的民主。[10] 法国在1791 年确立的君主立宪政体和选举制度,把公民分为“积极公民”和“消极公民”,规定只有拥有一定财产和纳税的人即积极公民才享有选举权和被选举权。[11] 直到1944年,法国人才基本实现了普选权。美国在早期则规定只有成年白种男子才有选举权和被选举权,后来在纳税额和识字数等方面也有限制性规定。这些限制到上世纪70年代才最终被取消。英国、美国和法国等民主政治建设都经历了百年以上的发展过程,都基本上可以根据本国国情来安排政治演进的速度和方向。这一条件是绝大多数国家都不具备的,是近现代人类历史上的特例。

在早期,作为民主政治的主要载体,选举的意义和功能也是非常有限的。19 世纪中叶以前,英国议会只掌握立法权,国王掌握行政权。英国的大臣们绝大部分由贵族院议员出任,而贵族院议员是由国王任命且世袭的,并非由公民选举产生。从总体来看,直到上世纪六、七十年代,西方经济得到充分发展,蛋糕终于做得足够大,每个人都可以敞开来吃时,西方国家才真正建立了“一人、一票、一权”为特征的现代民主政治制度。

二、民主政治在后发国家的实践

在后发国家的民主政治建设方面,有一些成功的先例,但更多的是失败的教训。目前,世界上最为成功的非欧美民主国家应该是日本,但日本的“一党独大体制” [12] 或“非法操纵的一党体制”[13],独具东方政治特征。这种政治制度一度使日本成为追赶型国家的范例,成功将内部政治传统与外部政治推动力相结合,采取了先经济现代化再政治现代化的发展秩序。但是,由于日本早在二战之前就是一个经济比较发达的国家,本文主要选择韩国和印度作为案例进行分析。

1. 韩国的民主政治建设过程

韩国是二战后在美国支持下建立起来的一个新国家。虽然美国在1948年就帮助韩国制订了宪法和一个三权分立的政府体制,但直到上世纪80年代中期之前,韩国还是一个标准的、由军政府统治的专制国家。[14] 正是在韩国1961-1987年的威权主义时期,创造了1962-1978年间经济快速增长的“汉江奇迹”,并最终成为东亚四小龙之一。到上世纪80年代末,韩国的城市化率达到80%以上,中产阶级也接近总人口的50%。[15] 韩国正是以军事独裁维护政治稳定性、以经济发展获取政治合法性、以专家治国提供管理有效性、以政府干预体现政策连续性、以官民合作保持社会一致性,[16] 积极运用政府力量培育市场经济,才最终走向了工业化和民主化道路。

韩国从1962年开始的非均衡发展战略,在一个“真正”的民主国家中是不可能实施的。韩国当时“经济第一”、“增长第一”、“出口第一”等口号,其实就是将社会资源通过行政手段强制性配置到优先发展的产业之中,先增长后分配,先效率后公平。[17] 另外,由于长期处于美国的庇护之下,韩国的国内统治成本和国际活动成本较低,从而得以在几十年的时间内完成了西方国家200多年才走过的政治历程。

2. 印度的民主政治建设

西方的民主制度是建立在资本主义工业化和经济社会发展的基础之上的,但是印度则相反,其民主化过程先于经济现代化过程。现在,一方面民主制度在印度已经深入人心,普通民众对国家的政治生活拥有很大的影响力;但是在另一方面,印度的经济社会结构并没有改变:落后的种姓制度不仅没有被消除,反而进一步被政治化;世俗主义不但没有削弱宗教的影响,宗教反而成为政治生活中日益重要的因素;语言文化差异不仅没有减少,反而强化了民族认同和地区主义。[18] 结果,经过60多年的发展,一个成功的现代民主国家所具有的一些基本特征,如发达的经济、强大的中产阶级、基于公民身份的国家认同、巩固的全国性政党和政治世俗化等,在印度还远远没有实现,更谈不上成熟。普通和低层印度民众因为经济和种姓制度等原因,不得不处于对地主和上层种姓的依附状态之中,甚至不得不在事实上放弃自己的公民权。[19]

印度超前的民主制度,不仅没有改变印度社会结构、促进经济发展,反而导致了经济发展与政治民主之间的冲突。经济发展所需要的效率,在不断地排斥着基层民众,而政治民主则又向基层民众提供着干预经济发展战略的权力。结果,印度的精英们将谋利的目光投向了政治运动,而不是经济活动。[20] 金钱的力量可以改变选票的流动方向 [21],政治演变为公开的、合法的腐败政治。虽然有学者认为,印度在1947年独立时除了民主制度以外没有任何其他的选择。[22] 但这仅仅是因为这样一个原因:印度原本存在的主要问题——社会分裂和国家对社会控制能力弱——与议会民主制度的权力相对分散和“小政府、大社会”的基本逻辑是一致的。

上述分析意味着,如果不具有一定的经济发展水平,不具有相当丰富的资源和财富,即便建立一个民主政治形态,也难以兑现民主的承诺。至少对于一个后发国家,在“议会民主制度与市场化改革进程”之间存在不协调现象。[23] 不仅如此,如果民主不能对物质诉求作出有效回应,民众将不得不寻求传统政治网络的保护,而不是民主参与。[24] 因此,政治民主是不可能存在的,除非它与市场结合,”[25] 除非是建立在强大的现代经济基础之上。

三、后发国家的制度困境

既然在理论上可以得出民主政治不会必然促进经济发展的结论,可以得出经济发展必需先于政治现代化进程的结论,为什么仍然有这么多国家陷入到制度陷阱之中呢?除了韩国等少数成功的国家以外,很多后发国家都面临着与印度类似的制度难题。[26] 现实情况是,后发国家经常面临国际合法性危机或国内合法性危机,有时甚至是双重危机。

1. 后发国家面临的国际合法性危机

当今世界的很多后发国家,一方面不能建立西方式的民主,另一方面又不能得到西方世界的支持或容忍。结果,这些国家的政治制度,就在当今国际社会中具有某种程度的原罪色彩,成为西方国家民主化战略的“攻击”目标。这种状况增加了这些国家的国际压力,往往会产生以下三种后果:

第一,外部因素的不稳定性成为国内政治的一个重要变量。西方国家往往会将自己的对外援助政策与受援国的国内政治改革进程联系起来,而为了获得外来援助,一些后发国家也乐于进行一些政治改革。但是这种依赖于外力的政治改革,也会因为外力的消失而遭受挫折。1993年时,富国的对外援助达到历史最高的1600亿美元,但到1997年下降到485亿美元。[27] 这使得后发国家既不能摆脱外来干预,又无法真正依赖于这些外部援助。

第二,外来压力会改变后发国家社会资源和政治权力的不公平分配。英国曾把人权作为政府对外政策的中心,提出要对“人权记录良好”或“在人权方面有重大进展”的国家给予援助,对“人权记录糟糕”国家给予制裁。[28] 事实上,那些“人权记录糟糕”的国家反而是最需要外部援助的国家。但一旦这些国家屈从于外部压力,利用外来影响在国内强制性进行权力再分配,反而会违反民主政治的初衷,产生新的政治不公正和民主赤字现象。[29]

第三,不良的国际环境会增加后发国家的经济发展成本。经济制裁是西方国家惩罚政治异端的重要手段,给制裁对象国平均每年造成的直接经济损失大体相当于制裁对象国国民生产总值的1%。[30] 因为美国的制裁,在20世纪90年代,古巴每年为了从美国之外的其它国家进口药品,必须支付高出30%的价格以及50%到400%不等的运输费用。[31] 在20世纪90年代,美国的经济制裁使得伊朗为其国际商业贷款支付的利息至少要高出正常利息0.5到0.75个百分点。[32] 对于很多后发国家来说,这一方面浪费了资源,妨碍了社会经济的发展;另一方面又容易引发排外情绪,增加了国内政治改革的难度。

2. 后发国家面临的国内合法性危机

由于很多国家的政治制度,结合着西方民主政治和本国特色的某些特征,在出现国际合法性危机的同时,也往往不能得到国内民众的广泛支持,因而面临着国内合法性的危机。这种危机往往来源于以下几种因素:

第一是民主主义与民族主义之间的冲突。后发国家的精英往往会陷入到一种思想困境之中:他们在学校获得的自由与民主的理念,与他们所服务的社会现实之间存在很大的差异。结果,就像中国清末民初时期曾出现的现象一样,他们一方面深深地爱自己的国家和民族,重视现实的民族利益,另一方面又宣称“只盼快快亡国”。[33] 这样,对本民族政治文化持否定态度的民主主义,就不可避免地与他们正在努力追求的民族主义目标之间产生冲突。

第二是本国政治传统与西方政治特征之间的矛盾。亨廷顿曾经评论说,甲国和乙国的民主化在本质上不会构成丙国民主化的原因,除非在甲国和乙国有利于民主化的条件也存在于丙国。[34]新加坡内阁资政李光耀也曾经说过,政治竞争“不是日本文化、也不是中国或亚洲文化搞政治的方式。这将会导致争议和混乱。”[35] 直到今天,一些非洲小国效仿西方的民主政治,结果是几十甚至上百个政党相互争斗,牺牲的是经济发展,遭殃的民生。

第三是社会变革需求与民主政治特征之间的矛盾。西方国家的社会秩序,建立在以公民权为基础的市民社会基础之上。但在后发国家,往往是血缘的家族、部族关系重于公民间的权利关系。在这种情况下,建立一个现代国家的前提就是要摧毁这种古老的社会秩序。但是,在一个不成熟的“民主”国家中,这种转型是很难进行的。

由上可见,很多后发国家政治制度中的西方特征,使得她们难以通过强制手段来完成社会转型。不仅如此,传统社会中的很多要素,反而以民主的外衣再度组织起来,成为新政治的基础。这样,“民主之利”反而成为这些国家的“民主之累”。就像社会主义只能在对资本主义的扬弃之中才能真正诞生一样,民主也不可能在“民主”自身之中生长出来,只能在某种“民主前体”中寻找到自己的土壤。

四、困境解决方案:建立多元主义的政治学

自从托克维尔时代开始,西方政治学就服从于这样一个潜规则:政治学是为发展和巩固西方民主制度服务的。很明显,这种政治学不一定能够解决非西方世界的问题。当代世界仍然是一个西方主导的世界,尽管中国和印度等国家的快速发展有改变这一格局的趋势,但是当今世界最有权力的8个国家,与100多年前进入中国的八国联军基本相同。[36] 结果,与西方政治学说不一致的政治学话语,无论是有中国特色的社会主义民主制度、伊朗的神权民主制,还是俄罗斯的主权民主制 [37],不管其实效如何,一概被西方视为异端邪说,视为要被改造、征服的对象。其结果是民主被极大地简单化、模式化和庸俗化,民主化在很大程度上等同于西方化。作为后发国家,在不能复制西方政治制度的情况下,建立一个稳定的、有益的政治学话语就成为解决政治困境、抵抗西方政治侵扰、在学理上赋予自己的政治制度以合法性的重要手段。后发国家要想发展出一种适合本国国情的政治模式,首先要解决其中的一个核心概念“民主”的问题 [38]:

第一,民主的双重性。对于一个社会来说,政治制度首先是一个组织社会、分配资源的手段,同时也是人类社会发展所要实现的一种有意义的目标。简而言之,民主既是社会发展的工具,也是社会发展的价值和目标。西方倾向于强调政治制度的价值属性,认为无论如何,民主政治总是优于其他政治形式,本身就是最高的善。从这种逻辑出发,很多西方学者在大力促进世界民主化的同时,有时刻意忽略其不良的影响和后果。而在另一方面,很多非西方人士则倾向于强调政治的工具属性,认为政治制度只是维护社会稳定、促进经济发展的一种手段。从这种逻辑出发,这些国家在大力发展经济、促进社会革新的同时,往往会倾向于忽略民众的合理民主需求。

第二,民主具有普世性。虽然人们经常谈及不同的民主形式,但民主其实是一个普世性概念,在任何一种成熟的、发达的文明形态中都可以发现丰富的民主内容。[39] 任何国家和文明都不能垄断对民主的解释权,每个国家、每一种文明都拥有根据自身历史经验解释民主的权利。

第三,民主具有阶段性或时代性。任何一种政治制度的建设都是一个长期的、发展的过程,后发国家尤其艰难。特别是在西方国家的压力之下,在国内政治平衡可能被扭曲的情况下,过早地建立民主政体,由于国家内部一些现代要素的缺失,会导致种种社会转型问题的发生。[40] 民主政治,只能在条件许可的情况下点点滴滴地去建设,不断在法律和秩序的框架内拓展边界。[41]

第四,民主具有形式多样性。即使是在西方世界内,不同国家的政治制度也有不同的表现形式,美国的总统制、法国的半总统制和英国的议会制之间具有很大的差异,在欧洲国家强调的社会民主与美国的市场民主之间,也经常会出现理念上的冲突。同理,在东西方之间,民主制度的具体表现形式将会有更大的差异。并且,民主形式不仅受到文化传统和经济社会发展水平的影响,还因国家规模不同而不同。[42] 只有这样,民主才可能从国内层次上升到国际层次,才能有助于实现世界范围内的公正与和平。

五、结语

西方国家的民主建设经历了一个长期的、独立的发展过程,其间还有殖民地来供其转嫁社会转型过程中的成本与矛盾。后发国家并不具备这些条件,其政治制度当然会表现出很多与西方不同的特征。现在,后发国家面临的政治困境,主要来源于西方民主政治话语与本国传统和现实之间的矛盾。这两者之间的冲突在很多后发国家造成周期性的政治动荡和低效率,破坏着这些国家的社会经济发展成果。最终,这些国家既不能建立让西方满意的民主政治制度,也难以建立一个符合本国需求的政治体制,难以为经济发展提供有效的秩序保障,这是造成这些国家长期经济落后的重要政治根源。

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