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“一带一路”倡议下金融监管国际合作制度探析

刘艳平 赵达

[摘 要]现行国际金融监管架构的不合理,究其根源并非出自技术层面的问题,而是非技术层面的缺陷使然。金融机制的协同调整与优化改革助推区域经济体系化与金融化是“一带一路”建设的重大举措。以国际政治经济学理论作为研究的起点,梳理现行金融监管国际合作的法制类型,认真审视监管理念之包容性的价值蕴藏与逻辑理路,关注为谋求金融发展的沿线国家迫切的融资需求,深入剖析构建金融监管国际合作制度的应然性,在对“一带一路”建设中的金融风险予以分析的基础上,结合国际化金融监管国际合作的内部与外部原因,铺就风险监管的基础,并深入发掘其在金融全球化进程中对国际金融监管合作难题破解的制度功效,以有效应对国际金融交往中的金融风险,回应金融监管国际合作的必然之需,以期构建并完善有效的金融监管国际合作制度。

[关键词]“一带一路”;金融风险;金融监管;国际合作

[中图分类号]F830 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2020)04-0106-07

一、问题的提出

面临经济全球化浪潮的巨大冲击,各国当下的发展问题依然严峻。当今世界发展格局变化日渐纵深复杂,金融创新产品走出国门并进一步助推金融市场的国际化发展。金融国际化在积极助力于世界经济繁荣发展的同时,也显露出日趋加剧的经营风险,国际金融危机的深层次影响仍旧显现,各国金融监管部门的监管局面也呈现出空前未有的复杂态势。国际金融监管搭建的框架从初始便远离了帕累托改进式的,其逻辑的基点是对大国博弈的考量,并贯穿于整个现行国际金融监管改革历程的本末。通过对国际金融监管体系的考察,现行国际金融监管架构的不合理究其根本并非出自技术层面的问题,而是非技术层面的缺陷使然。即议事规则、治理结构以及实施效率等层面更多迎合的是以美国为主导的主要发达国家的利益诉求,或者说国际金融监管究竟以怎样的架构及规则呈现,主要取决于主要发达国家的意志,即便是制度的变迁,以新的规则取代旧的规则,其新规则的实施效果亦是由主要发达国家间博弈进程的缓急所决定的。换言之,在国际金融监管框架规则的改进进程中,监管新规忽略了监管技术考量的效果因素,所有的一切统统让位于核心国家发生的某种利益诉求,包括技术层面的因素以及学术层面的因由。

然而,在激烈与复杂的博弈过程中,新规则的制定与实施未能幸免缓慢与低效的宿命。诸多条款权利义务的设置因制定者之间的利益诉求难以达到平衡而在不间断的博弈间不断修改并数易其稿,即便通过了条款内容,但在生效实施的过程中却显得异常的冗繁拖沓。就具体实施的情况而言,即便是出台技术最优的监管措施,在实施过程中一旦冲击到核心国家的利益,那么该规则终究被放水而难以产生实效。[1]由是,技术层面存在的缺陷看起来似乎并非决定性的因素,相较而言,如何有效协调各国之间的利益诉求并推进监管举措的落实才是问题的症结所在。

国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间,率先倡导共建“丝绸之路经济带”的伟大倡议,随后又进一步提出创建“21世纪海上丝绸之路”的重大举措。由此,“一带一路”的伟大倡议应际而生并赢得国际社会的瞩目。2013年中国——东盟博览会上国务院总理李克强进一步强调构筑面向东盟的海上絲绸之路。2015年3月28日,中国政府在发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中正式提出并明确了关于“一带一路”建设发展的愿景构想,秉持开放的国家间区域合作理念,构筑“一带一路”一体化建设以契合世界多极化、经济全球化、社会信息化的变革趋势,旨在协调国家间的经济政策合作,并推向纵深发展,在广度与深度上强化国家间的区域合作,让更多的国家与地区参与到“一带一路”建设中来,共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。

二、金融监管国际合作的法制现状

从语义学上分析,“监管”之根本在于整体理性规范与约束个体自由的行为。金融监管在整个法律体系的构成中占有举足轻重的地位,但在金融法律监管层面更多的将关注点聚焦于国内,而对国际金融监管多有忽视。目前,金融监管国际合作的法制类型主要体现在WTO金融模式、国际货币基金组织与世界银行的监管模式和国际银行等模式。

(一)WTO金融模式

1995年生效的《服务贸易总协定》和1999年生效的有关金融服务的《第五议定书》弥合了全球性金融市场准入与经营制度的不足,其建立起的统一的金融市场准入及经营制度近乎是全球性的,其对国际金融法做出的巨大贡献是毋庸置疑的。而在此制度生效之前,有关全球性金融市场的多边制度并未构建。GATS、金融服务附件、金融承诺表三部分内容共同搭建起WTO有关金融服务市场准入与经营制度的框架,以规制各成员方开放金融市场,服务于实现金融服务的自由化目标。GATS的最终目标即为通过各成员国在此协定下达成的承诺或承担义务的方式以期逐步实现服务贸易的自由化。因金融服务的性质引致亟须对金融业予以审慎监管。然而,GATS的最终目标并未以各成员国间的国内管制制度的多边协调以及实现金融监管国际合作为指针,而招致WTO金融服务协定中金融监管理念的欠缺。

(二)国际货币基金组织、世界银行监管

与世界银行同时成立、并列为世界两大金融机构的国际货币基金组织依据《国际货币基金协定》成立,其职责在于监察货币汇率和各国贸易情况,《国际货币基金协定》生效以来虽几经修改并运行几十年,但货币基金及货币基金组织机构的宗旨并未改变。协定第1条从六个层面阐释其宗旨,即实现国际货币稳定合作以及汇兑的自由化,促成国际贸易平衡发展。作为国际组织的世界银行,其成立的目的最初是帮助在二战中遭受战争破坏的国家的重建,资助国家克服穷困。作为最后的贷款机构的世界银行发挥着便利国际贷款进行的使命。

(三)国际银行与证券监管

国际银行监管的核心内容是由巴塞尔委员会制定的一系列银行监管规则构成的。于2016—2019年间陆续开始实施的第三版巴塞尔协议补充版本,对金融衍生工具的资本监管做出了修改,包括进一步量化监管标准、风险加权资产计量、信息披露、风险集中度、保证金等诸方面的监管规则。除监管标准量化外,巴塞尔委员会还公布了内容涉及银行风险加总和报告原则、稳健薪酬做法、操作风险管理指引、资本规划指引、银行公司治理原则、监管联席会议指引、识别和处置脆弱银行指引、全球系统重要性银行信息披露指引等系列监管原则和监管指引。[2]

从目前金融监管国际合作的法制类型来看,不论是WTO金融模式,抑或是国际货币基金组织与世界银行监管模式,还是国际银行等模式,其局限性体现在金融监管理念的缺失、金融监管创新不足、监管强制性不足、各种制度类型间的协调机制欠缺等方面。

三、构建金融监管国际合作制度的必然性

(一)“一带一路”建设中的金融风险分析

海外投资是开拓海外市场以提升国力获取高额回报的一种重要手段。然而,事实上因我国企业海外投资操作中面临的潜在的巨大风险,以及投资目的国法律体系、法制体系与我国有较大的差异性,导致我国海外投资企业的投资收益率较低。其中,造成我国企业海外投资失败的首要因素体现在投资目的国本身为高风险地区,或者投资项目本身通过寻租等违法路径获得,抑或投资项目未被列入东道国环境保护范畴等操作风险。“一带一路”建设中将基础设施建设资金投入到这些高风险地区,加之该地区走高的投资风险违约率,将带给对外投资的企业无法预期的法律风险。不但投资收益无法得到保障,还会血本无归招致巨额亏损。因此,金融监管国际合作的架构渐入人们的视野,但目前学者在分析国际金融风险因素与直接投资的关系时,没有架构起合理的理论框架,仅从金融风险单一维度进行分析,对金融风险的测度不够立体,指标选取不够丰富。[3]“一带一路”的重要架构历经论证已从概念部署进入到实施阶段。“一带一路”沿线多数国家金融发展程度普遍不高,金融市场机制有待进一步完善,但囿于长期奉行以微观审慎监管为主的监管机制,宏观层面的国际合作统筹安排空白或者不足,导致无法应对“一带一路”沿线国家在金融交往中面临的诸多风险,反而成了“一带一路”倡议践行的羁绊。谋求金融发展需要关注沿线国家迫切的资金需求,同时更要关注在“一带一路”建设中存在的金融风险,以铺就风险监管的基础。

目前,各国金融监管框架与体制难以有效回应世界金融一体化的发展格局。金融资本随着金融的创新发展,在国家之间以及地区之间的流动性得到加强,多数国家所持的放松管制的态度,一方面加速促进了全球金融市场的整体化发展,但同时金融脆弱性、虚拟性、结构复杂性等特点也随之凸显,加之各国金融监管理念、监管标准以及具体政策上的分歧容易诱发跨国金融机构实施“监管套利”并加速金融风险的传导。由是,为了防范上述风险与化解危机,需要形成统一的金融危机防范与风险预警机制、统一的金融监管框架与标准机制。尤其是针对汇率风险的防范。因汇率的变动引起以外币计价的资产或负债价值上下起伏所造成的损益即为汇率风险。作为重大市场风险的汇率风险在国际投资等金融活动中广泛存在。“一带一路”沿线的60多个国家的货币属于币值不稳定的国际流通性较差、汇率波动较大、风险等级偏高的小币种,并且沿线国家的贸易结算仍普遍以美元作为计价单位,这样就诱发了因投资收取的沿线国当地货币与人民币之间汇兑时的较大的汇率风险的滋生。汇率水平的巨大波动一方面对本国经济造成了不稳定性的同时,亦给整个沿线区域经济带来较大的负面性,造成明显的外部效应。此外,因“一带一路”沿线国家的经济发展水平较发达国家落后,国际贸易处于劣势地位,招致在“一带一路”建设中所面临的汇率波动层面的挑战将更大,成为金融市场中潜在的金融风险的重要源头。

在“一带一路”建设实施中不可或缺政府以及区域间组织的相互合作,而当面对国家间的利益分歧时,妥善解决国家间的利益摩擦是“一带一路”倡议长久存续的根基。[4] 为应对“一带一路”建设中巨大的潜在的金融风险,建立、健全金融监管国际合作机制成为金融发展的必然。

(二)国际化金融监管国际合作的内部与外部原因

“一带一路”构想是新时代下我国首倡的一项国际合作倡议。但就规则治理与法律遵守能力而言,多数沿线国家的认知程度偏低,履约能力不强,在“一带一路”国际合作过程中可以预见必将面临较多的法律风险。而各沿线国国家均享有自由独立的主权,标志着每一主权国家在国际社会中享有同其他国家平等的法律地位,在国际经济领域这种法律地位的平等性的主要表現,就是国家之间不分大小、贫富和强弱,在关于世界性经济事物的讨论、磋商和做出决定的整个过程中,每一主权国家均享有参与权与决策权。[5]那么,从本国的实际情况出发彼此协商,这正是“一带一路”国际合作建设过程中,沿线国家主权平等原则的体现,最终构建起与经济发展相契合的国际合作机制。

1.跨市场金融风险防范之需。在金融一体化格局下,单凭任何某一国家的国内金融监管制度体系是难以承载抵御金融交往中存在的跨国金融风险的,这也进一步证实了金融监管的国际合作举措是有其存在的内部动因的。关于这一点,Stephen Morris & Hyun Song Shin和Brunnermeier等人通过模型演化的形式清晰地展示出来,这也为金融监管寻求国际合作奠定了理论基础。诸多因素的综合效用,一方面归因于金融体系自身具备的链条属性与传导属性;另一方面出于互联网金融模式下,金融与网络的融合进一步拓展了金融发展的时空维度,使得金融跨境交易与跨境服务成为常态;再者,金融创新发展打破了传统态势下银行业、保险业、证券业等分业经营模式,融合业务的开展在创新金融产品、金融服务的同时,随之滋生出较为隐蔽的跨境与跨市场潜在的巨大的金融风险。而这种风险的复杂性、潜在性与系统性特点,是金融监管的国际化的内生性的因素。

“一带一路”建设实现了沿线国家之间金融业务的联系日渐增多,也顺势增加了跨市场性金融风险,而风险一旦爆发在跨越原有金融分业经营界限,迅速在不同金融市场之间传递而难以抑制的同时,以不可阻挡之势最终可能演变成一场全球金融危机。由是,强化沿线各国之间的金融合作,架构行之有效的“一带一路”金融合作监管法律机制成为必然。同时,巴塞尔委员会制定的一系列制度规范因缺乏强制约束力对金融监管仅起到指导、协调的作用,为弥合制度功能上的缺陷以实现有效监管并真正发挥防范与治理金融危机的国际条约功能,制定具有强制约束力的金融监管国际条约来服务于“一带一路”建设,并在制度上供给金融创新之需。

2.金融创新之需。运用新工具、融入新的服务方式、以新市场新体制促成金融领域的结构性变化,以实现金融创新。金融创新在推动金融发展的光环下,也无法祛除其从诞生之日起规避监管的魅惑。但是,金融创新缺乏系统性强有力的监管机制以至于制度安排缺位是造成次贷危机进而演变为全球性金融危机的诱因之一。金融机构为争夺金融市场置身于激烈的角逐中,为胜出而选择推出新的金融产品谋求金融创新,在进行金融创新的过程中潜在的隐蔽性风险亦无法消弭,金融手段的滥用与金融监管的缺位是招致金融危机蔓延不断的根源。“一带一路”建设中构建金融监管机制、提供有效的制度保障是有序发展金融市场的重中之重。

四、完善金融监管国际合作制度的构想

构建什么样的规制与监管制度能够有效地应对国际金融风险?任何制度的建构必须根植于现实。[6]当前,金融已经国际化,“一带一路”所涉66个国家的法律体系极其复杂且非常多元,[7]因此在推进其金融发展的进程中潜藏着巨大的法律风险。寻求应对金融风险的制度构想,在法律全球化的浪潮中构筑起推动“一带一路”倡议顺利实施,并与我国发展相契合的依赖路径。

(一)监管理念的迭新

在国际金融监管架构选择的对弈中,我们不能跳出金融监管制度与金融创新发展的程度的适配,最大限度克服金融市场中的信息偏在现象,是需要以防范金融风险的全面覆盖为前提的。同时,也无法忽视现代市场条件下归因于内生性或者外生性变化而饱受风险影响的现实困局。因此,对于国际金融监管理念的厘定,当下以及未来一段时间内应当以微观审慎监管与宏观审慎监管的协调监管为追逐的目标。详言之,以宏观审慎监管为出发点,构建国际金融市场系统或者各国协议监管框架,以“关联性”监管金融组织机构为突破口,进而对金融组织机构风险点的微观数据进行实时追踪并予以公开披露,服务于为各国金融当局提供有关本国乃至全球金融体系的系统性风险数据。在法律意义上应當涵盖所有进入金融市场从事交易行为的全部法人实体,扫除监管“盲区”,尤其是关注场外衍生交易以及对影子银行的监管,以避免金融风险的积聚的过度,并以制度克服市场失灵现象,最终能够有效地防范系统性金融风险。

国际化常因信息分散与金融衍生工具的增加,造成金融发展与实际经济发展呈非均衡之势,进而招致国际货币运行处于高风险状态。[8]只有转变思维,强调不同国家间的国际金融合作与协调,以实现信息集中和对国际金融风险的有效监管。

(二)构建多边金融协调合作机制

金融资本借势于世界金融一体化格局,其自身的流动性很强。借助于传导效应理论的推理与论证,主流观点将金融监管国际合作作为微观金融组织体日常经营得以安全运行的保证。为了实现金融资本在世界范围内流动的顺畅以及整个金融体系的平稳运转与金融的有序性,跨越国界的金融监管已成为燃眉之需。谋求制度供给的前提离不开各国之间合作沟通的强化。不合作或者合作失当可能招致本国金融监管失效,造成金融体系的不平稳性,同时,亦会成为金融危机爆发的导引。根据学者们的观点以及实证研究论证,在“一带一路”建设中,金融监管若受限于国界维度,那么可以预知,用一国的监管机制适用到微观金融组织体跨境经营身上,其有效性备受质疑。因此,“一带一路”建设中的金融监管不能受制于一国空间维度的局限,而应当谋求沿线国家的合作监管。

自“一带一路”倡议提出后,我国作为倡导者虽然已经做了大量的工作,但在法律供给层面,制度保障不足,构建起适应“一带一路”倡议实施的法律体系是亟待解决的问题。面对金融市场全球化,应当建立多边金融协调合作机制以强化“一带一路”各沿线国家金融监管机构之间的协调合作,以提升沿线国家金融监管合作效率。推进沿线国家订立本外币互换协议的进程,加快银行业、证券业以及保险业监管合作备忘录签订的进程。为降低汇兑成本的同时减少汇兑风险的发生,应在外汇市场直接交易货币。同时,为防范应对系统性金融风险,应当协调沿线各国订立跨境危机管理协议,制定应对危机的合作机制。

(三)发挥多边金融机构延展金融监管覆盖面

在“一带一路”建设中,设立多边金融机构以搭建基金平台拓宽基金投资范围,推动沿线国家金融市场实现相互融通,提升丝路基金营运成效。为搭建沿线国家金融合作平台,由我国主导在沿线地区设立了多个多边合作基金,对在资本融通中实现金融监管合作起到十分重要的作用。在投资项目中通过沿线国家相互合作的实践修正金融监管合作模式。同时,创新投融资方式,借助于亚洲基础设施投资银行为沿线国家推出的优越的投融资服务,为建设所需资金提供便利的融资条件,使沿线国有获得投资基础设施建设的资本,并带动资本趋于融合,以延展沿线国家开展金融合作的深度。

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