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新时代干部容错纠错机制构建:价值意蕴、问题检视及破解之道

王文波 陈洪连

摘要:建立健全干部容错纠错机制,对于激励干部奋发有为、明确权力运行边界、体现组织严管厚爱、创新干部管理理念等具有重要价值。近年来,我国大力推进干部容错纠错机制建设,取得良好的实施效果。然而,构建干部容错纠错机制还面临多元主体协同不力、配套制度不够健全、容错自由裁量权过大、容错纠错制度公信力不足、容错纠错认知偏差等突出问题。破解之道在于整合干部容错纠错的资源力量,推进干部容错纠错的制度配套,重塑干部容错纠错的运转流程,实现国家监察的制度嵌入,优化干部容错纠错的政治生态。

关键词:干部容错纠错机制;全面从严治党;国家监察;政治生态

中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1002-7408(2021)02-0004-07

基金项目:山东省社会科学规划研究项目“传统廉政文化融入高校思想政治教育的价值意蕴与实现路径研究”(17CSZJ12);青岛市哲学社会科学规划项目“新时代干部容错的现实困境与逻辑进路”(QDSKL1901082)。

作者简介:王文波(1994-),男,济南人,青岛大学政治与公共管理学院研究生,研究方向:中国政治制度;陈洪连(1978-),男,山东临沂人,青岛大学政治与公共管理学院副教授,博士,青岛大学反腐倡廉研究中心研究人员,研究方向:政治学理论、廉政制度。

十八大以来,我国进入全面从严治党和全面深化改革的关键时期,领导干部面临的风险和挑战日益增多,干事创业的难度日益加大,改革创新中的失误时常发生,“为官不为”的现象较为突出。在此情形下,为敢于担当者担当,为敢于负责者负责,激发干部队伍的活力,成为干部管理的重要课题。新时代呼唤广大干部敢闯敢干、锐意进取、开拓创新,发扬敢为天下先的实干精神,争当全面深化改革的排头兵,迫切需要为干部容错纠错提供制度资源,以破解干部容错纠错的实践困境,拓展广大干部改革创新、施展抱负的空间。

一、干部容错纠错机制构建的价值意蕴

“容错纠错”原本是工程设计中常用的术语,后来被广泛应用于政治科学领域。在中国政治学语境下,干部容错纠错是为提高改革成效、激发干事创业积极性而提出的重要理念。所谓干部容错纠错机制,是指为实现全面深化改革的目标,调动干部干事创业、敢于担当的积极性,在不损害人民群众根本利益、不违背党和国家总体发展目标的前提下,对锐意进取、创新干事的干部给予一定的宽容和保护,允许他们拥有一定的创新试错空间,并根据其主观态度、决策方式以及事件的严重程度作出弹性处置的制度设计。该机制主要由诊断鉴定机制、评估分析机制、纠正调适机制等构成,以鼓励敢想敢干、允许试错、及时纠错为特征,旨在调动干部干事创业的积极性、主动性和创造性。“容错的目的在于引导创新,干部创新不是完全按照个人想法‘瞎折腾,而是必须符合我国当前改革总体方向和布局。”[1]

推进干部容错纠错机制构建,需要关注逻辑起点、认同基础、权变要素、保障条件等多重维度。具体来讲,对干部进行人性激励,是干部容错纠错机制建构的逻辑起点和现实动因;多元主体的广泛参与,是干部容错纠错机制获得广泛认同的基础;主动适应全面从严治党政治生态,是干部容错纠错机制构建的权变要素;嵌入国家监察,实施有效监督,则是干部容错纠错机制沿着正确轨道运行的保障条件。干部容错纠错机制构建,需要注重系统设计、多元参与和立体监督,体现宽容、责任、激励、自律等伦理精神,从根本上引导和规范干部容错纠错的实践逻辑。

1.发挥人性激励的作用。从某种意义上讲,制度的意义在于通过制定行为规则,减少个人行为的盲目性和不确定性,最大限度地满足个人发展的愿望,进而激发其内在动力,促进其外在行为的变化。干部容错纠错机制属于一种激励制度,充分尊重和满足干部追求自身利益、职业发展和政治前途的迫切愿望。诚如马克思所讲:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[2]干部容错纠错机制为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部提供充分而必要的保护,激励他们放开手脚、敢作敢为,调动他们干事创业的积极性和主动性,进而做出更大的业绩、取得更大的成就。

2.明确权力运行的边界。针对改革探索过程中出现的失误和错误,干部容错纠错机制划定容错的条件和底线,申明责任边界和细则清单。要求严格区分工作失误与明知故犯、无意过失与违纪违法、探索实践与有规不依三种情况,明确容错与法律、党紀、问责的边界,即干部容错是在法律法规制度框架范围内的容错,是挺纪在前、与党纪相协调的容错,同时也是以精准问责为前提的容错。概而言之,干部容错纠错机制所秉承的政治宽容理念,是有限度和有边界的,它通过划清干部执行权、建议权、参与权、决定权和监督权的边界,严格禁止权力滥用,严厉杜绝胡作非为,客观上对干部权力具有一定的监督制约作用。

3.彰显严管厚爱的精神。习近平强调:“干部管理是一门科学,要敢抓善管、精准施策,体现组织的力度;也是一门艺术,要撑腰鼓劲、关爱宽容,体现组织的温度。”[3]干部容错纠错在客观上增加了干部权力行使的自由度,以激发干部创新发展的活力;提倡领导干部平等地享有被容错的权利,只要符合容错条件,就能相应地从轻、减轻或免除处罚。干部容错纠错机制“把严格管理和热情关心干部结合起来”[4],坚持“惩前毖后、治病救人”的原则,对犯错干部严管厚爱、帮扶教育,让他们放下思想包袱,轻装上阵再出发。

4.创新干部管理的理念。处理好容错纠错与选人用人的关系,将容错纠错嵌入干部选拔任用制度当中,有利于改变广大干部的心理预期和行为选择,促进干部管理由惩罚导向转为发展导向。从某种意义上讲,构建干部容错纠错制度,旨在降低改革者的风险,拓展改革者的活动空间。“责任的风险过大,不一定会使所有敢于担当的干部停下脚步、后退自保,但确实很难让敢于担当、勇于担当成为干部们追求的一种风尚和时代精神。”[5]构建干部容错纠错机制,给予真正干事创业的干部以正向激励,并通过健全的容错纠错评价体系作为制度性保障,让忠诚干净担当、工作业绩突出、及时纠偏改错的干部脱颖而出、得到重用,是国家治理现代化视域下干部管理制度改革的题中应有之义。

二、新时代构建干部容错纠错机制的问题检视

近年来,我国着力优化干部容错纠错运行机制,为提高干部容错纠错效果提供保障和支持,并取得明显成效。但是,干部容错纠错机制构建还面临多元主体协同不力、配套制度滞后缺位、容错自由裁量权过大、容错纠错制度公信力缺失、容错纠错认知偏差等问题,严重制约干部容错纠错机制的实施效果,急需采取有效措施加以应对和破解。

1.干部容错纠错多元主体协同不力。从系统论角度看,干部容错纠错机制的运行受到诸多要素、条件和变量的影响。干部容错纠错机制是“一个涉及主体和客体、制度和道德、政府和社会等多个方面的完整有机整体”[6]。在干部容错纠错过程中,党委(党组)、纪检监察机关、党委组织部门、相关职能部门等拥有不同的权限,他们之间的相互协同配合对干部容错纠错机制的运行至关重要。

从纵向维度看,中央和地方协同尚有脱节之处。中央纪委、中组部以党内法规的形式明确容错的主体、客体、程序、方式等事项,具有普遍适用性;而地方纪委、组织部门拥有一定的自由裁量权,在可容与不可容错误之间创设弹性空间,由地方纪委、组织部门因地制宜灵活处置。由于地方与中央协商沟通不到位,没有构建反应灵敏的联动机制,因而容易导致地方容错纠错规定与中央容错纠错规定相互冲突。

从横向维度讲,党委(组)、纪检监察、组织部门等还存在协同阻滞现象。党委(组)总揽全局、协调各方的功能没有充分发挥,个别党委(组)书记不善于根据干部犯错的动机、条件、后果、挽回损失等情况,灵活处理和有效化解执纪问责和干部容错的张力;纪检监察部门和组织部门缺乏有效配合,追责者、被问责者与容错者之间没能形成有效互动;党委(组)、纪检监察、组织部门的职责、流程、会商机制还不健全,跨部门的协商机制运转不够通畅,财政部门、审计部门的有序参与也得不到充分保障。

2.干部容错纠错配套制度滞后缺位。按照整体性原则,干部容错纠错机制应与其他关联制度相互衔接和配套,以发挥制度的整体效应。由于容错清单制度、容错程序制度、干部问责制度等与之配套衔接不够紧密,一定程度上影响和妨碍了干部容错纠错机制的实施效果。

首先,干部容錯清单制度缺乏。干部容错清单制度建设相对滞后,各地没有周密详尽地制定干部可容错误的正面清单、不可容错误的负面清单,尤其是介于正面清单和负面清单之间的灰色地带,还缺乏相应的制度规约。

其次,干部容错程序制度缺位。干部容错纠错程序制度是指有关国家机关在行使容错纠错权力、实施容错纠错活动过程中所遵循的步骤方式、时限和顺序的总和。当前,有关干部容错纠错启动、调查、处置、复议等程序性规定还不够周密详尽,干部容错纠错往往按照领导意志、默认规则、传统制度等运作,没有合理清晰的流程执行标准,存在一定程度的多头管理现象,干部容错纠错流程急需优化和提升。

最后,干部问责制度缺失。干部容错纠错通过减免责任,发挥正向激励作用;而问责制度则通过责任认定与追究,实现反向约束功能。二者相辅相成、功能互补,共同对干部的行为发挥激励和约束的双重作用。但在实际操作中,现有干部问责制度刚性有余、柔性不足,没有给干部容错纠错预留出足够空间;干部容错纠错相关规定也没有全面、科学、合理地嵌入干部问责制度之中,一定程度上影响二者的有机耦合与效用叠加。

3.干部容错自由裁量权过大。干部容错纠错机制本身蕴含一定的制度弹性,但容错自由裁量权如果缺乏规制、弹性过大,容易为滋生腐败留下可操作的空间和余地,同时也给国家干部管理体制正常运转带来潜在风险。干部容错弹性过大的后果是难以有效规制行政自由裁量权,从而诱发包庇式腐败。“腐败问题与鼓励试错的改革背景交织在一起,有时会借试错(探索)的名义和理由出现甚至扩张起来。”[7]包庇式腐败是干部容错纠错制度运行失准、失控和失灵的重要表现。在权力滥用的场域,掌握公权力的人倾向于为利益相关者提供权力庇护,这是包庇式腐败的原动力。干部容错纠错权力的操作不当,主要分为错误认定不当、容错过程不当、认定主体与犯错主体权力交易三个方面。错误认定不当和容错过程不当会影响对干部犯错行为的科学评定,认定主体与犯错主体权力交易会产生权力寻租。概而言之,行使容错核实、认定权力的单位或个人对于容错免责申请人有一种理论上的“庇护能力”[8],而这种庇护能力一旦操作不当,在缺乏监管的情况下,很容易导致权力滥用,放宽纵容腐败的空间,发生包庇式腐败的风险变大。

4.干部容错纠错制度公信力不足。内生性的制度缺陷,会产生外在性的不利影响。干部容错纠错机制的内生性缺陷主要体现在认定主体的类别、认定主体的组织、认定动力的激发、申请容错的保护等缺乏规定,削弱了干部容错纠错制度的社会公信力。

首先,干部容错认定主体较为单一,影响制度公信力。干部容错纠错大多由纪检监察部门、组织部门进行认定,缺乏群众、专家、利益相关者等群体的参与,难免出现认定不公正、不合理的情形,部分社会公众对干部容错纠错机制的执行效力持有怀疑态度。

其次,干部容错认定主体能力不足,降低制度公信力。启动干部容错纠错机制,认定主体须具备较高的专业水准和职业水平,综合考查干部出错的特殊背景、工作流程、动机效果等事宜。除此之外,认定主体还须具备超凡的政治胆识和魄力,敢为容错纠错事项负责并承担容错认定失误的风险。然而,现有干部容错认定主体的政治胆识、工作魄力、专业水准、职业水平等较为匮乏,不能有效甄别干部出错的特殊背景、工作流程、动机效果等因素,降低干部容错纠错机制的权威性和公信力。

最后,干部容错缺乏“保护屏障”,削弱制度公信力。一方面,就干部容错申请主体来讲,申请容错并不意味着一定能容错,个别领导干部对容错纠错制度缺乏信心,认为其保护力度有限而不愿申请,从而在工作中畏手畏脚,使其探索性试错的勇气和信心受到削弱。另一方面,就干部容错认定主体来讲,由于对认定失误的风险承担、认定压力的纾解等缺乏规定,导致干部容错纠错认定主体信心不足、犹豫不决,时常处于“环顾左右、观望上头”的状态,不愿启动干部容错纠错程序。

5.干部容錯纠错认知偏差。我国干部容错纠错机制尚处于探索试行阶段,部分干部和社会公众对干部容错纠错还存在诸多偏见,影响干部容错纠错机制的运行效果。

一方面,个别领导对干部容错纠错的理解存在偏差。有的领导没有正确理解设计干部容错纠错机制的初衷,简单地认为容错就是允许犯错误,并且对所犯错误不加追究。这使得部分干部底线意识丧失,不能严格要求自己,缺少防范错误的心理。基于错误认知,有的领导干部置党纪国法于不顾,抛弃干部从政的理想信念与职业操守;有的干部政治纪律和政治规矩意识淡薄,任意放宽干部容错纠错的“弹性空间”,导致权钱交易、徇私舞弊、肆意妄为等现象屡屡发生。

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