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预防化解多元治理主体利益冲突的制度架构

摘要:多元主体协同治理是当前社会治理实现由共治到善治的应有之义,是实现治理体系和治理能力现代化的重要形式。建立健全一套完整、畅通、高效、无缝隙的预防化解多元治理主体利益冲突的制度体系,才能更有效地推进社会治理由共治实现善治,突破单边权力失灵的困境。当前适合中国实际的预防化解多元治理主体利益冲突的制度体系主要包含灵活的主体参与制度体系、严格的过程监督制度体系及完善的利益保障制度体系三个维度。

关键词:多元治理主体;利益冲突;制度体系

中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1002-7408(2021)02-0076-06

基金项目:国家社科基金项目“‘无直接利益冲突不同阶段的群体心理及其疏导策略研究”(18BSH116)。

作者简介:刘志筠(1980-),女,河南夏邑人,南开大学马克思主义学院博士研究生,商丘师范学院马克思主义学院副教授,研究方向:马克思主义中国化与中国现代化。

新时代,在社会治理现代化进程中多元主体治理格局初步形成,融洽、协同、合作、共赢等治理理念也已成为实现善治的应有之义。然而在实然向应然的跨进中却存在巨大张力,利益分配、价值理念、思维方式等都受到革命性冲击,其中各相关治理主体之间的利益平衡决定着现代化进程的有序推进。马克思指出:“人类为之奋斗的一切,都和自身利益有关。”[1]利益对人类具有天然的诱惑力,最大化的利益追逐是人类社会不断发展和进步的动力之一,是人类自然性和社会性的有机统一。但不同治理主体因自身资源、体制机制约束等必然引发利益分配的差别与分歧,继而引发相关治理主体之间的利益矛盾与冲突。预防化解多元治理主体的利益矛盾与冲突,规范利益分配,优化利益博弈机制,是提升社会治理效能的必然选择。

一、灵活的主体参与制度体系

多元共治是政府职能转变、经济结构优化、产业结构升级的必然结果。随着政府简政放权向社会赋权增能的持续推进,逐步形成了政府、市场、社会组织和个人多元共治的社会治理模式。此模式已显示出治理主体多元化、利益诉求多样化、决策过程复杂化、产出结果拖延化等特征,而各相关利益主体在权责动态平衡的基础上建立主体参与制度体系,有利于从源头预防化解其利益矛盾和冲突,以达到共同利益的高效产出。

第一,平等的主体参与制度。现代治理相较于传统意义上的管理其基本语境发生了根本性转变。在传统管理语境下,社会管理主体主要指政府及其职能部门,具有权威性、一元性和不可代替性等特征,属于层级式管理结构,治理主体单一,下级成员受层级式管理结构的约束参与社会管理的渠道受阻,参与度明显不足。而现代治理语境下,社会治理主体由单一走向多元,除政府及其职能部门外还包括社会团体、企业组织及个体等,社会治理结构由垂直金字塔结构转向扁平网状结构,鼓励和激发多元治理主体全面参与。利益主体多元必致利益冲突,而建立多元主体平等参与制度是预防化解相关利益主体利益冲突的前提和基础。为此,一是提升多元治理主体的参与能力。治理主体多元、治理能力不一等原因导致了部分治理主体失去了平等参与的机会。因此,要定期开展提升治理主体参与能力的培训会或咨询会,同时要特别关注流动人口和弱势群体的参与,以增强治理主体参与治理的广度、增添人文关怀的温度。二是拓宽多元治理主体参与治理的渠道。从网格化服务管理到培育专兼职网格员队伍、从专业社团到民间“领袖”、从“人民调解”“司法调解”到“心理辅导师”,构建起人人都可以积极参与的社会治理新格局。三是建立多元治理主体参与治理的开放式平台。充分利用互联网技术,以大数據为依托,建立开放式智慧化平台,如“云邻里”“金碧物业”“温馨之家”等微信群和APP,形成“智慧化微治理”体系,打造出人人参与、人人有责和人人尽责的智慧化平台,实现在平等的基础上高效快捷地对话、协商与合作,在融洽的氛围中预防化解矛盾和冲突。

第二,清晰的主体权责制度。多元主体治理相较于政府单一治理具有明显的灵活性、民主性,更具人性化,但相关治理主体分属不同领域、不同部门,所具有的价值观念、知识素养也各有差异。因此,明确角色定位、明晰权责分工是预防化解相关治理主体利益冲突的关键所在。一是规范权责配置。不同治理主体具有不同的职能和作用,明确治理主体权责界限、合理配置治理权限、平衡权责利益,才能高效整合治理资源、协商处理公共事务、防止遇事推诿,从而实现公共利益最大化,“打造权责明晰、奖惩分明、分工负责、齐抓共管的社会治理责任链条,形成基层社会治理新格局”[2]。二是创新权责数据库建设。实现多元治理主体的协同共治,明确权责界限必须有据可依,要在量化的基础上实时更新数据动态,使其具有可操作性。充分利用大数据、区块链人工智能等智慧平台对权责划分分类统计,实现方便快捷高效的查阅、校对和实施。权责清晰才能遇事从容应对,有据可依才能综合统筹。创新规范权责数据库,是预防化解相关治理主体利益冲突的有效途径、提高社会治理“精细化”水平的必然要求。三是建立权力动态运行机制,实现政府职能转型,加快向社会赋权。“政府与其他的社会治理行动者之间是一种平等合作的关系,都是合作行动者”[3],政府需尽快转变职能,深化“放管服”改革,积极推进社会治理重心向基层转移,在交流互信、协商合作的基础上,充分利用优胜劣汰的市场规律,使行政权力、社会权力和基层自治权力在动态中实现平衡配置。

第三,开放的主体决策制度。多元协同治理相较于单一主体治理为治理决策增添了难度。治理决策在社会治理中居于中心环节,是治理主体公平感、幸福感和满意度的集中凝聚,决定着社会治理的方向、实施和结果。随着治理现代化的不断深入,拥有决策者和公共利益受益者双重身份的治理主体数量在不断增加,受不同的利益诉求、各异的立场主张和多样的价值倾向等因素影响,治理决策的协商周期明显延长,呈现出拖延化和复杂化的特点。而制定出透明的主体决策制度,有利于消除分歧、化解利益冲突,在协商的基础上实现利益一致。一是构建便捷的对话机制。便捷的对话机制是开放性决策的重要体现,是科技支撑下变革决策模式的必然结果。科技的进步、网络的升级为以公共对话为基础的开放性决策提供了技术保障。微信、微博、人工智能等拓宽了治理主体间的交流与沟通,虚拟网络空间打破了传统时空界限,5G网络实现了网络对话的无缝对接。时间的同步、空间的零距离更是助推了治理主体在网络空间中解决现实问题的可能性。便捷的对话机制方便了各治理主体之间的充分交流,加速了各治理主体内部、相互之间及其治理对象等方面的沟通互动,为各治理主体制定实现自身利益的公共决策提供了自由、透明、民主的博弈空间。二是创新民主议事决策机制。民主议事制度是多元治理主体在平等协商、讨论论证、凝聚共识、理性互动的基础上,通过规范程序,形成体现民意的最终决策,并保证其实施的一种协商制度。不断创新民主议事机制,探索灵活多样的议事形式,如座谈会、专题研讨会、网络民意投票等,搭建方便人民群众参与决策的制度化平台,增强为民服务、民主协商意识,以助力治理决策的最终优化。三是创建大数据演化博弈模型机制。大数据演化博弈模型机制可以为社会治理中重大决策制定寻找最优方案,相较于信息不对称、沟通不畅的传统“科层组织架构+民主集中制内核”式决策机制具有较大优越性。多元治理主体因寻求利益最大化而在彼此之间展开博弈是无法避免的,最佳决策的形成需要不断进行动态调整。构建演化博弈模型可以在动态中根据实时数据不断模仿和检测,在具体假设中不断试错、纠正偏误,寻找最佳决策方案。演化博弈模型的构建需要广泛收集相关利益者的决策意见,相关利益者的海量信息可以通过数据中心与决策单位进行实时交互和数据共享来完成,充分体现决策的民主性和准确度。大数据输出可以实现“1+1>2”的信息聚合效应,动态的模型演化可以消除“数据孤岛”,拓宽民主集中范围,数据计算系统可以代替部分人工决策等等。因此,来源于演化博弈模型机制基础上的最优决策方案,能够更大程度上体现民主集中制、提高决策时效、简化决策程序,从而降低治理主体之间的利益冲突,提升社会治理效能和科学化水平。

概括起来,平等的主体参与制度、清晰的主体责权制度和开放的主体决策制度基本构成了治理主体协同共治的参与制度体系。随着理论与实践的双重探索,需进一步推进参与制度创新,不断丰富和完善主体参与制度体系,确保各主体在制度规范下能够有序参与、互惠互助、责权共担、相互依存,多方联动,在求同存异的基础上打造出共建共治共享新格局。

二、严格的过程监督制度体系

严格的过程监督,是预防化解多元治理主体利益冲突的关键。在社会治理过程中,相关治理主体能否积极平等参与社会治理、能否权责分明并履行到位、能否决策透明过程公开等等,都需要严格的过程监督并使其常態化,需要建立和完善一系列制度机制来规范和约束治理主体的行为,使其在法律许可的范围内、在互信互助共赢的协商中形成利益共同体,以确保其社会治理行为真实高效有序实施。

第一,建立常态化的监督制度。随着社会治理现代化的有序推进,治理主体构成更加多元和复杂,即使各主体就共同利益达成共识,但在实际治理中,各主体总会根据自身禀赋本能地追求自身利益的最大化,参与主体在平等的道路上发生偏离,利益协调已成为实现善治必须面对的主要问题。建立常态化的监督制度,可以有效监督各主体的治理行为、治理方法和治理手段是否合法和恰当,可以在一定程度上抑制主体间矛盾和冲突的发生,以确保社会治理的效能提升。一是建立全面的监督制度。健全监督制度、完善监督体系是一项事关社会治理成败的系统工程,具有艰巨性和复杂性。社会治理涉及经济、政治、文化、社会和生态方方面面,其监督体系必须系统而全面,构建出人民监督、舆论监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和互联网监督等全方位、多层次、全面立体的监督系统,才能有序推进监督过程的实现,保证监督过程的严肃、协同和有效,增强主体间交叉监督的相互制约效果。二是建立快速信息反馈机制。多元治理主体在社会治理中分属不同领域、承担不同职能、发挥不同作用、非同步实施治理行为,主体间的利益矛盾和冲突也充满偶然性和突发性,快速信息反馈机制可以在短时间内完成信息的收集、统计、分析和判断,发现问题能快速、及时、高效地解决,把矛盾和冲突消灭在萌芽之中。三是建立矛盾排查机制。“一个好的社会,既要充满活力,又要和谐有序。”[4]123和谐有序的社会治理是人民实现美好生活的重要前提,主体间的矛盾与冲突成为实现社会治理目标的重要阻力,应利用互联网技术建立矛盾排查机制,寻找主体间矛盾和冲突产生的源头、预测风险等级,把矛盾和冲突限制在可控范围内,通过协商、调解、论证和博弈,凝聚共识,形成合力,在源头成功化解矛盾和冲突。

第二,完善绩效考核评估制度。绩效考核评估是社会治理效果的重要体现,是各主体各司其职、各尽其责的量化保障,可以有效避免责任无人担、奖励相互抢的现象,是预防化解主体间利益冲突的重要途径之一,是社会治理过程监督的重要组成部分。因此,应结合社会治理具体实践,不断完善绩效考核评估制度,注重治理主体的权责关系,制定科学的考核评估具体指标体系,明确评估主体的参与范围,并根据社会治理的不同阶段动态调整评估体系,优化和提升评估的客观性和准确性。一是建立绩效考核评估机制。科学规划和制定合理的绩效考核评估指标体系,体现其科学性、客观性、民主性、动态性、规范性、全面性、程序性和合理性等特点。内容主要涉及个体对社会贡献大小的工作成绩指标、体现政府公信力和个体责任意识的工作态度指标、建立在公平和平等基础上社会参与指标、以服务人民为宗旨的社会发展指标、提升人民美好生活层次的社会服务指标、保障人民生活秩序的公共安全指标、规范虚拟空间的网络治理指标和改善党群干群关系的治理指标等方面。考核方法主要采用“主观指标”和“客观指标”相结合、定性和定量相结合等方式以体现其灵活性。考核手段兼采“刚性”治理与“柔性”治理以释放社会治理活力。考核周期分短期、中期和长期,在一定阶段内综合把握社会治理效果。二是建立完善的动态调整机制。治理主体的进退、服务对象的变更、考核评估指标体系的调整、社会治理阶段性特征的变化等因素都处于波动之中。因此,社会治理的绩效考核评估不能一成不变,需要建立动态调整机制,在动态中调整,在调整中平衡。建立完善的动态调整机制,既可以充分体现绩效评估的应用价值,又可以在监督中实现社会治理过程调控,在动态调整中实现利益均衡。三是建立评价—整改良性互动机制。建立在科学规划、全面监控、完整治理基础上的绩效考核评估结果对调动各主体的积极性和主动性具有重要的激励作用。认真分析评估结果,对社会治理行为进行客观评价,找出治理主体之间的差距与不足;注重正激励的助推作用,重视负激励的警醒作用,营造取长补短的正能量传播环境,使各主体在相互激励中形成合力;适度地调整治理目标,迅速及时地调整整改方案,形成评价——整改到新的评价——新的整改的良性互动机制,在过程治理中形成完整的闭环,在过程监督中完成社会治理效能的优化与提升。

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