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清代淮安府荡地开垦与政府治理的互动

王日根 陶仁义



摘 要: 伴随着海势东迁,明代淮安府沿海荡地已出现盐场与民户相互争夺的态势,一方面是盐场为维护既有的盐利而竭力遏制沿海的农业开发,另一方面则是新淤的荡地往往吸引一批批新来的开发者。清初已淤为内陆的安东县垦荡行为在得到康熙帝首肯后,又有了进一步发展。清中期亭场商办这一市场行为也使得灶丁由制盐转向耕田,从而造成了狼在当地的绝迹。两淮盐场民众面对环境变迁积极调适生计,成为清代海州升为直隶州,庙湾、东台由盐场升格为县及清末民初“废灶兴垦”的内在动力。

关键词:  清代;淮安府; 蕩地开垦; 政府治理

进入清代,苏北海势东迁的速度放缓,淤地卤气逐渐消退。在“摊丁入亩”政策的刺激下,人口暴增。淮南盐场引入的盐亭商办制度进一步弱化了官方对灶丁的控制。这就使得荡地向农田转化的进程大大加快。乾隆朝始,农田已经逐渐占据荡地份额的绝大多数,官府禁垦草荡以供煎盐的行政手段彻底失效。

一、 清初荡地的开垦

清初,为稳固政权,朝廷废除了明末的各种额外征敛。“河南、江北、江南等处人丁地亩钱粮及关津税银,各运司盐课,自顺治二年六月初一日起,俱照前朝会计录原额征解,官吏加耗重收或分外科敛者治以重罪。凡各派辽饷、剿饷、练饷、召买等项永行蠲免。即正项钱粮、以前拖欠在民者亦尽行蠲免”。①康熙朝宽松的田赋管理政策促进了淮安府荡地的开垦,经明以来几代人的垦荒经营,当地民众已经在荡区定居、发展,并有余力修编族谱,将其先辈开垦荡地的相关经历加以追述。我们可以将这些族谱与方志等官方材料做对比印证,讨论民众生计与荡地开发间的相互联系。

盐城市滨海县立本堂《徐氏宗谱》谱序中载:

查阅徐氏始祖武源公,同兄文源公,由苏州迁淮盐尾闾,各自ト居。闻说文源公条岗立宅,而武源公则临海而居。与张、赵、程、嵇、李、周等八户,铺领盐荡五六千亩,煎盐为商。国家特为八户设立天赐盐场官,管理八户盐务。斯时,徐氏气兴勃勃,为盐商大家。自六世祖乾公,与四世祖应举公、应试公等,和张、赵、嵇、李、程、周等八户划分盐地,各供一百又十余引盐税。

迨黄河入淮,卤气不生,八户生活,日渐艰拙。至康熙初年,乃改纳正折税粮,不完盐引,以草为生。迨康熙末年,始准开垦百分之三十,植谷。徐氏生活由艰苦而渐趋富裕。其初,徐氏寄居天场后街,自草荡开垦,乃迁居,分得垦地。经营农业,相土立宅,卜居于北来冲曾高垅,其土颇赤,故肇名徐丹。盐城立本堂《徐氏宗谱》,1997年自印本。本文所用族谱为笔者于2017年秋在盐城市阜宁、滨海、射阳、响水等县搜集而来,其中相当部分由师友周运中及其家人提供,在此表示感谢。

《徐氏宗谱》讲述了徐氏由苏州迁徙而来,并经营盐业的历程,起初发展较好,后却因黄河入淮,生计转向艰拙,不得不兼营草业、荡地开垦,从而使徐氏家族获得再次发展。由此可见,王朝的大政与小民的生计密切关联。

盐城三善堂《沈氏家谱》尊嘉靖二十年(1541)状元山阳人沈坤为始祖,其后裔于顺治年间分家后由府治迁居庙湾濒海荡地开垦。但其间也屡遇波折,起起落落,或遇决堤后的苛重役使,或发生家庭内部的财产纠纷,但沈氏凭借自己的坚韧挺了过来。对此,道光九年(1829)十世孙沈棨沐所撰的《本谱叙略》有具体介绍:

太高祖考钅式公、妣许氏与袁浦伯太高祖钅黄公为异母弟,析箸后,钅式公志存创建只身来此,察看滩中形势,即奋然兴曰:“是堪为建立之基。”遂与邻滩诸友,各认一区,毅然领业。迹其道里广袤,生殖蕃(繁)衍,想亦如今时苇营剔出之地亩耳。而租赋即出自滩中之草料,此其经营谋画,已见创业难。

讵知张皇未定,大难忽临。顺治末年,童营堤决,而一时功令森严,责令各租户纳草堵闭。其时,钅式公积欠既重,而又忙迫之时,实无所措手,遂与邻友羁身囹圄,严比征输。呜呼,以我祖孑身缧残,于谁资助,真可谓呼天不应,呼地无门。不多时,竟致幽魂沉于狱底矣,而邻友亦多弃世者。维时,太孺人许氏携高祖子逊公兄弟三人,泣涕奔驰,收甫毕,而追呼者不难少待,勒限赔偿。当斯时者,子逊公等年俱幼稚,不堪重刑,亦惟死自命耳。

嗣后蒙恩解网,仅将滩归入屯田,而不追其欠,我高祖乃得复苏。迨康熙七年,纶音下责复令原户领回,入缴款则下两忙征收。皇恩浩荡,我沈氏乃得安度无恙矣!

不谓善后有经,君恩肆赦,而流言顿起,家患复兴。钅黄公之子可官公见滩事稍定,突出争产。太孺人许氏呈词分诉,可官欲壑难填,乃将钅式公经分瓦房一宅,硬行拆毁,子逊公阻拦致被攒殴。其时尚属山阳县统治。邑宰顾公崇高廉明,惩治定案。呜呼,斯亦难矣。厥后,子逊公兄弟三人,次第完娶,分支派衍,鼎立三门。盐城三善堂《沈氏家谱》,2010年修,自印本。

沈钅式家因童家营堤被冲决,不能交足堵缺所需芦苇,同垦荡众人一同下狱,最后病故于狱中。沈氏孤儿寡母,幸而遇到新政,所垦草荡归入屯田,积欠得免,家族得以逃过一劫。康熙七年(1668),改为民田后,沈钅式府城的侄儿又来争夺田地,最终许氏胜诉,田产得保。

徐、沈家谱中均载康熙年间其族人在当地最初的开垦活动为割草,数年之后改种田才发家致富,开枝散叶,这说明此时淮安府濒海州县亦有一波垦荒热潮。康熙七年的田亩改屯为民,实际是官员对地方田亩开垦情况实地调查后的顺势之举:“(康熙)七年,遣大臣明珠等相视海口,开天妃、石、白驹等闸,毁白驹奸民闭闸碑。按,旧制东下河属南河统辖,为运河闸,水东去必入海口,关系漕河、民田非轻。近各场海口多废,不修港口,或为势家侵占、奸民营种,堤外草场为稻田,不利开闸,是以各闸俱废。”

(清)卫哲治等修,(清)叶长扬、(清)顾栋高等纂:《乾隆淮安府志》,《续修四库全书》,史部第699册,上海古籍出版社2002年版,第538页。临洪盐场与兴庄盐场合并而成的临兴盐场“俱于康熙十八年复场之后陆续开垦”。

(清)王世球等纂修:《乾隆两淮盐法志》,于浩辑:《稀见明清经济史料丛刊》第1辑,国家图书馆出版社2008年版,第6册第555页。

康熙皇帝第五次南巡时对安东当地生员潘江等人的叩阍直接下达了减征淹没田赋的明确指示,无疑极大加速了沿海滩地的农业化开垦。史料记载:“康熙四十四年安东生员潘江、胡自得等叩阍事,案内安东五港、大飞、陈溪、岔庙、鱼肠场五镇淹没不常,田地四千五百五十五顷八十九亩于四十八年奉旨,准自康熙四十四年为始,改照海滩下则例,每亩科银二厘八毫。”

(清)余光祖修,(清)孙超宗等纂:《雍正安东县志》卷五《赋役》,清钞稿本,第29-30页。 需要指出的是,“海滩下则”是当地田赋最低标准,较之最高等每亩科銀一分一厘八毫的上则熟地而言,减免近八成,民生得到极大改善。为便于理解,兹将相关数据汇总于下表:

安东地方官对开垦出的荡地田赋名目、税率的细分,足见当时荡地开垦的相关管理已相当完备。在此之前,当地民人对垦荡为田并不避讳,将开垦出的田地积极报升:“康熙二十七年,民人贾荃等报升新淤地三百十五顷九亩三分四厘、民人胡文等垦荒淤沙滩地三十六顷七十三亩八分、四十年民人王士喆报垦淤沙地九顷五十亩九分七厘……乾隆十五年民人罗如松等报升新淤地十四顷五十三亩二分六厘。”

(清)金元烺,(清)吴昆田等纂:《重修安东县志》,《中国方志丛书·华中地方》第161号,台北成文出版社1975年版,第78-79页。这也吸引了接壤的海州之民前来侵占,“今陆续升科变为腴田,海州民人不守旧制,多侵安界,当事大人自有秦镜耳”。

(清)余光祖修,(清)孙超宗等纂:《雍正安东县志》卷一《方舆·湖》,第33页。

安东境内主要通过“围田”的方式垦田,“围田:筑土作围,以绕田也。盖江淮之间,地多薮泽,或濒水不时淹没,妨于耕种。其有力之家,度视地形,筑土作堤,环而不断,内容顷亩千百,皆为稼地”。

(明)徐光启:《农政全书》上册,中华书局1956年版,第96页。“安邑田土洼者多腴,高者多瘠,腴者宜麦,瘠者止宜黍豆”。

(清)余光祖修,(清)孙超宗等纂:《雍正安东县志》卷一《方舆·庄》,第43页。

当然,安东荡地得以顺利被开垦为田、升科起赋的最主要原因是其已经淤为内陆,境内并无盐场,不存在禁垦蓄草以供煎盐的问题,故而相对于其他濒海州县具有一定的特殊性,滩涂大片成陆也对雍正二年(1724)邳州、海州因“地方辽阔,知府实难查察”

《清世宗实录》卷二四,雍正二年九月己未条,中华书局1985年版,第383页。由淮安府析出,并升格为直隶州产生了直接的影响。

这一趋势仍在延续,康熙十六年(1677)至二十七年(1688)在淮安府境内治水的河道总督靳辅也指出:“又山阳县介于淮黄两河之间,东西三百余里,南北一百余里,前经黄水淤垫之后,海口逾远,宽广几至七百余里,辽阔非常。一令不能兼顾,淤垫膏腴尽被隐占,无计清查,臣愚以为亦应割设小县以分治之。”“查山阳有庙湾一镇,请即以庙湾为山阳之分县”。(清)靳辅:《靳文襄奏疏》卷六,文渊阁《四库全书》本,台北商务印书馆影印本,1983年,第430册第648页。这一提议由其继任者继续加以推进:“又海州山阳等六州县并大河卫淤出田地一千一百三十七顷一十亩有奇,应征钱粮,请于康熙三十二年起科,并应如所请。”

《清圣祖实录》卷一五八,康熙三十二年三月癸丑条,中华书局1985年版,第743页。雍正九年(1731)八月,两江总督尹继善上奏“查山阳县属庙湾镇,见有城池营汛,请改为县城,令新设之县驻札,再添设县丞一员,典史一员。移庙湾司巡检,驻草偃口。盐城清沟司巡检驻上冈。将盐城县学训导、拨归新县。……寻定山阳新分县曰阜宁”。

《清世宗实录》卷一○九,雍正九年八月丁酉条,第446页。滩涂淤积成陆是荡地开垦的自然前提,行政化则是清廷应对农业化开垦的跟进措施。

二、商、民占灶:清中期后的荡地开发

清朝廷试图对荡地施以严密的管理,严禁民人侵占,但在康熙、雍正施行“滋生人丁、永不加赋”“摊丁入亩”笔者并未查到关于两淮盐场摊丁入亩的直接记录,但是从雍正三年、四年在长芦、两浙盐场的相关政策来看,两淮盐场施行摊丁入亩的时间大抵相近,因为“两淮虽未奉到部文,然灶地相同,故恭载焉”的情况一直存在:“户部议覆大理寺卿仍管理长芦盐政莽鹄立疏言,东省丁银、摊入地亩之内征收。东运各场,地少丁多,请将灶丁银两一半摊入灶地征收,一半仍于灶丁均摊,应如所请。从之”(《清世宗实录》卷三九,雍正三年十二月癸卯条,第565页);“户部议覆浙江巡抚兼管盐务李卫疏言……请将许村等场新升荡地税银,抵除前报暂摊纳税荡滩之丁银、并抵补各场无地可摊丁银,如有续涨及坍缺地荡,照例增减抵补,应如所请。从之”(《清世宗实录》卷五○,雍正四年十一月癸卯条,第755页);“户部议覆,署两江总督范时绎疏言,丁随粮办,最为均平良法,请以雍正六年为始,将江苏、安徽各州县应征丁银均摊入地亩内征收。应如所请。从之”(《清世宗实录》卷六四,雍正五年十二月辛丑条,第988页)。等免课丁税政策的刺激下,剧增的人口何炳棣:《明初以降人口及相关问题 1368-1953》,中华书局2017年版,第331-333页。引发的土地需求势必更加强烈,同时亭场商办这一市场化行为也使得灶丁得以从盐场脱离,他们大多也加入垦荡群体,“荡地禁垦”已成具文。盐场灶地的交易行为也已出现于民间契约之中,因而虽有政策严禁,但实际效果甚微。

乾隆九年(1744),旗人吉庆由河东盐场转任两淮盐政,乾隆九年六月七日,“两淮盐政印务,著河东盐政吉庆前往署理”(《清高宗实录》卷二一八,乾隆九年六月癸丑条,中华书局1985年版,第808页)。但至少在七月十六日之前,其并未到任(《清高宗实录》卷二二一,第840页)。其具体到任时间不详,但不会晚于乾隆九年十月。甫任之际,他在不甚熟悉盐场实际状况的情况下,便沿袭陈规,要求查禁垦荡为田的行为。但事实上当地已面临着“改荡为田……收益不及蓄草供煎之厚”“仍改草荡……又不足以供煎”的“究成两弃”的尴尬局面。

(清)王世球等纂修:《乾隆两淮盐法志》,于浩辑:《稀见明清经济史料丛刊》第1辑,第6册第555-557页。

范公堤外广泛存在着灶户私垦草荡的情况,成书于乾隆四年(1639)的《小海场新志》中亦载:“盐场专以产草供煎,定例不许开垦。本场近水之乡,间有垦种二麦,亦灶下私情,不敢公然报垦,一恐违定例,一恐潮水骤长,仍然草宅,不能常据为麦田也。又本场从无水田,间有种稻,则系籼稻,种在高地,听其生长,收成甚薄。故由单内无报垦之田,大抵灶情以草之丰啬、盐之旺歉,计岁之丰俭,而麦苗俱非所急也。”

(清)林正青纂:《(乾隆)小海场新志》,《中国地方志集成·乡镇志专辑17》,江苏古籍出版社·上海书店·巴蜀书社1992年版,第171页。私自改行农业遇到的困境是很显然的,一者违背朝廷定制,再者无法有效抵御海潮来袭。私垦行为并不一定能进入官府视野,官府的管理仍时常表现为缺位。

吉庆严禁草荡私垦的出发点仍要回归到盐课的考成制度,较之明末,此时盐课考成细则已经较为完备,

(清)王安定纂修:《光绪两淮盐法志》,《续修四库全书》,史部第842册,第761页。乾隆九年正是考成的大计之年。赴任途中,吉庆便已经注意到这个时间节点,“吏部议覆河东盐政吉庆奏称,盐属人员,有管场征课之责,请照大计例,会同督抚,秉公考察,应如所请。嗣遇大计之年,照长芦、两淮向例,令该盐政会同督抚,详加考察。其操守廉洁、才干优长者,开列具题,有干不法者,一律参处”。

《清高宗实录》卷二二一,乾隆九年七月辛卯条,第840页。

不管怎样,吉庆还是顺利圆满地完成了此番大计考成,皇帝对其勉励的同时,亦对其禁垦的冒进之举提出了警告:“署两淮盐政吉庆奏,两淮引课,全额通完。得旨:‘看汝总有见长之心,较之委靡者固胜。然过犹不及,亦非朕所喜也。”

《清高宗实录》卷二三五,乾隆十年二月壬申条,第34页。

随着对两淮盐务了解的不断加深,吉庆发现两淮盐场境内灶丁、民户对荡地的开垦和争夺已十分激烈,原本禁止兼并的草荡也吸引了资本丰厚的场商进入,灶属(官拨)荡地的交易甚至出现跨场进行的情形,而灶荡之地的交易也完全按照民间土地买卖中的“活卖”“绝卖”的方式进行。

(清)王世球等纂修:《乾隆两淮盐法志》,于浩辑:《稀见明清经济史料丛刊》第1辑,第6册第558-562页。

不难看出,吉庆本来坚持盐场荡地归灶户所有,禁止开垦。但在(卤气变弱)地理变迁的现实状况面前,垦荡为田无疑是更好的选择。乾隆十一年(1746),淮安府疏浚境内被湮塞的鱼变河,改两岸民田为稻田。

(清)卫哲治等修,(清)叶长扬、(清)顾栋高等纂:《乾隆淮安府志》,《续修四库全书》,史部第699册,第573页。范公堤外的荡地开垦效仿此法:“淮郡多旱田、圩田,悉苦于水,若多浚广阔之渠以泄停潦、筑高厚之圩以捍横污,而于可引活水溉泻卤为稻田者,凿渠以通之,传置官司,不吝重费,安见淮南频水之乡不变为浙西哉?”

(清)卫哲治等修,(清)叶长扬、(清)顾栋高等纂:《乾隆淮安府志》,《续修四库全书》,史部第699册,第576页。“圩田”即“围田”,是江淮之地普遍使用的垦荡方式,雍正时安东县民众便是通过此种方式垦荡为田。康熙年间赣榆人倪长犀经过安东时,发现境内土地仍充斥卤气,不能耕作庄稼。

《咏安东》:“斗大安东县,荒城数尺高。是田皆斥卤,有地但蓬蒿。夜雨涟盐渎,秋风泣石壕,缕堤幸不溃,十日水归漕。”参见(清)余光祖修,(清)孙超宗等纂:《雍正安东县志》卷一四《艺文志下》,第14页。通过活水稀释盐分,距离海岸较远的荡地可垦为良田,而一旦海潮泛溢,近海之田仍尽为斥卤,不宜耕种。民众亦有对策:“田之尤瘠者,卤气上腾,禾稼尽萎,名曰碱田,而其下深一二十尺必有黑泥,农人掘地埋碱,易黑泥覆于上,地顿饶沃,亩收数钟。其缒凿之艰,力作之瘁,可为农师。以是知水利苟兴,邑人非惰农也。”

(清)阮本焱主纂,(清)江启珍编:《阜宁县志》卷一,阜宁县志编纂委员会重印本,1987年,第40页。值得注意的是,清末方志中出现的这段材料提到“农师”“非惰农”等字眼,揭示的是民力往往能克服自然的局限,改造荡地的盐卤状况,努力开辟垦荒(荡地)。据汪应蛟于万历三十年(1602)针对天津荡地所上《海滨屯田疏》中所提道的“于是地方军民始信闽浙治地之法可行于北海,而臣与各官益信斥卤可尽变为膏腴也”

(明)徐光启:《农政全书》上册,第146页。来看,闽津之间的两淮盐场采取这种方式垦荒的可能性颇高。高家堰筑成后,人口垦荒进度远不及海势东迁的速度,万历朝乔应甲上奏庙湾一场垦出土地九万多亩,在水患无常的现实面前,这种劳动量巨大但效果不显的方法尚没有广泛推广,以致官方对当地民众仍有“慵惰成习”“束手枵腹”这样的判语。这也使得明末以棉花、桑、麻等为代表的经济作物获得一定程度的推广。

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