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乌鲁木齐市闲置用地处置中存在的问题及思考

达星 林晓东

【摘要】随着城市的不断发展,土地会变得越来越稀缺,要保證城市的发展就需要城市土地的稳定供应,要提高土地利用效率,加快推进闲置用地的处置工作,合理利用土地。从鸟鲁木齐市的实际情况着手,提出了一些在现实中存在的问题并对产生问题的原因进行了剖析,从闲置用地处置中存在的问题及成因入手,思考解决问题的途径,力求为闲置土地的处理工作提供一些思路,提升土地的利用效率,保障土地的供给。

【关键词】闲置用地;成因分析;存在问题

【中图分类号】F292

【文献标识码】A

随着社会经济的加速发展,城市化与城市现代化的步伐不可阻挡,在用地规模不断扩大的同时由于长久以来的土地利用方式和土地利用结构等方面存在的不合理因素,使得国土资源利用效率低下,产生了闲置用地问题。土地闲置使得本来就稀缺的土地资源没有得到充分地利用,减少了其作为稀缺资源的经济产出,加剧了城市土地紧张的问题。现阶段我国的土地利用方式还较为粗狂,急需提升土地的利用效率,解决闲置用地的问题。只有转变原有的利用方式,采取相应措施缓解闲置用地的问题,才能提升土地的利用率。经过调查走访了解到,乌鲁木齐市的经开区、乌鲁木齐县等区域由于城市的快速扩张和发展,土地出让宗数多,利用相对来说不太充分,引发了相对严重的土地闲置问题。近几年该市接连开展相关的闲置土地清理工作并取得了一定的成效,但闲置土地的问题依然存在。要解决土地闲置问题,就要在对未来环境、经济、社会治理等诸多问题的思考中,创造出最有效的利用方式。

1 闲置用地处置中存在的问题

1.1 底数不清、统计数据不准确

由于如何确定何种为闲置用地缺乏一个权威的指导标准,在调查统计闲置用地各利益主体时常会根据各自的需求上报,造成了相关数据的不准确,真实的闲置用地数据统计难度较大。同时,由于管理体制、历史变革、土地权属、遗留问题和利益纠葛影响,造成了闲置土地在统计和处置方面的困难。

1.2 工作人员思想倦怠、主观能动性不足

土地是稀缺的资源,有一定的经济属性,在日常的工作中,低效闲置用地清查处置工作刚开始推进,相关利益主体就开始想办法,找关系甚至用尽各种方法阻碍调查,由此造成了各级相关主管部门对清查处置工作态度不积极,同时各级相关专管部门不积极的态度也让一些企业的管理者有机可乘。一些历史遗留问题也加大了闲置土地的处置难度,使情况更为复杂,也造成了相关工作人员的畏难不为,对相关的土地清查处置工作不积极。

1.3 主管部门角色混乱

国家是不能直接行使土地所有权的,相关权利只能交由相应的代理机关行使。土地所有权的行使主体是自然资源主管部门。但同时自然资源主管部门还是土地行政的管理者。形成了自然资源管理部门在“土地所有权行使者”与“土地行政管理者”之间身份的不断切换,角色混乱。同时,各级政府还没有建立起一套统一的清查处理办法,没有实现各部门之间的信息共享,部门之间没有形成共同监管的合力,闲置土地清查处置方面相关的管理工作还有待加强。

1.4 部分开发商出现囤地的倾向

土地的稀缺性决定了它具有资产上保值和增值的特点,长期来看是一个很好的投资方向,而且倒卖囤积土地的经济周期短,投资收益高,是一条暴利的投资收益渠道,因此,一些投机的开发商看中了土地的增值效应,对拍得的土地投入较少的资金,延迟开发,通过抵押的方法继续取得新的土地,以获得更多的经济收益,用地单位会通过各种手段囤积土地,由此,造成了土地的闲置。

1.5 闲置土地问题处置困难

目前,各级相关部门都在加大清理处置低效闲置土地的力度,但还有一些地方因为经济发展的需要和各种其他的原因,仍然会不同程度地提供土地优惠政策,来招商引资。在单独建厂投资的强度和用地事后核查追究等方面还没有制定出从严的标准和措施,在土地的批后监管方面也没有建立起严格的清查处置标准,造成了不断处置低效闲置,但效果却不明显的尴尬局面,给一些用地企业的侥幸心理提供了一个温床,不利于闲置用地的清查处置。

2 产生原因分析

2.1 政府原因导致土地闲置

2.1.1 闲置土地产生的原因多半是土地规划不合理。合理的土地规划能够减少土地闲置情况的产生,为了合理高效地利用土地资源,各级政府土地主管部门通常会编制土地利用规划,但由于规划编制过程中的监督监管不到位,会出现一些投机行为,征用的土地出现不使用或者少量使用的情况,进而造成大部分土地资源被闲置。

2.1.2 大量土地资源的低效和闲置问题是由于土地供需的矛盾引起的。土地闲置会使土地的利用率降低,影响经济社会的发展。各级相关管理部门受到利益的驱动,通过土地的出让来获取一些财政上的收入,或者与企业达成协议,用一些土地优惠来换取建设项目。这时,如果企业不具备相关资质开发利用土地或者没有足够的资金,就会导致土地的低效利用和闲置问题。另外,土地有划拨和出让两种利用形式,如果二者的利用没有达到一个平衡,就会出现供需矛盾,如果供大于求就会出现土地闲置的现象,拉低了土地的利用率。

2.1.3 政府部门批后监管不到位。各级相关部门都将保障用地需求作为工作的重心,严格把控用地报批和供地审批环节,但对土地批后利用的后续监管工作跟踪不到位,外加上详细情况掌握不清等原因,技术手段也相对落后,导致了土地闲置和低效利用的现象,上级部门也没有重视存在的问题,在监督监管工作方面存在较大的漏洞。

2.1.4 现行闲置土地相关的管理体系存在漏洞。政府部门重视审批但对批后监管等工作监督不到位,缺少相应的监管巡查制度,相关法律法规执行不到位,追责制度缺位,导致了闲置土地的防控力度减弱,从而加大了土地闲置的风险。闲置土地处理方法适用范围不明晰,寻租涉租空间大。关于闲置土地的处理办法繁多,且适用范围广,导致部分企业可以通过各种手段变相规避查处。闲置土地相关法规政策系统的前瞻性差,执行力度低,地方政府出于经济利益和发展需要的考虑,很少会真正查处闲置土地,对闲置土地的查处落实工作不到位。

2.2 企业主观原因导致土地闲置

2.2.1 一些投机企业为了囤积土地而造成的土地闲置。由于土地的稀缺性,作为一种稀缺资源具有一定的经济价值,投机企业为了土地增值效应带来的经济收益,用地单位在拿到土地后,或不进行任何开发,或只投入很少的资金延迟开发,以获取更高的土地转让收益。

2.2.2 企业因资金短缺或技术困难等原因而导致的土地闲置。企业在项目开始之前没有做好充足的准备,导致项目被迫中断。最主要的原因是由于资金短缺,部分用地单位对自身实力估计不足,不顾自身条件盲目扩大规模,导致资金链断裂,无法按照合同约定内容完成建设,从而导致土地闲置。还有部分企业规划工作准备不充分,反复论证修改导致开工时间一再推迟,导致了土地搁置。

2.2.3 司法查封造成的土地闲置。因债权债务问题,导致用地单位土地被法院查封,导致企业无法施工,从而使土地闲置。

3 闲置用地处置的策略研究

3.1 科技推动闲置用地处置

通过引入遥感、GPS等高科技手段,排查摸清乌鲁木齐市闲置土地的总体情况,对底数有一个总体的把握,并不断更新数据,全面清查土地开发建设情况,为后续的工作提供数据支撑,建立闲置土地清册,也为后续的监管工作提供强有力的支持;利用电子政务系统让土地挂牌出让、管理等各个环节公开透明的向大众公布,接受群众的监督,并提供检举举报的渠道,降低监督的成本,实行阳光政务;利用卫星图片等高科技手段对土地利用现状变更情况进行比对,通过推动“一张图”系统的建立,所有部门共用一张图,建立统一的共同监管平台,实现各部门之间的高效联动,提高土地利用效率,切实掌握土地的实际利用情况;城市不断为新兴科技重塑,科技进步不但能给居民带来更好的生活,也能为政府管理提供强有力的帮助。

3.2 政府推动闲置用地处置

政府通过制定了相关的法律法规政策,出台了一些闲置土地问题的规定及处置措施,但不够系统全面。因此,相关部门应当大力推进在闲置土地的认定标准、制定颁布实施细则等方面的工作,健全相关法律法规,强化对闲置用地处置工作的指导;加大对用地单位用地情况及土地闲置情况的监督检查和执法力度。如果用地单位没有能力继续开发,可采取补偿的方式回收土地,避免土地闲置;闲置问题一直没有得到有效解决是因为对闲置土地回收再利用工作的不重视引起的。相关条例还不是很完善,在闲置土地处理过程中没有一个明确的指导,要加紧出台相关的法律法规来明确闲置用地回收后的处置程序,从根本上解决土地闲置的问题;要从根本上解决土地闲置的问题,就必须提高土地的闲置成本,降低持有空置土地的收益,让投机者无机可乘。可以采取税收的方式,来挤压投机企业的空置土地收益,如征收土地增值税、空置税等方法,迫使企业处置闲置用地;给予开发利用闲置用地的企业一些奖励,提高企业利用闲置用地的积极性,同时有关部门减少土地的出让,这样不但可以让开发利用闲置用地的企业得到优惠,还可以解决一大部分土地闲置的问题,提高土地利用效率。

3.3 加强与用地单位的交流沟通

相关管理部门及时与用地单位进行交流沟通,协助用地单位解决规划设计条件调整而引起的项目延期或停工问题,解决在项目施工过程中遇到的困难,保证工期能够按预期完成,杜绝闲置现象;加强对用地单位在施工过程中的监督检查和执法力度,督促其按时完工,对确实没有能力开工的企业,要及时发现处理,做好协调工作,尽快完成闲置土地的收回工作,避免造成土地的闲置。

4 结语

总之,城市要发展需要稳定的土地供给作为支持,推动闲置用地的清理和处置工作是一个长期且艰巨的任务,通过闲置用地的处置为城市的持续发展做好保障,提高土地的利用效率,让发展更为高效。推动闲置土地问题的解决要靠各方的共同努力,政府相关部门要做好监督管理工作,用地单位要自觉遵守相关的法律法规,杜绝投机心里,群众要做好监督工作,在闲置土地处置的工作过程中借助现代科技的力量,从而更加高效科学的进行土地管理,提高利用率,更好的解决土地闲置的问题。

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[作者简介]达星(1993-),男,新疆奇台人,助理工程师,硕士,主要从事全域国土综合整治与国土空间规划方面的研究。

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