生态文明战略引导下的“多规合一”探索


摘  要:采煤沉陷区涉及我国多个省市,长期以来一直是资源型地区的重要社会民生问题。该文中通过国内外采煤沉陷区治理模式总结,结合山西省产煤第一县区平鲁发展实际,探讨了“多规合一”指导采煤沉陷区县域综合治理的工作思路。

关键词:采煤沉陷区  治理  多规合一

中图分类号:TU984    文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2019)07(b)-0073-02

采煤沉陷区作为我国煤矿开采活动伴生的特殊地理单元,长期承载着经济建设、社会民生、生态治理、环境恢复等多重发展任务,累积矛盾问题突出,也一直是科研人员的重要研究课题。十八大以来,党中央将生态文明建设作为新时期治国理政的重要战略,着力推动“五个文明”协调发展。采煤沉陷区治理也进入了全新时期。该文通过剖析山西省采煤沉陷区治理试点案例,旨在探讨“多规合一”指导下实现“五位一体”、以治理促发展的工作思路。

1  生态文明战略与趋势

十九大报告中明确提出要树立“绿水青山就是金山银山”以及“山水林田湖(草)是一个生命共同体”等生态文明发展的理念和要求。随着2018年自然资源部组建,“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”的生态文明战略体制全面实施。

2  我国采煤沉陷区严峻的现实

采煤沉陷区经常发生地表下陷、水土流失、房屋损坏、道路塌陷、生态恶化等巨大破坏,严重威胁到人民群众的生存和生命财产安全。据研究[1],2017年我国共有23个省(市区)151个县(市区)分布有采煤沉陷区,形成采煤沉陷区面积约2万km2,部分资源型城市塌陷面积超过了城市总面积的10%。目前,我国采煤沉陷区涉及城乡建设用地约5000km2,涉及人口2千万人左右,其中,山西省采煤沉陷区面积,2千多km2,沉陷区受灾人口为230万人。

3  国内外采煤沉陷区治理模式总结

采煤沉陷区长期以工矿业为主线,经济社会发展路径通常较为单一,开采黄金期之后都不同程度地面临地质灾害、生态破坏、人居迁徙、就业困境以及发展危机等。按照国内外治理的产业转型跨度和要素统筹层次,可分为以下几种模式。

3.1 农林牧渔等一产恢复模式

河南永城、安徽凤台、山西平鲁等地,分别通过耕地保护和恢复开展农业种植,利用大面积封闭水域发展养鱼、养鸭、鱼鸭混养或者水产加工等养殖业,结合沉陷区林、草地生态恢复开展畜牧业等,引导沉陷区乡镇地区以一产为特色实现生态恢复和乡村协同发展。不同地区,因其自然条件、气候水文的差异而在农业领域采取不同的治理措施。在大规模改善区域生态环境、直接消减和治理采煤地形沉陷、稳定煤炭产业工人为主的本地化就业等方面,一产恢复发展模式综合效用显著。中国第一个资源枯竭型城市辽宁阜新,也采取了发展农业园区作为“应急”、接续产业实现部分转型替代。

3.2 新兴产业二产替代模式

山东新泰、安徽淮南、山东枣庄等地,选择不积水、风能和阳光充足地段发展风力(光伏)发电基地,目前发电规模均已达到百MW级规模。阜新市转型进入了风电时代,2016年底,全市风电累计并网装机容量已达189万kW,占整个辽宁省的29.6%;全市风电累计发电量为38亿kW·h,占整个辽宁省的33.9%。许多地区相继推行新能源综合产业替代模式,还包括培育现代煤化工等战略新兴产业。这些地区多数仍处于工业化加速发展阶段,煤炭产业萎缩后工业化发展亟需新动能,经济社会发展任务仍然艰巨。

3.3 生态休闲产业协同模式

江苏徐州、河北唐山、安徽淮南等地开展生态综合治理,依托工程科技和景观生态再造,修复沉陷区林、田、湖、滩、苗、果、蔬、渔结合的立体生态系统,建设国家生态旅游示范区和城市湿地公园,形成了观光农业、工业旅游和生态开发、休闲旅游相结合的治理路径。阜新市海州露天矿国家矿山公园也试图打造集旅游、考察、科普于一体的工业遗产旅游项目。随着休闲旅游时代到来,该模式通过“变废为宝”,极大改善了工矿和城市的生态环境,体现出“三生融合”和可持续发展的方向。

3.4 人居导向的“两化联动”模式

以山西省为代表的资源型地区,在前期重点对国有煤矿沉陷区集中治理的基础上,近年开始推行覆矿村镇人口集中搬迁安置和工矿区现代化、规模化的协同发展思路,着力破解工(矿)业经济增长、新型城镇化建设和采煤沉陷区治理三重发展难题。在2014年《国家新型城镇化建设规划》(2014—2020年)和《关于改善农村人居环境的指导意见》国办发〔2014〕25号等一系列政策文件出台后,以人居环境为导向的转型综改模式在山西逐渐形成,有力地推动了新型城镇化和工业化“两化联动”,进而实现县域协调发展和“四化同步”。

3.5 模式借鉴

实践经验表明,国内取得成效的沉陷区治理,都不同程度采用了一体化治理思路,体现出以人为本、因地制宜、产业带动、生态修复、产城协同、综合统筹的发展方针。而以德国鲁尔工业区为代表的发达国家沉陷区,则以综合协调的统筹治理、公共基础设施的大幅改善、生态环境的全面修复、产业体系的转型升级、中小企業的大力扶持和高素质劳动力的持续培养,实现了发展治理的转型跨越,进入了一体化治理的高水平阶段(见图1)。

4  山西省采煤沉陷区“多规合一”治理思路——以朔州市平鲁区为例

4.1 平鲁区采煤沉陷区概况

朔州市平鲁区作为山西省最大煤矿所在地,至2014年,煤矿地下采空区坍塌引发地质灾害共计374处,其中地面沉陷168处。全区因采煤沉陷需搬迁的村庄共47个,11580户、33104人,涉及平鲁区东南部约855.8km2的行政区划范围。2014年纳入山西省采煤沉陷区治理试点。

4.2 新时期平鲁区采煤沉陷区县域治理思路

规划思路:以村庄搬迁和新镇建设为载体,以生态修复为导向,以民生服务为保障,以产业联动为依托,以土地集约为要义,“多规合一”引导实施,以近期为启动时限、远期持续推进,统筹平鲁区东南片区井、白、陶、向、榆、下东南六乡镇、北坪街道办和北坪循环产业园区,参照各实施主体的发展水平,构建面向可持续发展的综合性实施规划。

规划围绕建设“晋北绿色转型发展示范区”的总体定位,遵循“晋北人居示范区、循环经济试验区、城乡统筹先行区”三大功能定位,纵深推进治理,努力实现四项发展任务。

一是人居环境得到根本性改善。

以建设美丽宜居乡村为引领,打造产业发展与环境承载相适宜、生活改善与生态保护相统一、历史文化传承与现代文明相融合的新型小城镇和农村新社区。

至2020年,完成平鲁区东南应搬未搬的共47个自然村村庄搬迁工作,新建8个安置点,安置人口达3.3万,总安置用地115.6万m2。把采煤沉陷区治理成为具有生活美、生态美、家园美、田园美的宜居宜业的幸福新家园。

二是城乡发展呈现一体化格局。

实现生活宜居空间、城镇服务空间、产业特色空间、生态保育空间四维空间协同发展,基本形成矿区城乡空间协同发展局面,引导“中心城区—副中心城镇—新型社区”三级新型空间体系逐步成型。

按照“70%的农民享受城镇化服务”的思路,至2020年,东南片区城、镇两级集聚人口在16万人以上。

三是产业转型取得实质性突破。

以转型发展为主线,以治理为契机,积极推动产业结构调整,加快优化经济结构。

至2020年,平鲁区“以煤为基、多元循环、绿色发展”的新型工业化体系基本形成。新兴产业占比率达到35%,第三产业占比达到20%以上,服务业就业比重达到35%。

四是生态治理工程取得显著成效。

按照全区“70%土地实施生态化建设”的思路,以城市、村镇为“点”,河流、道路为“线”,农田、山丘为“面”,构建点、线、面有机结合的生态安全网络体系,大力推进采煤沉陷区生态环境恢复与治理。

至2020年,环境质量得到明显改善,空气质量平均值全部达到国家二级水平,地下饮用水水质100%达标;完成30座煤矿的绿化工程,实现矿山增绿27.77km2;以采空区为核心治理区,实现生态治理面积326.14km2,土地复垦率100%;以搬迁村为主战场,实现林草地新增190.37km2。

5  结语

平鲁区采煤沉陷区治理试点规划,经政府批复后已进入乡镇实施阶段。坚持“五个统筹”“多规合一”治理思路,符合生态文明战略导向,顺应了国家空间规划改革大方向,抓住了采煤沉陷區一体化治理的关键,为实现“消除灾害、保障民生、改善环境、节约资源、村矿共赢”做出了有益探索。

参考文献

[1] 张文忠.全国采煤沉陷区搬迁改造政策及综合治理规划前期研究[R].北京:中国科学院地理科学与资源研究所,2017.

[2] 胡炳南,郭文砚.我国采煤沉陷区现状、综合治理模式及治理建议[J].煤矿开采,20l8,23(2):1-4.

[3] 李树志.我国采煤沉陷土地损毁及其复垦技术现状与展望[J].煤炭科学技术,2014,42(1):93-97.

[4] 王宏.我国采煤沉陷区综合治理技术现状与展望[J].中国煤炭,20l7,43(11):121-124.

[5] 任杰.山西省采煤沉陷区治理搬迁安置规划(2014—2020)[Z].2015.

[6] 山西省采煤沉陷区治理工作指导意见(晋农居发[2014]3号),山西省采煤沉陷区治理试点工作方案[Z].

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