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“一带一路”倡议下的中国对外人道主义援助

刘诗琪

摘要:中国一直以来都是人道主义援助的重要提供者,人道主义援助与“一带一路”倡议所要构建“人类命运共同体”的探索是相辅相成的。在“一带一路”倡议实施过程中,人道主义援助可以加强与各国人民的民心互通,深化“一带一路”建设各层面合作的社会基础;通过展现中国的道义形象,为中国政府和“走出去”的中国企业创造良好的舆论环境。

关键词:“一带一路”倡议;对外援助;人道主义援助

2019年3月,强热带气旋“伊代”(IDAI)在这非洲东南部地区肆虐,成为非洲大陆最严重风灾之一。“伊代”产生了强降雨,而后引起了严重洪水灾害、河岸决堤、山体滑坡,对当地的基础设施造成毁灭性的打击,造成了莫桑比克、津巴布韦、马拉维三国严重的财产和人员伤亡。截止到2019年3月26日,已致死超过700人,造成近170万人受灾,且受难人数正在不断增加。中国政府在莫桑比克政府的请求下,派遣中国救援队赴莫实施国际救援,为灾区人民提供人员搜救和医疗、防疫、物资等支持帮助,这也是中国应急管理部组建后首派救援队赴境外救援。除此之外,中非发展基金、中葡合作发展基金和万宝非洲农业发展公司联手向莫桑比克捐赠了100吨大米,为灾区提供保质保量粮食供应,这成为受强热带气旋“伊代”侵袭以来,莫桑比克收到来自中国企业的最大一笔大米捐助。

实际上,自建国以来中国就是对外援助的重要提供者,中国人道主义援助与救援的脚步一直未曾停止,中国愿意用实际行动为灾民雪中送炭,助其渡过难关。随着“一带一路”倡议的提出,更标志着中国尝试在国际社会中承担更多的国际责任、积极解决国际事务的态度。“一带一路”倡议是中国对外经济开放的总体战略,中国的对外人道主义援助作为对外援助的重要组成部分服务于中国的经济战略,因此也会遵循“一带一路”倡议的框架。所以,在“一带一路”背景下,探讨中国对外人道主义援助也具有重要意义。

特别是当前世界人道主义正面临自二战以来最严峻挑战,全球人道主义救援需求呈现急剧上升趋势,世界范围内每70人中就有一人身陷危机,亟需人道主义援助和保护。中国作为负责任的大国,一直致力于全球的人道主义事业,在各种国际大型救灾中都有中国的身影。人道主义援助的本质是以人为本,这与“一带一路”所要构建“人类命运共同体”的探索不谋而合。以人道主义援助作为切入点推进“一带一路”建设,是构建人类命运共同体的思想基础和精神动力。并且,人道主义援助还能促进沿线国家人民民心相通,展现中国的道义形象,为“一带一路”建设创造良好的舆论环境,保护经济发展的成果,为全球的人道主义事业提供实实在在的公共产品。

一、 人道主义援助以“民心通”奠定“一带一路”建设的社会基础

习近平主席指出,“”我们要建设的互联互通,不仅是修路架桥,不光是平面化和单线条的联通,而更应该是基础设施、制度规章、人员交流三位一体,应该是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大领域齐头并进”。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中也明确指出,“民心相通”是“一带一路”倡议的社会根基,可见民心相通已上升到战略高度。

实现民心相通是一项庞大的工程,不仅体现在高层的官方交流和互访,更体现在各国人民互来互往中的点点滴滴。要把民心相通的工程做到位,关键在于惠及“一带一路”沿线的人民。以往我国的对外合作项目过多聚集能源资源开发,民生项目较少,因此民众对我国的援建项目存在误解,这在一定程度上影响了中小国家接受我国开发合作项目的积极性。缺少当地民众的支持与理解不利于提高战略互信,也不利于开展與深化“一带一路”建设。人道主义援助是中国政府以实际行动为当地民众提供切实利益,以深耕厚植方式让友谊之树枝繁叶茂的重要途径。可以说,人道主义援助既是民心相通的体现,也是推进民心相通工作的重要手段,有助于改善中国作为援助国的国家形象,促进人与人、心与心的相连。在“一带一路”国际合作大背景下,中国可以通过大力开展民生项目,注重提供教育、医疗等方面志愿服务,并在重大灾情时展开人道主义救援,以深化与各国人民的友谊并夯实“一带一路”建设的民意基础。

在共同构建人类命运共同体和“一带一路”国际合作的框架内,我国领导人多次承诺加强对外人道主义援助。2016年9月,在联合国难民峰会上,李克强总理发表讲话,愿提供1亿美元人道主义援助。目前,为落实习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上宣布的向有关国际组织提供10亿美元资金支持有关承诺,中国积极参与以联合国为主的多边援助框架,主动落实具体援助项目实施工作,以应对全球急剧上升的人道主义援助需求。面对各类公共卫生事件、自然灾害时,中国也积极进行人道主义援助,尽全力解决受灾民众的燃眉之急。2014年埃博拉疫情爆发以来,中国政府向几内亚、塞拉利昂和利比里亚三国提供了总价值7.5亿元人民币的紧急人道主义援助,同时向西非疫区国家先后派出1 000余名公共卫生和医疗救治人员。2015年尼泊尔发生地震后,中国向尼泊尔提供2 000万元紧急人道主义物资援助,蓝天救援队、民间救援机构也在第一时间奔赴灾区投入抗震救灾中。中国致力于人道主义援助的例子不胜枚举,这些行为无疑有助于提升国家软实力,改善国家形象,提高亲和力和吸引力,促进民心相通。

二、 人道主义援助塑造道义形象为“走出去”的中国企业创造良好环境

美国《纽约时报》中文网所刊登的文章称,中国的“一带一路”倡议正引发地缘政治紧张,一些国家担心会变得过度依赖中国。这样的评论虽然存在诸多漏洞,但也从侧面反映了在舆论方面,“一带一路”倡议在该地区的落实面临的挑战。确实,由于以往中国与该地区的联系更多建立在官方层面,非政府组织的参与不高,普通大众对于中国“一带一路”倡议的理解不到位;另一方面,也由于中国企业走出去时,没有对当地的文化、习俗、宗教信仰有充分把握,社会责任履行不足。在这种情况下,人道主义援助在“一带一路”建设的道路上不仅可以作为先行者,通过援助资金、物资、项目的方式惠及普通大众,使其亲身体会到“一带一路”倡议的带来的“利”,还在国际舞台上展示了中国“义”的形象。这有助于中国提高在全球人道主义事务、区域事务、乃至全球事务中的话语权与领导力,有利于我国的国家形象和软实力的提高,也有助于中国在世界事务中的感召力,也更符合国际社会对中国作为一个负责任的大国的期待。

商务部援外司副司长俞子荣曾表示,对外援助工作的重点将随着“一带一路”倡议的实施与周边外交战略的调整而相应改变,坚持以中国的整体战略与受援国的需求为出发点,从而提升“一带一路”沿线和周边重点受援国的援助力度并扩大对其的援助资金。以塔吉克斯坦为例,作为中亚最小、最贫困的国家,其季节性灾害和地震发生频繁。2017年,中国对塔吉克斯坦进行人道主义援助的比重最大,占到32.2%。这是积极做好人道主义援助工作,弘义融利的体现,有利于当地民众减少对“一带一路”倡议的误解与偏见。

另外,随着“一带一路”建设的开展,大批中国企业、社会组织会走出国门,接触到不同国家、不同民族、不同机构、不同人员的文化,巨大的差异性很可能会带来摩擦与冲突。人道主义援助也能在这个过程中也能发挥桥梁作用,提升走出去的社会组织、企业与当地的互动,提高中国企业在“走出去”“走进去”“走上去”的过程中社会责任的承担意识,使“一带一路”项目在跨文化土地上“软着陆”,进而为“一带一路”建设铺平道路。其实,一些中国企业联合非政府组织,已经广泛参与并提供人道主义援助,在“一带一路”建设中发挥了重要作用。比如说,中国扶贫基金会与中国石油在苏丹援建阿伯欧社友谊医院,大大提升了医院的服务能力,极大满足了当地百姓的就医需求,并且医院的运作逐步进入良性循环;中国扶贫基金会联合苏宁电器援助了尼泊尔的地震学校,与腾讯、阿里巴巴、百度等企业合作为非洲的饥饿兒童筹款供餐,在教育领域让公益项目在当地落地花开、惠及百姓;中国扶贫基金会还与徐工集团为埃塞俄比亚干旱地区百姓修建水窖,惠及逾4 000人,水该项目不仅促进当地农业增产,还有利于改善农业结构,进一步增加当地人民收入。这些人道主义项目既是民间组织与民间企业合作的体现,也是中国企业和民间组织在“走出去”过程中积极履行社会责任的表现,更是有力反驳了“一带一路”倡议是地缘政治工具的指责,增添各国对“一带一路”建设的信心。

三、 人道主义援助降低安全风险以保护“一带一路”发展果实

人道主义援助在“一带一路”建设中保驾护航作用主要体现在两个方面。首先,人道主义援助为受自然灾难影响的地区雪中送炭,缓和灾情对经济发展造成的影响,有利于各项基础设施的建设。自然灾难是直接与一国的经济发展相关的,其为经济发展所带来的负面后果包括:直接经济损失,基础设施等实物资本受损,生产停工,商业中断,人力资本损失,人民收入减少等等。仅2017一年,因飓风、地震和荒野火等自然灾害所导致的经济损失达到3 050亿美元,几乎是2016年时1 880亿美元的两倍,同时也高于近10年的平均水平。“一带一路”的沿线国家不乏自然灾害频发的国家,且这些国家大部分是发展中国家,其本身在经济发展方面就存在许多问题,加之应灾管理水平的低下,使其面临巨大自然灾害时更难以承受自然灾害对该国宏观经济的致命的打击。因此,针对灾情所提供的紧急物资救援、救灾资金、灾后搜救、医疗救援、灾后重建尤其重要,将有助于受灾国从灾难中恢复,也进而有助于受灾国的生产、贸易、物流、投资、金融和贸易等情况的恢复。与此同时,中国在进行人道主义援助时,也可以对援助国家宗教文化、地理地貌、水文土壤等情况有透彻的了解,而后把这些综合详尽的信息与政治经济领域的双边关系发展相结合。

对于受武装冲突和其他暴力局势影响的国家,人道主义援助还有助于降低安全风险,保护“一带一路”建设的发展成果。“一带一路”沿线的一些国家或政局不稳,或面临严重的地区冲突,这对“一带一路”倡议的推进必然会带来风险。正如红十字国际委员会主席彼得·毛雷尔(Peter Maurer)所言,“一带一路”倡议是关于发展的倡议,而发展需要稳定与和平。人道主义援助有助于在维护艰难的局势中的国家保持社会稳定,减少动乱,防止暴力摧毁发展成果,并为未来发展创造良好条件和机会。东非地区是中国“一带一路”倡议在非洲的重要支点,然而该地区里的南苏丹战乱不仅给给该国人民带来了巨大的灾难,造成了严重的人道主义危机,导致在该国投资和经营失败的案例频频发生。南苏丹的和平与稳定是确保在该地区推进“一带一路”建设的关键,也是保障当地人民分享“一带一路”所产生的经济利益和繁荣的关键。自南苏丹冲突爆发以来,中国政府已多种方式、多批次为受战乱冲突影响的南苏丹人民提供人道主义援助。2017年,中国政府决定通过世界粮食计划署向南苏丹提供500万美元紧急粮食援助,并通过双边渠道向南苏丹提供约8 750吨粮食援助,并派遣维和工程兵为战区维和部队提供工程支援,建设道路、桥梁、机场以及营房、掩体和水、电、暖设施。这体现出中国维护南苏丹和平与稳定,在其发展过程中发挥建设性作用,为“一带一路”建设的创造更好的环境。

四、 “一带一路”为全球的人道主义事业提供公共产品

20世纪90年代中期以后,随着全球化的发展,国家之间的关系不断加深,人类面临的共同挑战与利益日益增多,世界越发成为紧密相连的命运共同体。因此,全球治理问题成为国际社会关注的重要问题,全球对公共产品的需求日益增大。然而,当前国际社会的公共产品供给处于严重短缺状态。要保障国际公共产品的供给,关键在于全球合作。事实上,随着国力的提升,中国一直致力于全球治理与提供公共产品。中国作为联合国安理会的常任理事国,在国际维和行动中扮演着重要角色,并一直努力承担应尽的国际责任与义务,是人道主义援助的重要“公共产品输出国”。“一带一路”倡议的提出,更是成为当代全球治理中一个最耀眼的中国方案,也为当下“失序”的世界贡献了新的国际公共产品。外交部长王毅表示,“‘一带一路构想是中国向世界提供的公共产品,欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来”。

的确,除了基础设施,“一带一路”倡议也囊括医疗卫生、教育合作、人文交流等方面的项目。“一带一路”是包容性全球化的倡议途径众多国家,许多“一带一路”沿线国家经济体量较小,自然灾害对其冲击巨大,灾后重建工作单凭一己之力难以完成。此时,不仅国际援助对于其开展本国的灾后重建影响重大,国际合作机制也对受灾国的恢复至关重要。在人道主义援助领域,通过“一带一路”倡议是重要的国际合作平台,中国政府承诺在妇女与儿童健康、残疾康复、主要疫情方面提供医疗援助和紧急的医疗救济,并通过地区合作与协调以达到预防和控制灾情。近年来,中国政府、民间组织和企业积极参与和引领相关国际应急救援行动,不仅抗击在西非埃博拉疫、寨卡疫情等公共卫生紧急事件中发挥了重要作用,还在在菲律宾“海燕”台风、缅甸洪灾和尼泊尔地震等重大自然灾害中响应迅速、援助积极,在全球人道主义援助领域逐渐从参与者转变为倡导者和推动者。由此,“一带一路”建设能为全球人道主义事业的发展提供实实在在的公共产品,是解决区域合作提供了重要国际平台。通过“一带一路”建设,不仅能有力缓解公共产品的短缺问题,并且通过信息共享、预防与防治方法的交流、人员的培训等措施能提高各地应对突发灾难的应对能力,减少灾害发生的风险及可能造成的损失。

五、 结语

全球人道主义需求的增强,中国公民和企业“走出去”的步伐加大,落实“一带一路”倡议和建设人类命运共同体的共同要求,中国在未来的人道主义援助力度将逐渐加大,中国将成为全球重要的人道主义援助提供者是毋庸置疑的。在“一带一路”倡议下,人道主义援助也能有效地配合中国对外展开经济、政治、社会和文化活动。人道主义援助能促进民心相通,深化“一带一路”建设各层面的合作的民意基础;能展现中国的道义形象,为中国政府和企业创造良好的舆论环境;為“一带一路”建设保驾护航,降低风险以保护发展的果实。相对的,“一带一路”建设也能为全球的人道主义事业发展提供公共产品,缓解全球公共产品短缺的情况。但是,也应注意到“一带一路”倡议也对人道主义援助提出了新的要求。由于我国并未有专门的人道主义援助立法,人道主义援助机制尚待完善,因而制约了落实“一带一路”建设的制度能力;由于对外援助的职权划分并未明确,因而会阻碍人道主义救援时各部门的协调配合,也会影响中国与其他国家、多边组织在人道主义援助领域的有效合作;评估体系与监测体系缺乏细化,也制约了人道主义援助项目实施的有效性。对此,中国政府应尽快完善规范人道主义援助的相关法律法规,明晰各部门的职权划分,建立透明的评估、监察体系,以加强人道主义援助在“一带一路”建设过程中的作用。

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