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协作性公共服务兴起、策略及在中国的适应性

朱兴宏


摘 要: 协作性公共服务是一种对官僚科层制单中心供给和新公共管理分权竞争供给的反思与修正,它强调政府、市场、社会组织和民众等治理主体,在平等协商的基础上,以增进公共价值为导向而采取的联合行动。作为一种新型的公共服务供给模式,协作性公共服务具有独特的理念、组织结构、运行体系和服务方式。这种以民生为核心、以协商为基础的公共服务供给方式,为我国公共服务改革提供了有益的借鉴。
关键词: 协作性公共服务; 策略; 适用性
中图分类号: D631.43 文献标识码: A 文章编号: 1673-9973(2014)01-0056-06
经济全球化和区域化在带来经济发展、促进经济体制改革和完善的同时,对公共事务的治理也提出了新的要求,既要保证政府的权威不受影响,又要实现公共效益的最大化。建立在“权威-命令”基础上的传统行政制度由于过分重视机械效率,因而无法对民众复杂化、多样化和个性化的公共服务需求做出有效回应。为了克服官僚科层制的这种弊端,提高公共服务效率,以分权化、市场化和民营化为工具的新公共管理应运而生。新公共管理用“顾客满意度”理念取代了官僚科层制所注重的“效率”,主张政府等公共组织中采用企业的管理方法,引入竞争机制,这种分权化的治理模式有效地克服了官僚制僵化的弊病,提高了公共服务的效率,但是也产生了部门主义盛行和公共服务碎片化的问题。面对纵横交错、纷繁复杂的公共事务,单一治理主体很难取得理想的效果,“协作治理”成为一种必然的发展趋势,协作性公共服务就是这一趋势的产物。
一、协作性公共服务的兴起
协作性治理理论的产生并不具有突发性,它是多种社会因素综合作用的必然结果,学者们从不同的角度和层面对其内涵、意义和相关内容进行了研究。
(一)协作性公共服务兴起的原因
1. 理论需求:民众公共服务需求多样化和复杂化的回应。公共服务是指那些以增进公共价值为目的,旨在有效增进公平,推进合理分配,协调公共利益的调控活动。由此可知,公共服务是具有排他性和非竞争性的一种特殊公共物品,这也就决定了私人供给的难度,而政府是国家公共行政权力的载体,向民众提供公共服务是其工作的应有之意。传统的公共服务是一种单一的政府供给模式,私人部门或社会自愿组织只是充当补充者或配合者的角色。[1] 但是威廉姆森等经济学家对此提出了异议,他们认为政府直接供给公共服务存在制度缺陷,因为在个人利益或机构团体利益面前,公共利益往往会受到伤害。于是有学者以此为依据,试图运用单纯的市场经济原理来分析公共服务的供给问题,但很快他们就发现自己陷入了私人需求和社会供给的矛盾之中,这时如何解决私人需求就成了问题的关键。[2] 但是随着经济社会的发展,私人对公共服务的需求变得异常复杂,这种复杂性主要体现在以下三个方面:一是多样性,由于经济社会的发展进步,多元的价值观对人民的思想造成了很大的冲击,人民的公共需求是以往社会所无法比拟的,整齐划一的公共服务不仅无法得到公民的认可,甚至还会加深公民对政府的失望情绪,多元化甚至个性化的公共服务成为发展的必然趋势;二是渐增性,公民对公共服务的需求和公民的收入水平呈正相关性,教育、医疗、社保等公共服务需求都会随着公民收入的增加而变化,这就要求政府提供更为全面的公共服务以满足公民不断上升变化的需求;三是渗透性,公共服务的内容在很多时候不是泾渭分明的,往往具有交互渗透的特征,这种类型的公共服务依赖单一的组织或者机构很难产生应有的效果,必须由多个相关机构或组织进行协作才能奏效。经济合作与发展组织(OECD)在其报告中指出:“应对复杂性的问题需要一种整合性公共服务,这要求通过增加网络结构的行动,而不是采用自上而下的组织结构。” 这就要求突破现有的公共服务供给体制,鼓励多元治理主体的积极参与,整合供给类资源,形成一种超越传统供给模式的新方法。
2. 现实需求:碎片化公共服务的整合。公共服务需求的多样化和复杂化要求与其相配套的公共服务供给模式。传统公共行政是在科层制和权威基础上建立起来的,实行的是自上而下的“命令-服从”模式,讲究明确的分工和按照规章办事,最终难免出现程序优于组织目标的僵化现象,就是墨顿所说的“科层制仪式主义”。这种公共服务模式,由于“过分重视机械效率而忽略了个体的多样性及人的价值与尊严”,[3] 深受理论界和学术界的诟病,成为政府改革的直接目标。20世纪70年代,旨在对传统科层官僚制行政理论进行修正的新公共管理学派,大量借鉴了工商管理的原则和方法,试图通过市场化方法实现政府再造。新公共管理将大规模的政府机构不断的小型化、细致化,成功解决了纵向垂直管理系统僵化的弊端,增加了组织的灵活性,但是随着分权和组织机构的裂化,势必会“带来碎片化的制度结构”,[4] 此时组织间的合作和协调就成了新公共管理不得不面对的一道难题。同时社会供给主体的多元化和组织界限的模糊,“政府治理社会的难度大大增加,面临的社会问题也日益复杂(诸如社会排斥、医疗保障不平等、地方发展和教育等)”。[5] 这些具有广泛联系性和高度渗透性的公共事务,必然是碎片化公共服务所无法解决的。因此,探寻一种更具包容性、灵活性、整体性和适应性的治理模式就成了治理碎片化公共服务的根本思想,协作性公共服务“越来越被认为是一种必须和必要的战略”,[6]“甚至在一些情况下有取代官僚制过程的趋势”。[7]
另外,信息化的快速发展和科学技术的突飞猛进极大地加速了资源的流动,人类在轻松实现跨组织和跨边界信息共享的时候,也使组织和部门的边界成为了一种概念而非事实上的区别。[8]2 面对这种复杂局面,政府在提高扁平化组织结构的同时,还必须对组织间的关系进行有效协调,使权力从分散走向集中,从碎化迈向整合,从分离走向整体,形成合力,才能实现对公共服务需求的有效回应。
(二)协作性公共服务的内涵
理解协作性公共服务的内涵是研究协作性公共服务的逻辑起点,而理解协作性公共服务的关键在于理解“协作”一词的概念和内涵。首先,协作的内涵。协作(collaboration)与合作(cooperation)具有很多共性,都指为了实现某一目标而与他人共同工作,但是“合作为多数人所接受的定义是指人们为了追求有益的目标,反对有害的目标而共同工作”,而“协作有时仅仅意味着通过一定的努力去帮助别人”。[8]4 其次,协作的主体。协作性公共服务作为对市场失灵和政府失灵的一种补充,其本质表现为政府、企业、NGO、公民个人和私人组织等主体,在平等、协商协调和共赢的基础上,实现公共服务的有效供给。因此,协作性公共服务的供给主体是多元的,而不再是单一的供给模式。再次,协作的界限。协作意味着和其他人或组织一起工作,那就有个界限问题,依据协作者的不同可以将协作活动分为三种基本类型:政府间协作,包括纵向不同层级政府间的协作(如中央政府和地方政府之间的协作,地方政府上下级之间的协作,值得注意的是这里的纵向协作不再是建立在权威命令的基础之上的传统模式,而是建立在平等基础上的联合协作)和横向不同行政管辖区间的协作(如不同地方政府之间的协作,这种协作的前提是摒弃地方本位主义,应以区域整体利益最大化为根本出发点);政府内部协作包括同一部门内部不同机构间的协作和跨部门之间的协作;政府外部协作是指政府与私人部门,NGO和公众个人之间的协作。[9] 这种协作不仅仅是一种活动,更是一种战略伙伴关系的构建,已经远远超越新公共管理民营化和市场化的简单合作关系。
综上所述,笔者将协作性公共服务理解为这样的一种行为:它是指两个或两个以上既相互独立又通力协作的治理主体在一个制度框架内,秉持平等协商、协作共赢的理念,为提供可持续的整合型公共服务而采取正式或非正式的联合行动。协作性公共服务具有这样几个特征:(1)协作性公共服务的供给主体不再是单一的政府或市场,而是一种多中心的供给机制;(2)各个治理主体之间协作的出发点是追求公共服务这种公共价值的实现;(3)协作主体在协作关系中的地位是平等的,不再是以某一主体为中心的“主导型”关系;(4)协作主体通过协商机制,实现碎片化公共服务的整合;(5)协作主体互享资源,同担风险,共享收益。
二、协作性公共服务的策略
(一)增进公共价值:协作性公共服务的理念
较之于传统公共行政对“效率”的注重和新公共管理对“绩效”的追求,协作性治理则以“公共价值”①作为自己的核心理念。马克摩尔认为(1995)政府的首要职能并不是维护组织的延续,而是创造并改造“公共企业”,根据具体情境的变化,运用一定的技术手段,增进“它们对公众的价值”。公共服务作为公共价值的载体和表现形式,民众获取公共服务和购买私人物品产生的效用在很大程度上存在着共性。申言之,政府首要职能应该是满足民众的公共服务需求,增进公共价值,而不是让民众“在政府和部门之间疲于奔命”。[10]
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