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科学与价值:新冠肺炎疫情背景下的风险决策机制及其优化

摘要:新型冠状病毒疫情的爆发,本质上是一次公共卫生突发事件,因此疫情防控的决策属于风险决策的范畴,即在专业性强、决策因素不确定性高、决策结果预期效果很难模拟的环境下如何制定风险管理决策。风险决策的核心问题是要处理好科学与价值的关系。从已有研究和决策实践来看,学界的观点分为价值为基、科学至上以及两者的融合协商三种观点,从此次疫情发展过程来看,疫情防控的决策过程一直面临着科学和价值因素的绞合与互动。基于已有公开新闻报道资料,本文以最早发现病例个案到武汉市政府决定采取“封城”这个时间段的决策线索为研究对象,将决策过程相关的群体区分为科学群体和价值群体,并将该时间段的决策过程划分为价值为基、科学影响、科学主导三个阶段,同时总结出此次新冠肺炎疫情所反映出来的中国风险决策机制的六大特征。最后,本文提出未来中国在面临类似新冠肺炎疫情这样的风险决策时,必须建立科学与价值的制度化协商合作机制,并相应提出实现这个目标的五大政策建议。

关键词:新冠肺炎;科学与价值;风险决策;制度化协商合作

中图分类号:D63;R181.8文献标志码:A文章編号:1007-9092(2020)02-0051-008

一、 问题的提出

2020年伊始爆发的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠肺炎”),从本质上看,就是一次公共卫生突发事件,属于公共部门风险治理的研究范畴。公共部门风险治理(risk governance in public sector)包括风险评估、风险管理、风险沟通等不同环节,被广泛用于自然灾害、环境保护、食品药品安全、自然资源管理等社会风险监管领域①,而风险决策(risk-based decision-making,RBDM)则属于风险管理的最重要组成部分,具体环节包括确定决策标准、建立决策组织、区分决策方案选择、评估不同决策方案的收益成本和可能性及风险、模拟决策结果、形成最终决策方案。风险决策既有别于一般的确定性比较强的程序性决策过程,其决策基础往往是不确定性高、具有很大科学争议性的问题,同时风险决策跟应急或危机决策也不完全相同,需要从更长的风险链条而非简单的危机应对环节来做整体决策。

在公共卫生领域,风险管理一直是世界卫生组织(WHO)全球公共卫生政策的重要原则和理念World Health Organization (2002), The World Health Report 2002 - Reducing Risks, Promoting Healthy Life, World Health Organization.https://apps.who.int/iris/handle/10665/42510.,风险决策最初主要是指政府机构针对环境危害因素可能对公共健康产生的不利影响所采取的决策行为,一般是由专家驱动的一个复杂过程,后来扩展到成为连接风险评估和风险管理的重要环节Sexton K. (2013). Evolution of public participation in the assessment and management of environmental health risks: a brief history of developments in the United States.Journal of Public Health Research,2(2), e18. https://doi.org/10.4081/jphr.2013.e18.。风险决策过程主要涉及到四个基本问题:第一,主体,即风险决策主体以及利益相关方包括哪些?第二,原则,如何处理好政府监管、科学与民主等价值和利益相关方在风险决策过程中的关系?第三,过程,面对高度不确定性、医学上存在很大争议的风险评估,应该建立怎样的决策组织、流程和决策工具?第四,衔接:风险决策与后续的政策执行如何更好的衔接?

在以上基本问题中,一个最为核心的问题就是如何处理科学与价值之间的关系Haller, S. F., & Gerrie, J. (2007). The role of science in public policy: Higher reason, or reason for hire?Journal of Agricultural and Environmental Ethics,20(2),pp.139-165. Demortain, D. (2020).The Science of Bureaucracy: Risk Decision Making and the US Environmental Protection Agency. Mit Press, pp.1-5.,在公共卫生领域更是如此Gostin, L. O. (2018). Language, science, and politics: the politicization of public health.Jama,319(6), pp.541-542.。首先,需要说明的是,本文所说的价值,是指作为风险决策主体的政府,需要基于最大程度的公共利益基础,综合考虑到决策可能给当地社会稳定和经济发展所带来的影响这一价值目标,这不仅仅是中国,也是所有国家政府风险决策往往优先关注的重大问题,在英文文献中,也经常被归结到政治或政策范畴,即研究科学与政治或政策的关系;而科学则是指具有专业知识和研究专长的专家学者,基于科学研究逻辑和发现所提出来的风险评估结论与建议。由于风险决策不同于一般的程序决策,其涉及到的政策问题专业性强、决策因素的不确定性高、决策结果的预期效果很难模拟,科学家往往会坚持基于科学已有的证据和发现来提出决策建议,有时候科学家内部也会出现针对风险判断的分歧,而政治家则往往会更多考虑到政策环境的特点、社会民众的接受度以及政策的实施成本等其它因素,同时还要跟个人的行政经验相结合,两者之间往往会形成一定的差异和冲突。因此,科学家与官员在决策过程中需要进行有效互动和协商,将决策过程中的风险因素与后果进行最大程度的预估,既保证充分尊重科学群体的建议与看法,尊重风险治理中的科学规律,又保障风险管理政策能够在尽可能低的风险与成本基础上加以实施。这一点在此次新冠肺炎疫情的决策过程中也体现得非常充分,疾控专家、科研学者与地方政府官员在控制疫情风险决策方面的互动与交流过程值得仔细分析。那么,面对类似新冠肺炎疫情这样的重大公共健康风险时,我们应该如何在科学与价值的互动中进行选择?应该价值为基,还是科学主导,或者不能简单的一概而论?科学家与政治家如何进行高效的组织化协商与合作?如何在中国的制度环境下优化风险决策机制?

二、 价值为基,还是科学主导?

在经典政策科学理论中,公共政策决策过程毫无疑问在本质上是一个理性的过程。无论是基于完全理性的古典决策理论,还是西蒙基于有限理性的行为决策理论,以及林德布洛姆的渐进决策理论,都强调决策者基于一定的理性,在特定政策环境下,平衡不同政策相关主体利益诉求而达到各方可以接受的均衡结果。在学者们看来,这种理性决策逻辑的目标要么是基于公共利益的实现,要么是基于决策者自身利益的考量,要么是基于多方利益集团博弈的结果。这个过程既有决策者目标理性的追求,也有基于传统的路径依赖的制约,也包括一些偶然因素或决策者经验价值等非理性因素的影响。因此,在公共政策制定者看来,科学跟经济、社会、文化等因素一样,只是决策过程中需要考虑的众多因素之一,并没有什么特殊或者优先的地位,甚至认为对科学能够影响政策并使其朝着更具理性的方向发展表示极大的怀疑,要么认为科学会被政治机构当作幌子或是加以利用、暗中操纵,成为支持自己的观点、影响政策制定的资源和工具Sheila Jasanoff. (2009). The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers[M]. Harvard University Press, pp. 2-15.。例如,政治学家马克·拉什夫斯基(Mark Rushefsky)曾指出,在政策制定中,各种利益集团会有意识地利用科学的不确定性和知识空白来达到符合自身利益诉求的社会目标Rushefsky,M.E.(1986),,Making Cancer Policy, New York:SUNY Press,p. 119.。

基于对科学因素的一般化考虑甚至是怀疑,一些学者因此特别强调公共政策决策必须以追求公共利益的价值为基础,即“价值为基”论,主张将维护公共利益和社会公平正义等价值观念注入到科学中,防止科学主义因被滥用而危害公共利益。例如,乔尔·普里麦克(Joel Primack)和弗兰克·冯·希佩尔(Frank von Hippel)指出,既然对于大部分科学家来说无法将科学和价值完全分开,那为何不将正确的价值观注入到科学中去,从保护环境或公众健康的角度出发,抵制对科学的滥用,呼吁“公共利益科学”Evelyn Fox Keler,“Advice and Disent:Scientists in the Political Arena.”Change:The Magazine of Higher Learning,vol.9,no.2,1977,pp. 59-60.。与此同时,一种同时包含科学和价值的混合决策模型——科学政策范式。该范式的核心内容是,当科学家之间出现分歧或是科学本身无法对有关的风险问题提供唯一的解答时,那么应该由负有政治责任的机构依据法定的监管职责,在相互冲突的多种解答中作出选择Sheila Jasanoff. (2009). The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers[M]. Harvard University Press, pp. 49-57.。

然而,随着人类科技水平的突飞猛进、风險社会的逐步到来以及生活政治的兴起,科学在公共政策决策中的意义越来越明显,由于很多政策需要基于科学知识的判断和分析才能及时精准地制定,这使得科学家群体在公共政策制定过程的角色越来越重要,明显的标志是形形色色的专业化监管机构开始相对独立于一般性的行政部门,同时设置专家咨询委员会或决策咨询委员会逐步成为政府部门制定政策的法定要求,科学对政策制定的介入,特别是对风险决策过程的渗透越来越深入,价值与科学之间的互动关系也日益增强。基于这样的背景,有学者提出政策科学(policy science)或监管科学(regulatory science)的范畴,认为它们可以提升对政策行为的安全和效率的科学性评估,并为风险管理政策的制定和推行提供科学循证依据,呼吁允许科学家介入政策标准制定的过程,让其参与评审政策文件,给决策机构和科学家充足的机会去调解两者之间的差异和矛盾,跨越科学和价值的智力鸿沟,让监管机构赢得科学的权威来支撑自己那些可能引起争议的决策Sheila Jasanoff. (2009). The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers[M]. Harvard University Press, pp. 121-122.。不仅如此,监管科学还能够提高科学证据为政策提供信息的效率,培养吸收新证据和观点的能力,增强对社会挑战的研究相关性,并打开新的政策窗口Bednarek, A. T., Wyborn, C., Cvitanovic, C., Meyer, R., Colvin, R. M., Addison, P. F. E., ... & Hart, D. (2018). Boundary spanning at the science-policy interface: the practitioners perspectives. Sustainability Science,13(4), pp.1175-1183.。科学家们还试图通过将其与非科学的智力或技术活动进行适度的区分,以此来营造出科学具有较强的公共价值和形象的价值思想Gieryn, T. F. (1983). Boundary-work and the demarcation of science from non-science: Strains and interests in professional ideologies of scientists.American Sociological Review, pp.781-795.。这些观点都有一个共同点,那就是认为在公共政策制定过程中需要全面地将科学因素优先地纳入进去,并通过制度化的方式充分吸收科学家群体参与决策过程,保障科学建议能够最大限度地被官员采纳,强调科学知识能够避免官员的无知和鲁莽,并认为科学精神能够推动风险决策建立在更加科学的循证基础之上,这就是所谓的“科学主导”论。

三、 科学与价值的融合协商

进入21世纪以后,计算机、纳米技术、生物基因工程、信息和认知科学等让我们的日常生活发生了翻天覆地的变化。与此同时,发明的伦理问题、技术被滥用等也会给人类带来无法预料的灾难。在这种大背景下,单纯突出价值或科学单方面在风险决策中的作用,已经变得有些不合时宜。无论是价值为基,还是科学主导,虽然他们观点各异,但是在一个共同的问题上是存在共识的,那就是不管由谁主导政策制定过程,科学与价值应该在决策过程中相互融合与进行协商,由此来推动政策制定,特别是风险决策的质量。

有鉴于此,一些学者开始主张推动科学与价值的有机融合与协商,例如戴维·噶斯特(David H. Guston)提出了一种第三方机构——边界组织(Boundary Organization),以期在更大范围内改进科学家和决策者之间的知识交流与使用Guston, D.H.,(2001)  Boundary Organizations in Environmental Policy and Science:An Introduction.. Science, Technology, & Human Values,26(4),pp. 399-408.。希拉·加萨诺夫(Sheila Jasanoff)则提出一种趋势——划界与协商,即认为科学与价值并不能简单机械地分开或融合,要将科学的“可行”方向与公共价值的“应该做”问题结合起来Jasanoff,S.(2003) ,Technologies of Humility:Citizen Participation in Governing Science. Minerva,41(3),pp. 223-244.。政治家和科学家们其实有充足的机会去磋商和调和关于科学与价值之间彼此冲突和矛盾的观点,而科学与价值的充分协商也能更有效率地促成二者达成共识,致使更具生产力的政策被制定出来。

不同于简单的价值为基,或者科学主导,融合协商论认为科学与价值不能简单割裂,对科学使价值更加理性的观点保持怀疑态度。其次,在科学与价值融合实践中要明确问题的性质,搞清楚究竟是科学问题还是价值问题,并明晰科学与价值应该在多大的程度上进行融合,又如何保持两个领域的相对独立。同时,没有任何一种实践方案是完美无瑕的,也不可能仅靠一种方案解决所有的价值问题,所以要结合当时的文化背景、经济状况和社会结构,选择一种最合适的价值方案。此外,要大力倡导决策透明和公民参与,提倡磋商、协调等谈判程序而非对抗性程序,把政治家、行政官僚与专家非正式对话、辩论和正式的公民参与机制结合起来。最后,需要建立起一套科学完善的政策制定体系,将科学家参与政策过程制度化,而不是简单的论证。设立专门的专家咨询委员会,并立法保证其独立和权威的地位。

四、新冠肺炎疫情防控中的

风险决策逻辑及其局限在西方学者具有偏见的观察中,作为共产党领导的单一制中央集权国家,中国的公共政策决策过程经历了由全能主义(totalism)鄒谠:《20世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看》,香港牛津大学出版社1994年版,p.69。,到分散权威主义(fragemented authoritarianism)Lieberthal, K., & Lampton, D.(1988), Bureaucracy, Politics and Decision-making in Post-Mao China, University of California Press,pp.2-4.,再到社会参与的协商权威主义(consultative authoritarianism)Truex, R. (2017). Consultative authoritarianism and its limits.Comparative political studies,50(3), pp.329-361.,他们的共识是在中国的决策过程中,科学因素所发挥的话语权不够明显。相对于中国决策的复杂过程,这种明显带有偏见色彩的观察显得过于简化。而此次新冠肺炎疫情防治决策也将风险决策过程中价值与科学因素的互动过程展现出来。

从此次疫情的发展过程来看,疫情防控的决策过程一直面临着科学和价值因素的绞合与互动。基于已经披露的信息看,与疫情防控相关的主要决策相关主体可以区分为两大类型,第一类是价值群体,主要是政策制定者,具体包括武汉市委市政府、卫健委以及中央层面的国家卫健委,他们都是此次疫情防控工作不同层面的决策者,更多的是从基于公共利益价值的宏观层面对疫情防控进行直接决策和执行部署。需要说明的是,卫生健康委这样的机构虽然在政府机构里算是科学色彩比较浓厚的部门,但由于掌握部分自身工作领域的决策权,政策价值导向也比较强,所以在此也归为价值群体;第二类是科学群体,具体包括武汉当地的一线医疗工作者、疾控中心、医学科研工作者以及中央层面的国家卫健委专家组、国家疾控中心研究人员,他们都是跟此次疫情直接相关的专业科研和医疗专家,对于疫情的评估和发展具有专业知识上的判断优势,他们具有参与决策和提供建议的权力。应该说,从2019年12月发现多例肺炎病例开始,到1月23日武汉宣布正式“封城”这段时间,疫情防控的决策过程在实质上就是以上两大群体的互动与协商的过程,而这个过程目前又可以区分为三个阶段本文对疫情决策过程的回顾主要参考:中央电视台:《董倩专访武汉市市长》,央视新闻面对面,2020年1月27日;韩挺:《从专家组抵达到武汉封城 探寻新冠疫情“谜”之20天》,《经济观察报》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657882105958749600&wfr=spider&for=pc;陈锐、许冰清:《假如武汉的警铃有机会被拉响,可以是哪天》,《第一财经》https://finance.sina.cn/china/gncj/2020-02-08/detail-iimxxste9759371.d.html?ivk_sa=1023197a。。

第一阶段:价值为基,时间从2019年12月上旬到2020年1月11日。需要重点指出的是,这里所说的价值为基,是指地方政府要基于公共利益的目标,综合考虑到风险决策可能给当地社会稳定和经济发展所带来的影响。疫情最早可溯源到12月1日,武汉金银潭医院收治的首个感染者,到12月8日,华南海鲜市场发现数例不明原因肺炎患者,再到12月底,武汉市卫健委通报,确认多例肺炎病例与华南海鲜城有关联,但指出“未发现明显人传人现象”,这一过程可以被视为疫情风险的逐步凸显和暴露阶段。由于新冠病毒属于医学上未知的新型病毒,其是否存在人传人现象在科学研究上确实具有一定的不确定性。虽然金银潭医院副院长黄朝林等人发表在《柳叶刀》上的论文已经暗示有人传人的可能性,但由于病例数量偏少,导致结论仍然有不确定性。身处一线的医疗工作者们则凭着他们的临床经验与专业判断,对新冠病毒的出现情况报送给了武汉市疾控中心,而疾控中心又将病人的样本委托给了中科院武汉病毒所进行检测,并很快获得了病毒的全基因组序列,同时成功分离了病毒。

在这一阶段,科学家们对新冠病毒的认知虽然只是非常初步的了解,但从科研同行评价来看,这一速度和工作进展受到了国际社会的一致认可。然而,由于对于新冠病毒风险的科学研究仍然不够深入,导致地方政府官员对其可能传播的风险认知和重视并不是很够,更为重要的是,在科学判断并未明朗的情况下,地方政府首先考虑到的是社会稳定与正常的经济社会秩序维护,加之又是地方召开“两会”的政策窗口期,所以对提前透漏该消息的知情者按照转发不实信息进行了违法处置。但与此同时,武汉市卫健委也把情况向国家卫健委进行了通报,国家卫健委也派遣了第一批专家组抵达武汉调查情况。由此可见,在疫情风险的暴露早期,以武汉卫健委为代表的地方政府部门虽然对具有不确定性和争议性的流行病学研究结果具有一定的保留,但从决策来看基本上是按照价值为基来进行风险处置的。

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