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公共资源交易政策扩散的行动策略研究

王丛虎 马文娟




摘要:本文以政策扩散理论为基础,从公共资源交易中心、公共资源交易平台和公共资源交易政策文件三个方面探讨了公共资源交易政策扩散的行动策略。研究发现:时间上地方政府公共资源交易政策扩散效应显著;空间上政策扩散的邻近效应明显,先行地区对周边地区起到创新示范作用;在政策扩散的路径上,公共资源交易呈现前期以自下而上的扩散为主,后期以“锦标赛”式扩散为主;在政策扩散的动机上,呈现强制和竞争交替的特点。

关键词:地方政府;公共资源交易;政策扩散;行动策略

中图分类号:D035文献标志码:A文章编号:1007-9092(2020)02-0100-010

一、问题提出

公共资源交易一头连着政府,一头连着市场,既是深化“放管服”改革的关键领域,也是优化营商环境的应有之义。近年来一系列中央政策的出台为我国公共资源交易的发展指明了前行道路。2015年国务院办公厅发布63号文,即《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》。2016年由国家发改委牵头的14部委组成联席会议,出台14部委联合规章,即《公共资源交易平台管理暂行办法》。2017年1月10日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》,再一次强调整合分散设立的各类公共资源交易平台,立足公共服务定位,实现公共资源交易的全流程、电子化发展。2019年5月29日,国务院办公厅转发国家发改委《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》,提出了市场化配置公共资源的发展目标和实现建议①。

值得注意的是,自公共资源交易伊始,公共资源交易市场在全国快速扩散,并在2011年至2016年间出现大量集中扩散的现象。而在如此大规模的政策扩散背后,它的扩散过程是怎样的?它的扩散趋势和扩散特征又是如何?虽然已有的政策扩散研究在扩散过程、特征、效果、规律和动力因素等方面取得了丰硕的研究成果,但这些研究多以联邦制国家的政策扩散为主,对我國作为代表性的单一制国家的政策扩散关注不够。因此,本文基于已有的研究成果和本土化实践,选择公共资源交易这一扩散较为成功的行政性政策作为研究对象,分别从公共资源交易中心、公共资源交易平台以及公共资源交易政策文件三个方面探究公共资源交易政策扩散的过程、趋势和特征,试图探析其扩散背后的行动策略。

二、文献综述与研究框架

(一)相关文献述评

1.政策扩散及扩散机制

政策扩散(Policy Diffusion)通常是指某一政策方案从一个部门或地区传输到另一个部门或地区,并被新的政策主体采纳和推行的过程Lucas A., “Public Policy Diffusion Research: Integrating Analytic Paradigms”, Science Communication, 4(3):379-408, 1983.。或者说,政策扩散就是某一政府的政策选择受到来自其他政府的政策选择的影响Charles R. Shipan, Craig Volden, “Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners”, Public Administration Review, 72(6):788-796, 2012.。国外学者对政策扩散的研究主要关注这一过程的扩散动因、制约因素、扩散模式与扩散特点等方面Newmark A.J., “An Integrated Approach to Policy Transfer and Diffusion”, Review of Policy Research, 19(2):151-178, 2002.。一般认为,政策扩散的研究始于美国政策学者Walker,他在1969年的一篇文章中指出政府在推广政策时的决策并非完全是“渐近”的,而是存在一定程度的“创新”。因此,他认为政策扩散是外来的政策知识、信息、经验被广泛纳入到本土的政策过程Walker J.L., “The Diffusion of Innovations Among the American States”, The American Political Science Review, 63(3):880-899, 1969.,例如打破某一政策演变的路径依赖或者重新设计新的政策张剑、黄萃、叶选挺、时可、苏竣:《中国公共政策扩散的文献量化研究——以科技成果转化政策为例》,《中国软科学》,2016年第2期。。政策扩散是一种随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间通过某种渠道沟通的过程Rogers E.M., “Diffusion of Innovation”, Lap Lambert Academic Publishing, 17(1):62-64, 2003.。

政策扩散的特征是复杂的。有学者指出政策扩散区别于政策转移和政策学习。政策扩散的特征是:第一,政策扩散不仅包含政策转移或政策学习等有意识、有计划、有组织的政策空间位移现象,也包括自发的政策扩散;第二,政策扩散的路径不仅包含公共政策的单向传播,也包含公共政策主体对政策的采纳和推行;第三,政策扩散涉及微观和宏观的政策过程阶段;第四,政策扩散与政策系统内部的整体结构高度相关Marsh D., Sharman J.C., “Policy Diffusion and Policy Transfer”, Policy Studies, 30(3):88-269, 2009.。

政策扩散是公共政策过程理论的一种,有学者提出政策扩散的扩散机制有三个特点:第一,从政策扩散的时间看,采纳新政策的主体数量随着时间的推移呈现一条S型曲线;第二,从政策扩散的空间看,采纳新政策的主体呈现区域特征;第三,从政策扩散的主体特征看,采纳新政策的主体呈现多元化特征Kurt Weyland, “Lessons from Latin American Pension Reform”, World Politics, 57(2): 262-295, 2005.。尽管存在多元化特征,不同的主体还是推行了一致或相似的政策刘伟:《国际公共政策的扩散机制与路径研究》,《世界经济与政治》,2012年第4期。。Lucas融合阶段论观点,将政策扩散过程划分为“政策再发明、政策发展、政策试点、政策的调节修改和政策的融合”五个阶段,他认为这五个阶段并不一定是线性的规律,也可能存在一定程度的跨越发展Lucas A., “Public Policy Diffusion Research: Integrating Analytic Paradigms”, Science Communication, 4(3):379-408, 1983.。

Simmons、Frank Dobbin和Geoffrey Garrett在对世界范围内的自由主义经济政策的扩散原因进行解释时进一步细化成四种政策扩散机制:一是强权型扩散,即一种自上而下的纵向政策扩散;二是竞争,这是一种横向的政策扩散;三是学习,政策采纳方的政策学习经过理性的成本-收益分析作出决定;四是模仿,这是一种外在的认同或认可,不需要进行成本-收益分析Beth Simmons, Frank Dobbin and Geoffrey Garrett, “Introduction: The International Diffusion of Liberalism”, International Organization, 60(4):781-810, 2006.。

2.政策創新及扩散创新模型

政策创新是一个非常宽泛的概念,它往往包括政策模仿、政策协调、政策扩散、政策学习以及政策合并等内容朱亚鹏:《政策创新与政策扩散研究述评》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》,2010年第4期。。关于政策创新主要有三种观点:第一种观点认为创新代表着有计划的改变,即对组织而言,只要属于新的变化即为创新Black J.F., Jungbluth E.D., “Decorated Dislocation and SubSurface Defects Induced in GaAs by the In-Diffusion of Zinc”, Journal of the Electrochemical Society, 114(2):188-192, 1967.Knight K.E., “A Descriptive Model of the Intra-Firm Innovation Process”, Journal of Business, 40(4):478-496, 1967.,该观点侧重于组织内部的变化;第二种观点将创新、模仿和创造进行详细的对比,认为新的理念、产品或成果在系统内的首次使用即为创新Rogers, E. M., & Havens, A. E., “Predicting Innovativeness”, Sociological Inquiry, 32(1):34–42, 1962.Thompson V.A., “Bureaucracy and Innovation”, Administrative Science Quarterly, 10(1):1-20, 1965.,该观点主要侧重外部影响;第三种观点提出了政策创新与模仿的区分标准,即在政策议程之前倾向于跟风模仿,在政策议程之后更多的是一种学习借鉴或创新刘伟:《学习借鉴与跟风模仿——基于政策扩散理论的地方政府行为辨析》,《国家行政学院学报》,2014年第1期。。由此可见,诸多学者对政策创新的内涵尚未达成共识,但在实际研究中政策创新侧重于第二种观点,即某一个政府组织接受了新的经验、做法或者服务即为政策创新,而不论该行为是否是第一次出现。

基于政策扩散与政策创新的内涵梳理,我们认为可以直接将扩散与政策创新整合为一个词,即政策扩散创新或政策创新扩散。实际上在有关政策创新扩散的大量案例研究中,已经形成了诸多政策创新扩散的典型模式。马亮结合美国诸多案例提出自上而下的政府创新扩散、自下而上的政府创新扩散以及水平竞争或学习与政府创新扩散三种模式马亮:《府际关系与政府创新扩散:一个文献综述》,《甘肃行政学院学报》,2011年第6期。。Berry通过对美国政策创新扩散的研究总结出四种政策创新扩散的模型,即全国互动模型、区域扩散模型、领导-跟进模型和垂直影响模型Berry, F. S., “Sizing up State Policy Innovation Research”, Policy Studies Journal, 22(3), 442-456, 1994.。Newmark提出了组织、地域以及内部扩散三种扩散模型Witko, C., & Newmark, A. J., “Business Mobilization and Public Policy in the U.S. States”, Social Science Quarterly, 86(2), 356-367, 2005.。还有一些中国学者将政策扩散的理论用于中国的政策研究,形成了中国独特的政策扩散模型,例如试验-推广的试点模型周望:《政策扩散理论与中国“政策试验”研究:启示与调适》,《四川行政学院学报》,2012年第4期。、自上而下层级扩散、自下而上吸纳辐射、同一层级的区域或部门间扩散以及不同发展水平区域间的政策跟进扩散等模式王浦劬、赖先进:《中国公共政策扩散的模式与机制分析》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2013年第6期。。

随着政策扩散理论的研究传至国内,国内学者也开始探索运用这一理论模型对我国的政策扩散现象做出合理解释。目前来看,国内学者对政策扩散的研究主要集中在以下几个方面:(1)中国的政策创新具有的特征以及创新背后的动力机制。朱旭峰从背景、主体、客体以及媒介四个方面解释了政府创新扩散的动力框架朱旭峰、张友浪:《地方政府创新经验推广的难点何在——公共政策创新扩散理论的研究评述》,《人民论坛·学术前沿》,2014年第17期。。(2)中国情境下政策扩散的动力机制中,地方政府领导者的能力素质、官员晋升机制也被一些学者认为是影响中国政策创新扩散的重要因素。朱光喜等学者提出中国官员在推动政策创新与扩散方面具有明显的制度优势,领导干部交流制度能够推动政策发生扩散现象朱光喜、陈景森:《地方官员异地调任何以推动政策创新扩散?——基于议程触发与政策决策的比较案例分析》,《公共行政评论》,2019年第4期。。(3)中国政策扩散的多样化形式。政策扩散模式一般包括扩张式扩散、传染性扩散和官僚层级扩散模式。在我国,中央政府或上级政府在政策创新扩散方面发挥着重要作用。一方面,如果一项政策扩散是为政府间的竞争和社会政策学习所驱动,那么会出现渐进式的政策扩散模式。另一方面,如果一项政策创新吸引了中央政府的注意,这项政策会呈现爆发性的增长态势,表现为波浪式的层级吸纳扩散。杨正喜以浙江安吉县的美丽乡村政策扩散为例解释了波浪式层级吸纳扩散模式杨正喜:《波浪式层级吸纳扩散模式:一个政策扩散模式解释框架——以安吉美丽中国政策扩散为例》,《中国行政管理》,2019年第11期。。

通过对政策扩散理论进行梳理发现既有研究存在以下不足:(1)缺乏政策扩散的理论框架,未能将众多可能的解释变量进行有效整合。(2)对政策扩散的研究多关注在社会领域,对行政性政策和经济政策扩散的研究较少,且大多采用单案例分析方法,缺乏对不同领域(类型)或同一领域(类型)不同属性的政策扩散动力和机制的比较研究。(3)对政策属性如何影响政策扩散研究不足。(4)在对政策扩散的研究方法运用上,实证分析以事件史分析法(EHA)为主,仅能判断政策是否被采纳,但是难以反映政策扩散的程度差异。

(二)研究框架

本世纪初,国外政策扩散的研究传入我国,并逐渐受到众多政策研究者的关注。在分析总结国外政策扩散已有成果之上,我国学者考虑我国特有的单一制政体和复杂的府际关系,试图从中央与地方政府、地方政府之间的互动和博弈来探究我国的政策扩散特点。例如,朱旭峰等学者以1993年至1999年城市低保制度为例探究政府间关系视角下的政策扩散特点朱旭峰、赵慧:《政府间关系视角下的社会政策扩散--以城市低保制度为例(1993-1999)》,《中国社会科学》,2016年第8期。。作者发现不同于欧美国家的政策决策和扩散过程,我国城市政府在采纳新的社会政策时,既要回应当地社会需求和财政约束,还要受到上级政府的行政命令和上下级财政关系的影响,并且还要考虑来自同级城市的竞争压力。周黎安在水平政府间关系上构建了“晋升锦标赛”模型,强调官员因奖惩晋升等因素推动新政策的采纳施行周黎安:《晋升博弈中政府官员的激励与合作—兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》,《经济研究》,2004年第6期。。张克从地方主官异地交流和政治流动的角度关注我国的政策扩散因素和机制张克:《地方主官异地交流与政策扩散:以“多规合一”改革为例》,《公共行政评论》,2015年第3期。。

既有研究多以政策扩散理论解释社会性政策以及科技政策的扩散机制,关注行政性政策扩散的研究相对较少,但这并不意味着这一领域的政策扩散不重要,只是由于行政性政策扩散观测周期的选取以及相关数据的获取较为困难。李健等学者运用事件史方法分析了政府购买服务政策的扩散过程。研究发现,政策创新主体、政策创新客体以及政策创新的环境变量均会影响到省级政府的选择倾向李健、张文婷:《政府购买服务政策扩散研究——基于全国31省數据的事件史分析》,《中国软科学》,2019年第5期。。韩啸等学者以政策扩散理论为基础探讨了政府信息公开制度扩散的多重逻辑问题 韩啸、吴金鹏:《政府信息公开制度扩散的多重逻辑——面向中国省份的事件史分析》,《东北大学学报(社会科学版)》,2019年第5期。,这些研究拓展了政策扩散理论在我国的适用范围。我国模式的政策过程一般包括政策试点中的创新以及推广中的扩散两个阶段,而无论是由中央政府安排实施的试点,亦或是地方政府自主探索的政策试点,政策的创新只有得到了扩散才能发挥功能周望:《如何“先试先行”——央地互动视角下的政策试点启动机制》,《北京行政学院学报》,2013年第5期。。各级政府既是政策制定的主体,又是政策扩散的主体。在众多的主体内部存在着复杂的利益关系,不同的政府部门在出台及执行某一项政策中不断发生着博弈,最终形成共识,而这一共识正是府际博弈的结果,它不一定是最优解,却是相对公平的结果。

公共资源交易领域的改革创新是我国行政体制改革的一个重要体现,亦是当前深化“放管服”改革、优化营商环境的关键领域。自公共资源交易伊始,它经历了地方政府政策创新、更换牵头单位、国家出台顶层设计以及试点地区探索发展新模式四个阶段。公共资源交易的政策扩散过程是一个典型的自下而上的路径,地方政府通过学习、竞争与模仿等行为实现了这一行政性政策的创新扩散。通过总结公共资源交易的政策扩散过程并找到扩散背后的行动策略,能够为公共资源交易的后续发展提供思路。

公共资源交易的政策扩散与地方政府的采纳密切相关。公共资源交易的改革初衷在于通过整合分散的交易事项和场所减少腐败现象的发生以及降低市场主体的制度性交易成本。对政策采纳者而言,进行这一改革的尝试可能获得较好的声誉和一定的晋升空间,也可能是失败以及面临资源的浪费。因此,其他的地方政府往往会先持观望态度,如果这项政策在一个地方取得较好效果,那么各政策主体会通过向邻近地区学习、竞争与模仿等方式去采纳这一政策。

三、数据来源

文章通过对公共资源交易政策的梳理发现,公共资源交易的政策扩散经历了由地方自主创新再到国家出台政策鼓励这一创新并提供顶层设计的阶段,是典型的自下而上的扩散路径。鉴于上述事实,本文以2002年浙江省绍兴市成立公共资源交易中心为公共资源交易政策扩散的起点,以2017年国家发改委对试点地区进行验收为政策扩散的终点,将观察期设定为2002年至2017年。文章通过北大法宝数据库、各地级行政区的公共资源交易中心网站及公共资源交易平台网站和其他途径梳理了中国内地公共资源交易中心、公共资源交易平台的建成时间以及相关政策文件的发布情况现行公共资源交易改革往往遵循“一委一局一中心”模式。其中,公共资源交易中心是组织架构;公共资源交易平台是实施统一的制度和标准、具备开放共享的公共资源交易电子服务系统和规范透明的运行机制,为市场主体、社会公众、行政监督管理部门提供公共资源交易综合服务的体系,一般包括交易平台、服务平台和监督平台;公共资源交易的政策文件是重要的制度建设成果,为公共资源交易的发展提供制度保障。。由于本文的研究对象主要是建立公共资源交易中心、公共资源交易平台的地级行政区政府,因此文章通过网络逐一获取地级行政区公共资源交易中心、公共资源交易平台的建成时间以及相关政策文件资料。在全国334个地级行政区中华人民共和国行政区划统计表(截止至2017年12月31日),合计334个地级行政区,其中,294个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟。中共获取298个有效数据。鉴于网络时代信息共享的普及和所搜集到数据的各级政府均已开通网站,调查数据真实可信。

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