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治理智慧城市:智慧城市治理的文献回顾

阿尔伯特·梅耶尔 曼努埃尔·佩德罗




摘要:近些年智慧城市以及相關议题的学术研究增长势头明显,但研究方法的碎片化使得研究争论处于混乱的状态。本文选取了51个出版物的语料库,通过描绘它们之间的差异进而结构化先前的研究争论。研究表明,这些出版物的研究重点各不相同:(1)首先,智慧城市中的智能技术、智慧人才以及智能合作方面有所不同;(2)其次,智慧城市的变革性和渐变性视角不同;(3)最后,智慧城市治理的合法性所强调的更优结果亦或更开放的过程之争议有所不同。我们提出了一个全面的观点:智慧城市是一种新型的人类合作模式,其通过运用信息通讯技术 (ICTs, Information and Communication Technologies)手段来实现更优结果和更开放的治理过程。本文汲取先前关于电子政务(e-government)成功与失败的案例研究以及基于成熟的社会技术变革理论(sophisticated theories of socio-technical change)展开研究。智慧城市治理并非只是一个技术层面的议题,我们必须将其视为一个复杂的制度变化的过程,同时也应该认识到其社会技术治理背后所蕴含的政治性。

关键词:协同治理;电子政务;智慧城市;城市治理

中图分类号:D63;F294文献标志码:A文章编号:1007-9092(2020)02-0090-010

一、智慧城市——一个新兴的研究领域

据联合国统计,超过50%的世界人口居住在城市①,城市政府面临着多方面的挑战——它们必须在追求财富和创新的同时也要确保健康和可持续性。城市应该是绿色和安全的,同时在文化上要具备生机活力Landry C (2006) The Art of City Making. London: Routledge.。在此之上,城市还需具备包容来自不同背景(包括种族、宗教、社会经济)人口涌入的能力。Barber在2013年就指出,城市政府对解决全球问题和“市长们统治世界”(mayors rule the world)的格局非常重要。学界已经将“城市治理”上升为当前的行政重点。城市治理已经发展为一个成熟的学术流派Pierre J (1999) Models of Urban Governance: the Institutional Dimension of Urban Politics. Urban Affairs Review 34(3): 372-396.Pierre J (2011) The Politics of Urban Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan. ,但也逐渐出现新的声音——城市治理与技术和创新息息相关。目前,电子政务和相关的创新研究正与城市治理相联系,以此发展出更智慧的城市治理方法Nam T and Pardo TA (2011) Smart City as Urban Innovation: Focusing on Management, Policy, and Context. In: Proceedings of the 5th International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance. pp. 185-194.。

2002年,理查德·弗罗里达(Richard Florida)在关于创意城市的工作上强调了全球城市间的竞争,查尔斯·兰德瑞(Charles Landry)在2006年强调地方官员和城市管理者不应该只是为了让城市成为世界一流城市而奋斗,而应该为更美好的世界而奋斗。只要能解决一系列社会问题,没有人能拒绝智慧城市。智能技术、智慧协作、高等教育群体以及有效制度都被认为是现代城市面临的亟待解决的挑战,因此智慧城市话题迅速在全世界传播开来。关于城市是经济发展的核心的观点已普遍被接受,而治理城市也就意味着城市政治家和行政官员不应该只把解决城市所有问题作为核心,而应该把加强城市的包容能力和应对更为广泛问题的能力作为核心,以此创造一个广泛的公共价值Landry C (2006) The Art of City Making. London: Routledge.。

以当下的阿姆斯特丹智慧城市(amsterdamsmartcity.com)为例,它所强调的是城市治理,是一种将企业、政府、研究机构以及阿姆斯特丹人民联结起来的独特伙伴关系,是以发展阿姆斯特丹智慧都市为目标,专注于生活、工作、流动、公共设施以及开放数据等方面的研究。该城市向我们示范了其“城市现场实验室”(urban living lab)的特质——即允许企业间进行测试和展示创新的产品和服务。这种伙伴关系为各方创造了知识交流和学习的平台,进而孵化出更具体的项目,这些项目专注于可持续能源、新型的健康解决方案、更优的交通系统、更多公民参与的数据化等方面的研究。

这个案例主要强调,城市变得越来越智慧并不只是因为个体、建筑物、交通系统的服务方式自动化,更是因为这些系统能进行自动监督、理解、分析和筹划出一套在现实生活中适合市民的高效、公平、高质量的城市规划Batty M, Axhausen KW, Giannotti F, Pozdnoukhov A, Bazzani A, Wachowicz M, Ouzounis G and Portugali Y (2012) Smart Cities of the Future. European Physical Journal 214: 481-518.。越来越多的出版机构开始出版相关研究的期刊文章和书籍。这些文献固然丰富,但过于碎片化,尽管它们都尝试着为智慧城市制定一个规范的定义,但依然是各持己见,这一术语仍是模糊的概念Tranos E and Gertner D (2012) Smart Networked Cities? Innovation: The European Journal of Social Science Research 25(2): 175-190.。

研究的碎片化进而体现在智慧城市治理的概念上。学界存在这样一个共识:政府政策在培育智慧城市方面发挥着至关重要的作用Yigitcanlar T, Velibeyoglu K and Martinez-Fernandez C (2008) Rising Knowledge Cities: the Role of Urban Knowledge Precincts. Journal of Knowledge Management 12(5): 8-20. ,這与公共管理的观点一致,即倡导解决社会问题不单只是发展良好政策的问题,更多的是组织好政府和其他利益相关者之间有效合作的管理问题Torfing JB, Peters G, Pierre J and So¨ rensen E (2012) Interactive Governance: Advancing the Paradigm. Oxford: Oxford University Press.。电子政务研究领域的研究人员开始对城市治理感兴趣,致力于研究城市治理的学者们也开始对技术感兴趣,但是学科之间的有效结合需要我们将概念厘清以及重新定位理论视角。

如何设计、发展、促进、培育好社会结构和新技术之间的协同一直是电子政务研究的核心问题Danziger JN, Dutton WH, Kling R and Kraemer KL (1982) Computers and Politics. New York: Columbia University Press; Fountain JE (2001) Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change. Washington, DC: The Brookings Institute; Gil-Garcia R (2012) Enacting Electronic Government Success: An Integrative Study of Government-wide Websites, Organizational Capabilities, and Institutions. New York: Springer. 。这类研究专注于如何将新技术运用到提升政府的管理效率和质量。如今我们所见的,社会——技术协同(socio-techno synergy)正从组织(或者是组织链)层面上升至城市层面。现有的概念和理论是理解更宏观层面的基础,但为了确保它们能适用于城市相互作用的研究,我们也需要对其进行审度。

本文对智慧城市的各种研究方法进行了概念综述,分析了不断扩展的文献主体的不同概念和学科根源。本文的分析基于广泛且系统的文献回顾,旨在将概念的模糊性清晰化,将多种治理智慧城市的视角统一化,描绘出不同智慧城市治理研究的核心。此外,本文也针对目前方法中的不足和缺漏制定了一项研究议程。

二、文献综述:方法研究和相应的语料库

文献样本选取分为三步骤。由于智慧城市议题的多学科性质,第一步尝试检索广泛的论文。为了达到这个目标,我们在ISI Web of Knowledge、ScienceDirect、Scopus EBSCO Host (包括在商业资源、图书馆、信息科学&技术摘要、SocINDEX全文输入、电子书收藏等栏目) 以及ABI/INFORM (ProQuest)等数据库进行了高级检索。在每一个数据库中都输入了“智慧城市”关键词进行论文、书籍、期刊的全面检索我们避免使用术语如“聪明城市”“虚拟城市”“创新城市”“知识城市”或“创意城市”。即使这些术语都与本文的“智慧城市”有重叠性,但也过于片面性,比如侧重“吸引城市专业人才”和“创造城市信息空间”。我们的目标是探索不同以往的智慧城市治理含义,因此限定为“智慧城市”这一术语。,最终分别获得了关于智慧城市171篇、226篇、128篇以及212篇的文章。

第二步则对所选文章的摘要进行筛选。所有检索的文献都必须与“智慧城市治理”相关,因此,我们对文章的摘要、引言以及文章的框架概述进行了筛选。那些只分析技术层面但不属于“智慧城市治理”任何范本的文章都被我们剔除了。此外,我们确保文章不会被重复检索。最后我们得到了80篇文章的样本。

第三步则是对第二步的进一步检查,我们选出只跟问题相关的文章。为了完成该步骤,我们对所选的每篇文章进行了定性的内容分析,从样本中删除那些没有对研究范本起到任何作用的文献。最终,我们建立了一个由51篇文章组成的数据库,包括国际期刊、书籍、论文集、研究报告等文章(文献从1到51编码,参见文末的“附录”)。

这51篇文章的语料库涉猎了智慧城市治理的不同层面。所有选出的这些文章都是较新的文章,最老的一篇是1999年,大多数文章是2011年和2012年,分别为9篇和18篇。大多数的出版物都是在期刊上发表的(35篇),也有书籍(5篇)或者书籍的篇章(4篇),还有其他未发表的研究报告(4篇)、会议记录(2篇)、未发表论文(4篇)。这些文章都分散在不同的期刊和会刊论文集,其中只有2个期刊是有2篇以上与“智慧城市治理”相关的文章,分别是:《应用电子商务研究理论期刊》(Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research)中的4篇和《城市技术期刊》(Journal of Urban Technology)中的3篇。

我们定性分析了这些文章是如何定义“智慧城市”“智慧治理”“智慧城市的驱动力和成果”。本文的首要目标旨在描绘出研究方法的多样性以及探讨某种程度上哪些维度更具吸引力。为此,我们将这些维度进行了归纳分类,并且将这种归纳法运用到检索的刊物上。通过对全文的分析确定了政府的定义、角色以及智慧城市合法性。我们详尽阅读了所有文章,定位其各自的争议点,然后聚焦在智慧城市的具体定义、政府角色的详细讨论以及以智慧城市为目标的具体文献。这些标签的搜集由我们组内的一位助理完成,由另外两位研究员帮忙检查,团队成员也经常聚集在一起讨论如何处理定性分析的复杂性。最终,定义、角色和目标等数值显示出大量的“缺失值”。我们分析了论文结果数据的每个域的差异和相似性,以此映射到智慧城市治理方法的概念碎片化。

三、智慧城市的定义:智能技术?

智慧人才?亦或智慧协作?在智慧城市的文献中, 我们发现了三类典型的定义:以智能技术为主导的智慧城市(技术集中型);以智慧人才为主导的智慧城市(人力资源集中型);以智能协作为主导的智慧城市(治理集中型)。有一些文献基于其中的一种,有些则是混合型。我们将这些单一型的文章和混合型的文章进行了识别,如表1。

表1表明,很多研究文献并没有对“智慧城市”进行定义。“智能技术城市”和“技术-人才-协作混合型城市”的文章是同等数量,而“智慧人才城市”和“智慧协作城市”的文章则相对较少。

在技术型的刊物中,作者们强调的是新技术为加强城市系统所提供的可能性。这些刊物是以技术为导向来定义智慧城市(亦或隐晦的),而这些技术涉猎的范围从先进的能源技术(智能电网)到运输系统和交通管理系统。智慧城市定义中反复出现的一个方面是ICT的使用Lee JH, Phaal R and Lee S-H (2013) An Integrated Service-device-technology Roadmap for Smart City Development. Technological Forecasting & Social Change 80(2): 286-306; Odendaal N (2003) Information and Communication Technologies (ICTs) and Local Governance: Understanding the Differences between Cities in Developed and Emerging Economies. Computers, Environment and Urban Systems 27: 585-607; Walravens N (2012) Mobile Business and the Smart City: Developing a Business Model Framework to Include Public Design Parameters for Mobile City Services. Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research 7(3): 121-135. 。Washburn等人Washburn D, Sindhu U, Balaouras S, Dines RA, Hayes NM and Nelson LE (2010) Helping CIOs Understand “Smart City” Initiatives: Defining the Smart City, its Drivers, and the Role of the CIO. Cambridge, MA: Forrester Research. 將“智慧城市”定义为“利用智能计算机使城市管理、教育、医疗、公共安全、房地产、交通和公共事业等重要基础设施元素和服务变得更加智能、互联互通和高效”。AurigiAurigi A (2005) Making the Digital City: The Early Shaping of Urban Internet Space. Farnborough: Ashgate.提出即使智慧城市有多种不同的定义,ICT也是未来城市管理的核心要素。许多作者还强调了社会问题,其中包括商业主导的城市发展重要性、社会包容性议程、城市发展中创意产业的作用、社会资本对城市发展和城市可持续性发展的重要性等。这种方法的观点是“技术的变革是引领其他社会因素变革的关键”Lee JH, Phaal R and Lee S-H (2013) An Integrated Service-device-technology Roadmap for Smart City Development. Technological Forecasting & Social Change 80(2): 286-306; Walravens N (2012) Mobile Business and the Smart City: Developing a Business Model Framework to Include Public Design Parameters for Mobile City Services. Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research 7(3): 121-135. 。

《治理聚焦》刊物强调了城市中不同利益相关者之间的相互作用,这也是它们定义智慧城市的特征。智慧城市被看作是以“用户为中心”的视角,它关注于城市公民和其他利益相关者而非只是“城市”概念Calderoni L, Maio D and Palmieri P (2012) Location-aware Mobile Services for a Smart City: Design, Implementation and Deployment. Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research 7(3): 74-87.。这一观点强调了将城市不同行为者的创新视角联结起来的重要性Kourtit K, Nijkamp P and Arribas D (2012) Smart Cities in Perspective-a Comparative European Study by Means of Self-organizing Maps. Innovation: The European Journal of Social Science Research 25(2): 229-246.。实现这一方法的核心就是合作,即作者们所强调的城市行为者之间的有效互动Kourtit et al., 2012; Yigitcanlar T, Velibeyoglu K and Martinez-Fernandez C (2008) Rising knowledge cities: The Role of Urban Knowledge Precincts. Journal of Knowledge Management 12(5): 8-20. 。

大多数的文章都混合了这三种类型城市——智能技术、智慧人才、智能合作。HollandsHollands R (2008) Will the Real Smart City Please Stand Up? Intelligent, Progressive, or Entrepreneurial? City Analysis of Urban Trends, Culture, Theory, Policy, Action 12(3): 303-320. 强调了智慧城市不只需要先进的信息技术,同时也需要大量高端人才的输入Sauer SC (2012) Do Smart Cities Produce Smart Entrepreneurs? Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research 7(3): 63-73. 。Giffinger等人Giffinger R, Fertner C, Kramar H, Meijers E and Pichler-Milanovic′ N (2007) Smart Cities: Ranking of European Medium-sized Cities. Vienna. Available at: http://www.smart-citie- s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf.对智慧城市的概念进行了详尽的讨论,甚至提出了六个特征。然而, 他们提出的概念将智慧城市混淆化(即智慧人才和智慧治理概念混淆),模糊了目标(智能经济、智能移动、智能环境和智能生活)。CaragliuCaragliu A, Del Bo C and Nijkamp P (2011) Smart Cities in Europe. Journal of Urban Technology 18(2):70.提出了一個著名且先进的观点——智慧城市是对人才、社会资本、传统产业(交通)以及现代通信基础设施的投资,这些投资将推动经济的可持续增长,提高生活质量,通过参与式治理来实现对自然资源的智慧管理。

这一分析表明,这些文献中关于智慧城市有三种经典概念。Caragliu等人Caragliu A, Del Bo C and Nijkamp P (2011) Smart cities in Europe. Journal of Urban Technology 18(2): 65-82.提出,一个全面的概念应该是镶嵌了这三种经典概念。但是,我们认为,定义一个高质量的城市并不能简单地从“聪明”还是“愚蠢”的角度来评判,而应该从结构和文化维度来评判。为了明确阐述这三类城市的内涵以及证明“智慧”是一个渐进的概念,我们对城市的“智慧”进行了重新定义:“智慧城市”指的是通过运用信息和通讯技术来吸引人力资本以及动员各方行为体(组织的或者个人的)之间合作的能力。

四、政府的角色:为治理而治理

还是为智慧而治理?基于广泛的文献数据,我们提出了关于智慧城市治理的四个典型的概念:(1)智慧城市政府;(2)智慧决策;(3)智慧政府治理;(4)智慧城市协作。这些概念反应了现代社会中政府角色的不同理论视角Osborne SP (2006) The New Public Governance? Public Management Review 8(3): 377-387; Torfing et al., 2012.以及政府间进行变革创造智慧城市的不同意愿程度。保守派倾向于“现有的制度安排能为我们带来智慧城市”,而激进派倾向于“政府需要转型才能创造智慧城市”。本文分别在引言部分回顾了政府的角色以及在理论框架部分回顾了政府的概念,并对其进行了分类。以下是对不同角色的行为体例子的展示,表2从四种视角将这些文章进行分类:

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