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邻避运动中的风险感知、利益结构分布与嵌入式治理

毛春梅 蔡阿婷


摘要:“中国式邻避”往往由于制度化利益表达渠道受阻、公民权利意识觉醒和大众媒体推波助澜而陷入“闹解”和“多输”的循环怪圈。基于杭州九峰垃圾焚烧项目“封闭决策—日常抵抗—邻避抗争—协商治理—原址重建”的历时性观察,建构“风险感知—利益结构分布”理论框架分析冲突演化机理,公众根据感知风险、感知挫败以及对政府、环保机构的不信赖感产生“邻避情结”,而执政者“治理失灵”背后存在压力型体制、晋升锦标赛与悬浮型基层政权等深层逻辑。本文运用“解剖麻雀”方法透视邻避冲突生成逻辑后,进一步从执政理念嵌入、工作方式嵌入、公众参与嵌入和政党力量嵌入四方面探讨邻避冲突化解的“嵌入式治理”路径,以期为基层政社良性互动提供参鉴。

关键词:邻避冲突;利益相关者;利益结构分布;风险感知;嵌入式治理

中图分类号:D669.3文献标志码:A文章编号:1007-9092(2020)02-0081-009

经济可持续发展、生态环境保护与公民社会背后交织着经济利益、项目风险与环境责任,使“中国式邻避冲突困境”日益受到关注。邻避设施(Not In My Backyard,NIMBY)是一类具有明显社会效益却会对周边居民心理、财产等产生严重影响的公共设施。由于其外部性和成本-效益不均衡特征,地方民众持有“不要建在我家院子”的态度,并在生存权危机和家园保护意识作用下引发邻避冲突。目前,中国式“封闭决策—公众反对—政府消极回应—冲突升级—停建妥协”的地方政府治理困境不断上演。杭州市九峰垃圾焚烧项目也曾因大规模非理性集体行动暂时搁置,通过一年的协商治理实现原址复建,成为“邻避”转变为“邻利”的成功典范。该项目由于邻避冲突严重程度、群众参与规模、处理的成功示范具备案例典型性特征。因此,本文以杭州九峰垃圾焚烧项目为研究案例,深入剖析邻避冲突发生机理与转化策略,从而为化解邻避冲突提供新思考。

一、文献回顾

梳理文献发现,不同学者以“心理-行为”内生视角和“国家-社会”外生视角看待邻避冲突成因与特征。一方面,从“心理-行为”内生视角出发考究邻避冲突生产逻辑。陷入“闹与停”困境中的邻避设施往往因其羊群行为Dear,Micheal.Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome [J]. Journal of the American Planning Association,1992,58(3):288-300.、“小民”心理Hunter S,Leyden K M.Beyond NIMBY: Explaining Opposition to Hazardous Waste Facilities [J]. Policy Studies Journal,1995,23(4) : 601-619.、基于环境正义的“邻避情结”Vittes M E,Pollock P H,Lilie S A.Factors Contributing to NIMBY Attitudes [J].Waste Management,1993(13):125-129.、夸大的風险想象张乐、童星:《“邻避”行动的社会生成机制》,《江苏行政学院学报》,2013年第1期。催生对兼具环境风险和公益性的邻避设施的安全焦虑、权利焦虑和利益焦虑等负面情绪。谭爽:《邻避项目社会稳定风险的生成与防范——以“彭泽核电站争议”事件为例》,《北京交通大学学报(社会科学版)》,2014年第4期。还有学者着眼于个体的教育、收入、职业等微观特征,认为同质性和联系越强的社区越容易引发邻避抗争。另外,有研究侧重于对政府行为进行探讨,陈宝胜研究发现地方政府在治理邻避冲突时依循被动型递阶强制模式,主要表现为垄断权力、隐蔽决策、格式化反应和情景-权变策略。陈宝胜:《邻避冲突治理的地方政府行为逻辑》,《中国行政管理》,2018年第8期。Terwel研究政府公信力对周边居民风险感知和利益权衡的影响程度,Terwel,Daamen,Emma M.Not in My Back Yard (NIMBY) Sentiments and the Structure of Initial Local Attitudes Toward CO2 Storage Plans [J]. Energy Procedia,2013(37) :7462-7463.张南从政府话语形式、特征和动力三个向度分析群体性事件的产生,张南:《地方政府防范征地冲突群体性事件话语产生研究》,《广西社会科学》,2019年第8期。均指出政府信任是影响邻避冲突最主要因素之一。张郁:《公众风险感知、政府信任与环境类邻避设施冲突参与意向》,《行政论坛》,2019第4期。钟慧玲等人则通过系统动力学方法构建舆情演化模型,分析大众媒体的催化作用。钟慧玲、李伟、张冠湘:《“邻避”冲突事件网络舆情演化研究》,《情报杂志》,2016年第3期。总而言之,政府的刚性治理和封闭决策Devine W.Public Engagement with Large-Scale Renewable Energy:Breaking the NIMBY Cycle [J]. Wiley Interdisciplinary Reviews:Climate Change,2011(2):19-26.、利益受损者缺乏参与平台和平等意识的觉醒Cascetta E C,Pagliara F.Public Engagement for Planning and Designing Transportation Systems [J]. Procedia Social and Behavioral Sciences,2013(87):103-116.、网络媒介的助推加剧对增长联盟的不信任David N,Pellow,Adam W.The Environmental Justice Movement:Equitable Allocation of the Costs and Benefits of Environmental Management Outcomes [J]. Social Justice Research,2010,14(4):423-440.,导致居民以非制度化途径寻求解释。

另一方面,从“国家-社会”视角探究邻避冲突发生的现实土壤。有学者从整体社会结构出发,如郑永年通过对中国社会转型时期新旧矛盾和阶层变迁的整理,强调集体行动是工业化进程的副产品,也是对政府合法性权威的冲击。Zheng Yongnian.State Rebuilding,Popular Protest and Collective Action in China [J].Japanese Journal of Political Science,2002,3(1).张乐、童星以社会结构的功能视角分析,僵化的治理主体通过刻板化的管控模式产生功能固着、功能退化和功能紊乱的社会现象,造成社会结构固化、治理内卷化和信息结构性梗阻的不良治理效果。张乐、童星:《环境冲突治理中的结构固化与功能障碍》,《学术界》,2019年第5期。也有学者提出邻避抗争的解释框架,欧博文和李连江试图通过“依法抗争”解释政治社会场域中底层民众自发行为。Lianjiang Li ,Kevin J.O′Brien.Villagers and Popular Resistance in Contemporary China[J]. Modern China,1996,22(1):28-61.谭爽基于环境公民社会的“后传式”学术框架,分析环境公民生产的原动力是环境NGO、运动空间等的“被迫式”反应。谭爽:《邻避运动与环境公民社会建构——一项“后传式”的跨案例研究》,《公共管理学报》,2017年第2期。刘能将行政机关在维稳政治中政治化而非法治化的错位和失位行为表达为“怨恨-行动”解释框架。刘能:《怨恨解释、动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析》,《开放时代》,2004年第4期。邻避冲突是一把双刃剑,在挑战政治权威的同时,也能疏导多方紧张关系和疏解社会矛盾。

就超越邻避冲突的手段,有学者从制度建设着手,提出应急预案、责任追究机制、公众参与机制和环境评估机制的“一案三制”分阶段、分类型处置手段。于鹏、张扬:《环境污染群体性事件演化机理及处置机制研究》,《中国行政管理》,2015年第12期。也有学者主张多主体协作治理,认为“头痛医头”式的协商治理依然会陷入邻避治理困境,“未雨绸缪”地强化政治压力、完善激励约束机制和开展协商治理实践才是化解邻避冲突的“良药”。张紧跟:《地方政府邻避冲突协商治理创新扩散研究》,《北京行政学院学报》,2019年第5期。还有学者从央地一体化治理阐释中央政府和地方政府分工协作的重要性,认为这有助于搭建府际合作机制,形成环保补偿、风险监管和合理回馈的一极多元治理网络。张瑾:《邻避冲突的国家治理》,《江苏行政学院学报》,2017年第2期。邻避冲突的发生并不能简单归结为居民自利动机或者经济不均衡,背后有着更深层次成因。虽然有多学科以专业视角对邻避冲突成因与特征进行深刻的理论分析与定量论证,但是还少有跨学科、跨领域的文本分析和防范治理思路。本文糅合经济学和心理学,试图通过“风险感知-利益结构分布”视角剖析杭州九峰垃圾焚烧项目邻避冲突生成逻辑与演化机理,完成从微观到宏观的透彻解读,并借助“嵌入”力量的合理布局提出基层嵌入式治理的目标愿景与实践路径,为实现公共利益与平衡各方利益诉求提供有益的参鉴。

二、“风险感知—利益结构分布”

分析框架建构邻避抗争作为公共价值诉求冲突的治理难题,其爆发的微机制是公民“家园意识”的觉醒,进而诱发“邻避情结”及抗争,宏观机制是利益相关者“成本—效益”的不均衡。贝克在《风险社会》一书中明确指出,具有可测定和不确定性的风险是为了适应环境或其他目的而引发的危险和不安全的方式;乌尔里希·贝克:《风险社会》,何博闻译,译林出版社2003年版,第19页。保罗·斯洛维克更明确地指出,不同主体基于主观建构的风险认知处理危险。可见,风险并不是独立于心智模型的客观之物,而是参照过去有因果联系的时空体验当下的产物。面对概率型风险事件时,威廉姆·R·弗雷敦指出,民众倾向于运用捷思推理法,即在既有经验或想象力的脉络中去估算风险。谢尔顿·克里姆斯基、多米尼克·戈尔丁:《风险的社会理论学说》,徐元玲译,北京出版社2005年版,第258页。“邻避情结”(NIMBY Syndrome)是受邻避设施影响的居民基于自身知识、信任等个体特征因素以及政治、社会等情境因素对外在风险世界感知的产物。在邻避冲突还没进入白热化阶段之前,公众理性而克制地反复寻求制度化利益表达渠道和方式受阻后,在感知风险、感知挫折和不信任感作用下,最终将零星的个体演化为集体“受害者共同体”情绪,从而引发非理性的胁迫抗争群体性事件。

针对利益相关者出现利益无法共容时,美国著名学者詹姆斯·Q·威尔逊认为成本和利益结构性分布远远比经济计算重要,并提出政策利益结构分布理论。其中,政策利益结构分布失衡有两种情况,一种是“奥尔森模式”,利益分散、成本集中,即当某项政策的成本集中于小部分特定群体中,政策效益为大部分群体共享。面对成本-利益的失衡,成本承担者往往会采取集体抗争的行动策略,利益享有者基于低额的收益产生搭便车行为。另一种是“施蒂格勒模式”,利益集中、成本分散,即成本由大多数居民承担,政策效用却集中在地方政府和企业等小部分人身上。正如盖伊·彼得斯所说,政府利益是一种现实存在。受经济人理性考量,利益集中的小部分人往往以封闭决策和垄断消息方式以便推进项目顺利执行,同时可能伴有寻租和利益俘获。受风险-利益意识支配,所有利益主体被迫进入风险竞技场中,为了在利益博弈中获胜,往往需要识别正式和非正式的竞技场规则,并动员资源以实现风险分配的有利地位。

邻避冲突项目触发社群联盟的风险感知,在双方的确存在成本-效益不均衡背景下,进而导致利益受损者的强烈抗争,迫切需要通过“嵌入”的粘合剂良性嵌合基层治理与社会秩序,确保乡土社会充满活力。卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在《大转型:我们时代的政治、经济起源》中提及“嵌入”(Embedment)概念,強调“经济嵌入社会”,将社会放置于中心视野去考虑经济发展战略。[匈]波兰尼:《大转型:我们时代的政治、经济起源》,冯钢等译,浙江人民出版2007年版,第26页。然而,美国教授马克·格兰诺维特却认为个体或组织在社会网络中的作用更加突出。Granovetter Mark. Economic Action and Social Structure:the Problern of Embeddedness [J]. The American Journal of Sociology,1985,91(3):481-510.笔者认为,“嵌入式”理论不能仅仅局限于经济与社会关系,其在基层治理中具有多重面向,以此赋予中国基层治理更深层次内涵。常轶军从“空间嵌入”治理方式切入,认为顶层设计和多元主体的权力整合有助于消除不同政治场域隔阂,超越“九龙治水”的集体行动困境。黄志辉则从空间、社会、经济、政治、历史等5个方面论述“嵌入式”治理优越性,合理规避发展主义危机。总而言之,“嵌入式治理”不同于传统“中心-边缘”的统治模式,倾向于互动、调和与整合。所谓基层嵌入式治理,以整体式的、互为中心为目标,重视协同互助的多元一体治理格局,建构民意吸纳平台,将权力合理“嵌入”进社会网络,形塑基层民众政治秩序认同,契合“三治融合”基层治理体系建设。

本研究基于杭州九峰垃圾焚烧项目“封闭决策—日常抵抗—邻避抗争—协商治理—原址重建”的历时性观察,引入风险感知与政策利益结构分布视角剖析杭州九峰垃圾焚烧项目中邻避冲突成因,并在化解邻避冲突、协商共治的过程中提炼出“嵌入式治理”实践路径。其中,在邻避抗争白热化阶段,公众根据感知风险、感知挫败以及对政府、环保机构的不信赖感产生“邻避情结”,执政者“治理失灵”背后存在压力型体制、晋升锦标赛与悬浮型基层政权等深层逻辑。“治理”作为现代政社互动的新话语,基层“嵌入式治理”作为超越环境邻避的创新举措,具有前瞻性和引领性。杭州市在后续与公众协商治理过程中,采取政党力量嵌入、执政理念嵌入、公众参与平台嵌入以及工作方式嵌入等途径成功消融邻避冲突,实现原址重建。

图1“风险感知-利益结构分布”分析框架

三、杭州九峰“5·10”邻避抗争:

风险感知、利益结构分布失衡杭州市作为浙江省会和经济、文化及科教中心,垃圾年增长率随着人口激增和经济发展不断上升,但垃圾处置能力却依然没有增长。2014年4 月中旬,杭州市政府规划局网站公示《杭州市环境卫生专业规划修编(2008—2020 年)修改完善稿》,计划在余杭区一处废弃的矿区建设垃圾焚烧发电厂。4 月 22 日,九峰垃圾焚烧发电项目进入省建设厅审批前公示阶段。公示 2 天后,一封 20000 多人联合签名的反对建设九峰垃圾焚烧项目的公开信以及 52 人要求重新公证《杭州市环境卫生专业规划修编修改完善稿》的申请提交到市规划局。5 月 9 日,余杭区政府发布《关于九峰环境能源项目的通告》,郑重承诺保证广大群众的知情权和参与权,在没有履行完法定程序和征得民众支持的情况下一定不开工,九峰矿区停止一切与项目有关的作业活动。然而这份姗姗来迟的通告并未打消群众的疑虑,进而在 5 月 10 日形成大规模聚集而爆发邻避抗争。来自九峰村周边的5000多名居民不约而同地聚集在通往九峰焚烧发电厂规划场所的柏油路上,激动地举着“坚决反对垃圾焚烧,共同保护美丽家园”的白色条幅,高喊“坚决抵制,誓死不从”口号,试图迫使政府改变决策。当天下午3时许,部分群众围堵02省道以及杭徽高速余杭段,导致两边车辆无法通行。警方旨在维护好社会治安,和平驱散抗争的居民时,部分不法分子趁机损坏车辆、殴打群众,致使双方发生肢体冲突。直到当天深夜12时左右,现场大部分居民和警方才散去,高速公路基本恢复通行。此后,垃圾焚烧发电项目也被暂时搁置。“5·10” 事件后,杭州地方政府吸纳公民、营建企业、专家和媒体等多方主体,及时公开项目进展和信息,尊重多元主体利益诉求,通过近一年时间展开协商治理,实现项目原址重建。

杭州市九峰垃圾焚烧项目启动初期,地方政府关于垃圾焚烧项目的消极回应、垃圾焚烧项目封闭决策和刚性治理、草根精英对九峰村所在地附近民众的动员、媒体夸张化传播信息、网络谣言“扭曲化”散播以及专家和环保类组织“制度性依附”,促使邻避危机一步步升级,最终周边居民突破政府单方主导的博弈规则,酿成群体性的邻避抗争。

(一)奥尔森模式:成本集中—利益分散

1.涵盖环境、健康和利益的感知风险。正如斯科特所言,面对不合理政策,居民往往不会直接诉诸暴力行动,而是基于非组织化性质采取“日常抵抗”策略和运用以理抗争、以法抗争和游街抗议等“弱者的武器”。在九峰村即将兴建垃圾焚烧项目的消息不胫而走后,九峰村居民将自身置于弱者地位,采取生存诉苦策略,强化“苦感”氛围的渲染,以求博取同情。面对邻避风险的不确定性和高度复杂性,民众更多依据于短期内视觉、听觉和以往经验积累的直接宣贯,认定垃圾臭味以及焚烧产生的二恶英并不具有固定性,一旦散发会危害到身体健康。有毒物质将在体内累积并遗传给下一代,造成生命健康的代际不公平。而且中泰乡作为龙井茶重要产区和“中国竹笛之乡”,中泰自来水厂和被誉为“临安第一景”的青山湖水库均距离选址地不到3公里,若污染物一旦超标,影响的将是方圆十里的民众。另外,基于常识进行风险直觉判断,垃圾焚烧厂排放的废气水一旦泄露,涵盖农田土壤的生态环境受到破坏,将会造成农作物收成降低和粮食产量减产,使居民承担环境污染风险。并且,通过“无风险假定演绎法”,如果垃圾焚烧项目毫无风险,那为何周边的房地产项目出现销售受阻和房价下跌现象,垃圾焚烧厂规划场地周边土地商业价值面临贬值?可见,附近居民对垃圾焚烧项目风险认知的“第一印象”采用直觉风险评估的心智图式,从而产生排斥、抗拒和愤懑情绪。

2.包含不公平感、被剥夺感和被漠视感的感知挫败。基于邻避设施的外部不经济性,建设垃圾焚烧厂的公共效益为余杭区或者杭州市居民所享有,但是设施的风险分配却集中在九峰村附近居民身上。4月中旬,居民由专业环保人士带头撰写了一封坚决抵制九峰垃圾焚烧项目的公开信,信中以滨江绿能垃圾焚燒场附近的“癌症村”为例概括反对建厂原因。4月19日起,在余杭凤山公园、中泰广场和塔山公园等公共服务场地,部分居民自发印制反对九峰垃圾焚烧厂的衣服,设计关于二恶英危害等宣传标语,组织联合抗议建设垃圾处理项目的签名活动。除了线下如火如荼的组织动员活动,受益于网络通讯的发达,环保人士通过朋友圈、QQ空间转发以及各大论坛、微博评论的方式广为传播,甚至还有隔着15公里车程的紫荆村村民前来表达抗议。一个礼拜之后,重新公证《杭州市环境卫生专业规划修编修改完善稿》的申请和20000多人联合签名反对信提交到市规划局。“家园意识”的崛起使居民产生生存权的被剥夺感,多次试图从法律框架内寻找自身行动的合法性依据,定期到中泰街道表达不满,质疑公示早于环境影响评价的不合规程序以及抗议选址地紧挨着南峰村等四个村庄和中泰街道等人口密集地。然而在遵循例行化程序和路径表达利益诉求多番失败后,地方政府依然互相“踢皮球”,面对一而再、再而三的“政治冷漠”,民众自然形成被漠视感,当负面情绪发酵到一定程度便会引发抗争行为。斯科特认为,强烈的生存危机使地方“剧场政治”不再受用,只有顺应人心进行沟通疏导,才能有效解决民众受到生存伦理威胁的不安和恐惧。

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