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嵌入性:社会政策与社会治理的内在逻辑


摘要:从社会治理形态演变历程来看,社会政策与社会治理之间的逻辑关系具有“嵌入性”特征。社会政策嵌入社会治理从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”,实现了嵌入的工具理性选择。社会治理嵌入社会政策从“双向性嵌入”到“多重性嵌入”,体现了嵌入的价值理性判断。进入新时代,我国社会治理实现了政治嵌入,但社会嵌入和经济嵌入尚不充分,社会政策的工具理性滞后制约了社会治理的可操作性。因此,要实现“整体性嵌入”和“多重性嵌入”就必须遵循社会政策与社会治理的“嵌入性”逻辑。

关键词:嵌入性;社会政策;社会治理;新时代

中图分类号:C916文献标志码:A文章编号:1007-9092(2020)02-0120-009

一、导言

从福利国家出现到福利国家改革,社会政策和社会治理联系紧密,形成了独特的内在逻辑。社会政策的理论、内容和方法以一种工具理性的目标影响社会治理,社会治理则通过政治、经济和社会意识形态反作用于社会政策以实现价值理性。此二者在社会发展过程中表现出特殊张力,并影响社会福利的实现,我们将这种张力称为“嵌入性”(Embeddedness)。“嵌入性”一词来源于波兰尼(Karl Polanyi)的《大转型:我们时代的政治与经济起源》,是社会学对抗新古典经济学思想的扩张而诞生的概念。他认为,所有经济体都嵌入社会关系和制度之中,并不存在一个所有调节由市场独立自发完成的经济体系①。波兰尼提出的嵌入性概念具有双重性:其一,作為历史变量的嵌入性,是在市场经济成为历史上占主导地位的经济系统时论证经济与社会分离的一个理论命题;其二,作为方法论原则的嵌入性,是嵌入所有经济体的一般抽象概念②。当政府制定的社会政策是根据经济社会发展条件和个人需求来规划时,二者处于相互嵌入的良性状态。但是,受到政策制定者专业性限制和政治力量博弈而违反社会福利需求因素的影响,二者则处于“脱嵌”(Disembedded)状态,这将对实现社会福利和缓解社会矛盾带来巨大挑战。在社会政策和社会治理的关系发展过程中,二者并非始终主动嵌入。

在风险社会和现代性矛盾的双重压力下,中国特色社会主义进入新时代。一方面,社会风险的分配逻辑被重构[德]乌尔里希·贝克:《风险社会:新的现代性之路》,张文杰、何博闻译,译林出版社2018年版,第9页。,需要建构新型社会政策体系以应对新风险。另一方面,现代性的社会系统脱域加剧了“断裂社会”现象,需要建立多元主体整合的社会治理机制促进公平分配。因此,新时代提出“共建共治共享”的社会治理格局。可是,在传统社会管理体制下建立的政府单一性社会政策干预策略已然不能适应多元主体参与的社会治理格局。本文试图运用“嵌入性”思维从方法论原则和理论命题来辨析社会政策与社会治理的内在逻辑关系,分析新时代中国社会政策和社会治理的关系现状,就如何完成社会政策和社会治理的“双重嵌入”,实现工具理性和价值理性的有效整合,实现新时代政府意志与民众需求“同构”和“善治”,提出初步探索。

二、从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”:

社会政策嵌入社会治理的工具理性选择从社会统治到社会管理再到社会治理,政府和社会的关系逻辑及其治理理念发生了根本性转变。进入工业社会,社会政策开始嵌入社会治理(社会管理)成为政府重要的治理工具,在技术层面不断强化工具功能。一方面,社会政策是以行动为取向(Action-oriented)的社会行动,作为一种行动方案或策略嵌入社会治理(社会管理),通过政策主体的社会政策制定和执行来实现社会福利和社会公平。另一方面,社会政策是以问题为取向(Problem-oriented)的社会研究,作为一个研究领域或问题嵌入社会治理(社会管理),通过研究主体的政策学习和政策建议来推动或改变政策,以实现社会福利供给平衡。而且,社会政策的行动和研究具有同一性,且嵌入社会治理中,与其具有同构性。

1.社会政策对社会治理的行动嵌入

社会政策从产生之初与社会治理(社会管理)就有着密不可分的关系,它始于对社会服务和福利国家的研究,从“社会行政”(Social administration)发展而来Paul Spicker,Social Policy Theory and Practice,Bristol:Policy Press,2014,1.。英国1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布标志着政府开始采取社会行动对贫困问题进行回应。当时的社会政策是以行政为行动方式进行社会控制,带有很强的随机性和政治性,社会政策“单一性嵌入”于社会统治。1834年《新济贫法》以济贫法律的最后形态出现,这成为英国最早推行社会政策的一个开端和社会行政的起源Friedlander,W.A.and Apte,R.Z.,An Introduction to Social Welfare,Englewood: Prentice-Hall,1980,14-15.。德国人瓦格纳(Adolph Wagner)最早提出社会政策概念,他在1891年发表的论文中把社会政策定义为“运用立法和行政行为,以争取公平为目的,清除分配过程中的各种弊害的国家政策”黄晨熹:《社会政策概念辨析》,《社会学研究》,2008年第4期。转引自曾繁正:《西方国家法律制度社会政策及立法》,红旗出版社1998版,第165页。。欧洲主要国家开始通过立法和行政二重社会行动影响社会管理,受到历史学派影响,社会政策以社会稳定为目标,以社会控制为手段,成为政治政策的补充,体现为社会政策对社会管理的“二元性嵌入”。此后,在社会管理至上的近百年间,社会政策的“二元性嵌入”始终占据主流。直到20世纪80年代新公共管理运动的兴起和治理理念的诞生,社会政策行动方式开始扩展,包括企业家精神、准市场和赋权等在内的新行动与立法和社会行政一起发挥着整体性作用。由此可见,作为社会行动的社会政策在其发展历程中实现了对社会治理从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”的变革。

2.社会政策对社会治理的工具嵌入

社会政策的工具嵌入主要表现为社会救助、社会保险和社会服务在不同治理方式中的体现。在1883年“德国保险三法”出现之前,社会政策嵌入的主要方式是临时性的社会救助,具有“单一性嵌入”特征。此后,社会救助和社会保险成为社会政策的主要内容,政策工具的“二元性嵌入”出现。20世纪中叶,伴随费边主义思想的传播,国家对社会福利的“绝对责任说”开始成为欧洲国家占主导地位的社会福利思想。于是,以《贝弗里奇报告》为社会政策代表的英国在集体主义国家干预思想影响下率先成为“从摇篮到坟墓”的福利国家。社会政策工具开始延伸,包括社会保障、住房、健康、社会工作和教育“五大内容”。英国社会政策大师蒂特姆斯(Titmuss,R.)扩展了社会政策的内涵,他认为社会政策包含社会福利、财政福利(Fiscal welfare)和职业福利(Occupational welfare)Titmuss,Richard M.,Essays on“The Welfare State”,London: Allen&Unwin,1964,42.。社会服务开始作为社会政策的重要工具进入福利国家视野。福利国家危机之后,北欧福利国家率先进入社会服务国家行列,社会服务与社会救助和社会保险一道实现了社会政策工具对社会治理的“整体性嵌入”。

3.社会政策对社会治理的主体嵌入

社会统治和社会管理阶段,社会政策主体具有单一性特征,王朝统治者和政府管理者具有单一主导性力量。20世纪70年代,福利国家危机爆发,新自由主义者将危机归咎于福利财政的过度支出,进而对福利国家的合法性提出质疑。英国撒切尔政府在新自由主义和公共管理思想的影响下将社会政策的执行机构和管理机构分离。管理的现代性理念引入政府行為,其核心理念是组织模式和机构类型的多样化,政府承担多样化的职能和服务黄健荣:《公共管理学》,科学文献出版社2008年版,第31页。。表面上,社会政策从属于经济政策具有明显的“生产主义”倾向,社会政策与社会管理的嵌入被弱化。实际上,多元主体的崛起开启了社会政策整体性嵌入社会管理之门,嵌入被强化。社会公民身份在该阶段从公民社会福利权利的合法身份向公民对社会政策参与的合法性转变,市场、公民、家庭和社会组织开始进入社会政策领域参与社会管理。20世纪80年代,现代“治理”(Governance)理念诞生,随后联合国成立全球治理委员会,将“治理”定义为:公共部门和私人部门通过协调冲突或利益进而采取合作行动来管理公共事务的过程The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: Report of the Commission on Global Governance,Oxford: Oxford University Press,1995,2.。多元主体参与的“社会治理”(Social governance)开始取代一元主体控制的“社会管理”(Social management)成为社会行动的主要范式。特别到了后工业社会和信息时代,高度复杂性和高度不确定性成为时代特征,以政府为核心的“碎片化”社会政策和社会治理已经难以维系。政府、市场、社会和个人在后工业时代开始反思各自在社会治理中的角色以及社会参与的方式,“分割式”协作治理开始向“嵌入式”合作治理转型。在现代治理语境下,社会政策制定和政策执行呈现主体多元化趋势,政策评价呈现多元化标准,社会政策主体对社会治理的“整体性特征”明显。

从社会政策行动来看,包括企业管理、准市场和赋权等在内的新工具,与立法和社会行政一起发挥着整体性作用;从社会政策工具来看,社会救助、社会保险和社会服务在社会治理中表现为内容的整合,在福利供给中呈现出整合社会福利的功能;从社会政策主体来看,无论是政策设计过程,还是福利供给过程,多元主体以一种伙伴的关系整体性参与社会治理,社会政策的运行亦是合作式的介入。由此可见,作为社会行动的社会政策在其发展历程中实现了对社会治理从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”的变革。

三、从“双向性嵌入”到“多重性嵌入”:

社会治理嵌入社会政策的价值理性判断社会治理是社会政策的本质属性,社会治理嵌入社会政策是政府社会行动的价值理性判断。社会政策和社会治理的“福利性”特征明显,福利国家意识形态是社会治理的重要理论依据,是社会政策制定的价值基础,从本质来看是对自由-平等关系的认知。福利国家意识形态的演变从20世纪40年代至90年代半个多世纪经历了社会-经济-政治三方面结构性变迁,在社会政策方面也形成了多元化的局面熊跃根:《论国家、市场与福利之间的关系:西方社会政策理念发展及其反思》,《社会学研究》,1999年第3期。。从工业时代社会治理的单一性价值与社会政策简单性工具形成“双向性嵌入”在向后工业时代转型中逐渐演变为社会治理多元性价值与社会政策复合性工具“多重性嵌入”的趋向。

1.社会治理对社会政策的政治嵌入为社会政策运行提供合法性基础

占主导地位的政治力量将其所推崇的意识形态通过社会政策的形式推广至社会大众,这使得社会政策具有了政治上的合法性。政府奉行的福利意识形态和政治偏好决定了社会政策的价值导向。福利国家意识形态是在自由与平等的矛盾关系化解中,形成对公平的差异性认知。受到福利国家意识形态影响,福利资本主义国家划分为三个不同的类型Esping-Anderson,G.,The Three Worlds of Welfare Capitalism,Cambridge:Polity Press,1990.:斯堪的纳维亚国家(如瑞典)以社会民主主义思想为出发点,其社会政策在分配中倡导“普遍主义”(Universalism),以社会服务为主要政策工具,追求普遍的起点公平。欧洲大陆国家(如德国)以法团主义思想为出发点,在社会政策制定中强调功绩原则,以社会保险为主要政策工具,追求过程公平。安格鲁撒克逊国家(如美国)以自由主义思想为出发点,在社会政策制定中弱化政府责任,以工作福利为主要政策工具,追求积极的机会公平。不同社会福利意识形态嵌入社会政策的设计成为其贯穿始终的价值导向。另外,从社会政策的技术层面来看,政治团体的利益博弈和政治技术介入将影响社会政策的价值理念和运行过程。社会政策运行过程中执政党(执政团体)以自身的价值判断去制定社会政策,各党派(政治团体)按照组织价值通过选举、斡旋、听证、示威和革命的方式与执政党(执政团体)进行博弈,进而影响政策价值和过程。例如:英国工党和保守党,美国民主党和共和党在福利意识形态上的差异就决定了两党之间不同的社会政策理念。资产阶级在政治力量对比中占上风的国家,更强调自由主义思想,在社会政策设计中趋向于给予民众基本的生存型生活保障,保障群体具有明显的“选择性”。工人组织在政治上占优势的国家,更强调社会民主主义思想,在社会政策领域倾向于“制度型”、高标准、全面性的社会福利设计。可见,社会治理过程中政治价值理念和优势政治力量对于社会政策的目标选择具有决定性的意义,在社会政策运行过程中政策的评估和变更也将受制于价值理念的调整和政治力量博弈的结果,在此基础上形成的社会政策具有了政治意义上的合法性。

2.社会治理对社会政策的经济嵌入为社会政策运行提供合理性基础

社会政策的理性选择还依赖于经济理论指导下的社会治理模式。社会政策的模式是“剩余型”(Residual)还是“制度型”(Institutional)取决于经济理论对社会治理中社会福利分配“选择性”(Selective)或“普遍性”(Universal)的理性选择。其一,从古典自由主义到新自由主义,自由主义者主张“反集体主义”(Anticollectivist)的个人主义社会政策,支持国家对经济和社会生活的“有限干预”,认为福利国家作为一种人为的建构,由政府对社会经济生活的干预违背了自由主义所强调的人类行为的自然倾向。个人对经济社会的贡献促进经济发展,经济发展是社会治理和福利分配的合理性基础。社会治理服务于经济建设,社会政策服务于经济政策。社会政策所产生的投入和成本被认为是对经济的纯损耗,因此只能对社会弱势群体投入,具有明显的选择性特征。其二,进步的改良主义认为,国家对公民的福祉承担着某种责任,政府的角色是为社会中有需要的个人提供资金和服务,只有这样才能维护社会公平熊跃根:《论国家、市场与福利之间的关系:西方社会政策理念发展及其反思》,《社会学研究》,1999年第3期。。这种集体主义福利哲学强调经济建设服务于社会治理,经济发展应有助于公民参与和社会团结,经济政策应服务于社会政策,对公民的社会福利供给应是社会资源的再分配而非市场的分配方式。社会政策客体为所有公民,带有普惠性,社会福利呈现制度性特征。其三,“第三条道路”兴起,社会福利意识形态开始摆脱“二元论”束缚。多元主义思想超越保守派和激进派,超越普遍主义和选择主义,强调既满足市场发展需求又满足社会公平,既体现市场规则又体现父爱主义。政府秉承“积极平等观”,以提升个人参与经济活动的自主权为目标,实现能力建设。以“社会发展”为理性选择的“发展型社会政策”出现,认为社会政策不但不会制约经济发展,反而能促进经济发展,进而将经济政策和社会政策进行整合,以整体性嵌入社会治理,这亦是社会治理中经济理念嵌入社会政策的拓展。社会政策所供给的社会福利不再被单纯认为是纯损耗,而是可以促进经济发展的“免费午餐”。

3.社会治理对社会政策的社会嵌入为社会政策运行提供支持性基础

蒂特姆斯认为,孤立于社会之外的福利政策的影响是不可能理解的H. Rose,Rereading Titmuss: the Sexual Division of Welfare,Journal of Social Policy,1981,10(4).。社会力量的发展以及对社会政策的嵌入是一个长期的过程,这个过程亦是政府和社会博弈的过程。一方面,以控制社会力量发展为目标则强调政府的绝对力量嵌入社会政策。早期政府介入社会政策领域是剩余模式的体现,社会和家庭承担着大量社会福利供给功能,社会弱势群体被社会排斥,社会对社会政策的影响微乎其微。政府为了满足民众需求而采取的社会政策其实只是社会控制或政府“家长式”作用的体现。政府具有权利和信息的绝对权威,社会力量难以嵌入社会政策。伴随福利国家思想和公民权利思想的产生和巩固,这为社会以独立的力量嵌入社会政策提供了理论支持。另一方面,福利国家开始向福利社会转型,以赋权社会力量为目标则强调多元主体参与社会政策。进入后工业社会,社会政策的内容在不断扩展,政府社会政策供给压力增大。加之,信息社会中民众建构自媒体成为信息源,政府对信息的垄断被打破。社会风险的广泛扩散让政府不得不充分利用社會力量参与社会治理。于是,社会力量嵌入社会政策在具备理论支持的情况下,体现出现实需求。政策制定中民众调查,公民和社会组织参与成为政策合法性和合理性的重要支持。政策执行和政策评估中的第三方(社会)介入成为政策科学性和民主性的重要体现。因此,在社会治理语境下政府赋权社会多元主体嵌入社会政策,为其提供了强大的支持性力量。

可见,社会治理意识形态决定社会政策价值判断,社会治理目标诉求决定社会政策目标定位,社会治理运作方式决定社会政策实践路径。社会治理在价值维度实现对社会政策的嵌入,完成了价值理性的目标。社会治理与社会政策是价值导向和工具实践的关系,二者是一个“双向性嵌入”的互动过程。然而,从社会治理的发展来看,社会治理在政治、经济和社会多重元素中体现出价值维度多元发展趋向,社会政策从理论、方法和技术层面在工具维度表现出多维协同介入趋势,社会治理与社会政策从“双向性嵌入”向“多重性嵌入”发展,在价值理性和工具理性的协调中“多重性嵌入”更强化了社会治理现状的复杂性和社会政策策略的权变性。

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