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监察对象的识别研究

姬亚平 彭夏青


摘 要:正确界定监察对象范围是我国监察制度健全运行的基础。《监察法》第一条、第三条和第十五条明确规定了监察对象的范围。但适用过程中仍然存在与“公权力”“公职人员”等语义歧义、识别标准模糊、特殊主体难以认定等规范不一致或理解适用上存在分歧等问题。鉴于此,有必要在厘清“公权力”“公职人员”等相关概念和识别要素的基础上,研究监察对象识别标准。构建“公权力”标准、“复合型公职”标准、“行为”标准,并针对不同的监察对象类型,明确具体识别方法,分别适用于六类监察对象,并对特殊群体如国企职工、公立学校教师、公立医院医生、村委会小组长等是否应纳入监察对象分别进行界定。

关键词:监察法;监察对象;识别标准;认定

中图分类号:D630.9     文献标识码:A     文章编号:2096-5729(2020)06-0061-09

一、问题的提出

2018年3月20日,根据第五次《中华人民共和国宪法修正案》修正的《中华人民共和国宪法》规定,第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),这部法律的出台意味着我国监察制度的顶层设计在宪法和法律层面正式确立,我国监察体制改革在法治轨道上阔步推进。《监察法》第一条、第三条和第十五条划定了六类监察对象的具体范围,提升了监督的专业性和针对性。《监察法》改变了行政监察对象范围过窄、反腐败力量分散、处置程序混乱等缺陷,为促进我国监察体系的不断完善,形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制,以及我国未来应对职务违法犯罪的监察活动发挥重要规范作用。

我国监察体制改革已進入全面实施的实质阶段,监察对象的认定是其中的核心问题。《监察法》由于适用过程中存在着理解上的分歧,因而实践中出现监察对象难以识别、难以适用的问题。同时,理论界对监察对象的探讨,多作为改革的局部内容或仅对其中的一两种对象单独分析,较少将其作为一个独立的问题进行系统研究,且缺乏理论与实践的结合,导致很多盲区。

《监察法》出台后,监察对象覆盖范围相比之前进一步扩大。例如,改革后,陕西省的监察对象达到100万人,较之前增加50多万人,增加将近一倍。[1]关于监察对象的研究从监察立法转向监察实务,面对监察实务中纷繁复杂的监察对象,监察对象的范围到底包括了哪些?其范围确定的标准是什么?理论上如何解释?实践中如何操作?对未明文规定存在争议的对象应当如何判断?这些问题的解决对顺利推进法律的实施具有重要影响,亟须进行深入研究。

二、监察对象识别的现实困境

监察对象指监察权的监督对象,也即监察活动的相对人。监察对象是监察制度运行过程中的基本问题,也是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体[2]。相比之前的《行政监察法》,《监察法》所确立的监察对象范围大幅扩大,做到了“无死角、全覆盖”的要求,但也带来了一系列现实困境,主要表现在以下两个方面。

(一)学理困境

一项改革,初期的立法往往“宜粗不宜细”。为了适应实践中的复杂性,避免阻碍法律实施者的能动性,《监察法》中的监察对象表述相对宽泛,也正是这种粗略的立法方式,造成了实践中监察对象认定难度大。

1.“公权力”“公职人员”等语义引发歧义

(1)关于第三条监察对象的表述,内涵和外延亟须明确。第三条对于监察对象的概括性规范——“行使公权力的公职人员”的表述中,使用了“行使公权力”“公职”这两个定语来修饰“人员”一词,那么,这两个词的内涵和外延是什么?该如何理解?如果两者内涵一样,同时使用似有重复之嫌,该如何界定?如果公职人员中只有“行使公权力”的才被纳入监察对象,那是否存在“不行使公权力”的公职人员,应当如何区分?

(2)第十五条列举式的规定与第三条之间本质属性并非完全一致,六类监察对象之间的界定标准存在差异。第十五条第(六)项的“履行公职”与第三条概括性条款的“行使公权力”运用了两种不同的表述方式,可能会带来理解和运用上的分歧,应当如何统一?另外,第十五条对不同种类的监察对象进行了限定,包括“公务员”“受委托从事公务的人员”“从事管理的人员”“依法履行公职的人员”等,从这些表述可以看出,条文中出现多种层次不一、自成体系的参照因素,包括身份、职务、行为等,这些表述应如何辨别,是否都属于行使公权力的人员需要明确。

2.范围不周延,缺乏系统的判断标准

针对六类监察对象,法条主要采用概括和列举的体例方式。不可否认,这种表达方法在短时间内对于解决监察对象的识别问题有一定功效,但随着公共行政范围的不断扩展,仅用列举方式来认定显然满足不了现实的需要,难以穷尽所有监察对象,这也导致实践中法律适用的不确定性。中央纪委国家监委法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》(以下简称《释义》),虽然为法律起草者所作的“官方解释”,有相当的权威性和指导性,对于答疑释惑、统一认识具有参考价值,但是需要说明,该《释义》本质上属于无法律效力的非正式解释,与法律意义上的立法解释不能等同1,至多属于政策范畴,难以完全应对监察实践中出现的复杂局面。

3.与《刑法》等相关法律概念衔接不畅

《监察法》使用新的术语“公职人员”来界定监察对象,但这一新概念与《公务员法》《刑法》中的相关规定密不可分,存在部分交叉和重合。“公职人员”与“国家工作人员”是否兼容,如《刑法》中判断职务犯罪特殊身份的方法,主要是看其是否属于“国家工作人员”,那么,关于监察对象中“行使公权力的公职人员”的表述范围与《刑法》表述范围是否一致,需要理论上的解答。

(二)实践困境

1.实践层面缺乏研究

从实践层面看,现有研究处于改革初期,实证材料的缺乏,对监察对象在地方上实施的经验和整合鲜有涉及,缺乏对地方实践所遇困境和经验的总结与分析。理论、规范层面的困境,导致在监察实务开展中监察机关难以准确界定具体监察对象,存在漏列、错列、扩大等嫌疑。此外,面对监察实践中存在的种种难题,可能导致监察机关因担心不当认定招致的法律后果,在面对不确定的监察对象认定时故步自封,致使个别涉及职务违法犯罪人员成为漏网之鱼。

2.特殊主体难以认定

笔者借助法院裁判文书网,以“监察委员会”为关键词进行检索,自2016年12月25日监察体制改革试点以来,截至2019年11月11日,共检索到10 106份刑事裁判文书。其中,2016年4份,2017年138份,2018年3429份,2019年6535份。可见自监察体制改革实践以来,地方监察委员会积极探索,自身立案审查并移送司法机关,最终办结的案件数总体呈快速上涨趋势。尤其在2018年3月至5月,正值《监察法》刚刚颁布,案件增长数量最为显著。根据《监察法》列举的六类监察对象,通过询问和查找案例,发现实践中监察对象存在以下特点:

(1)对基层群众自治组织人员的监察成为地方监察委员会的突出增长点。基层人事管理较为复杂,从事集体事务管理的人员数目庞大,通过询问监察委员会办案人员,查找相关案例发现,地方监察委员会对于这类人员认定难度较大,尤其是针对村小组长等特殊主体,实践中难以判别。

(2)地方监察委员会对国有企业监察“疲软”,涉及国有企业监察案件相比其他几类监察对象,案件数量最少。一方面除了客观因素,如动态统计和报送的滞后性外,主要原因在于,现实中“从事管理人员”的定义和范围难以确定,如混合所有制企业聘用的中层、基层工作人员是否在监察范围,由于实践中存在争议,做法不一,这也导致国有企业监察效果不尽如人意。

(3)事业单位种类繁多、层级复杂,由于国家公权力的扩张和异化,许多私主体牵涉到公权力的行使之中,导致监察范围不固定,难以识别。如公立学校教师、医生、体育裁判等在监察实务中颇具争议,需具体考察分析。

三、《监察法》对监察对象的基本设定

(一)监察对象的立法构造

以新中国成立为时间节点,监察对象的变化大致可分为以下四个阶段(如表1)。总体上,监察立法关于监察对象范围经历了不同时期的发展变化,呈现动态发展趋势。具体而言,首先,改革后具体划分了六类监察对象,改变了此前仅对行政系统工作人员进行监察的现状,用法律形式填补了监察范围断层和过窄的短板,由单一向全面转变。其次,此次改革之后构建的全面覆盖的监察对象,将此前仅注重事后监督的方式,改为兼顾事前预防、事中监察、事后处置,贯穿整个权力运行过程。最后,监察对象的认定标准从单一的身份标准,逐渐向公职、行为等复合标准转变。一个人是否为监察对象,主要根据其是否实际“行使公权力”来综合判断。

就现有法律文本而言,《监察法》有关监察对象的条款中,第一条和第三条为总领性条款,统一使用“公职人員”来概括归纳监察对象,即“所有行使公权力的公职人员”。第十五条对监察对象做了列举性规定。笔者认为,《监察法》中监察对象的规定实际包含着三个层级的规范结构。第一条为监察对象“实现国家监察全面覆盖”的目的性规范。第三条规定了监察对象的实际范围,即行使公权力的公职人员,属于概括性规范。第十五条为操作性规范,拓展公职人员的外延为公职人员和有关人员,并具体列举六类监察对象。从上述三个条款的规定来看,多使用“公权力”“公职人员”“从事管理”等概念来具体表述监察对象,正确理解这些概念的核心内涵,对实践中正确把握和识别至关重要。

(二)监察对象相关概念的厘清

1.“公权力”与“公职人员”关系的分析

“公权力”和“公职人员”是识别监察对象的关键。首先,两者的范围大小不同。“公职人员”与“公职”紧密相连,是与作为公权力的机关发生法律关系的人员统称[3](P129),侧重于强调公职人员的身份要素,而“行使公权力”并不刻意追求身份,关注点更多放在行使公权力的行为要素,除了涵盖所有公职人员中行使公权力的人员,还包括行使公权力但不属于公职人员的情况。由此看出,“公权力”辐射的范围明显大于“公职人员”。例如,国有企业招标评标活动中的工程技术人员。其次,从本质来讲,“公职人员”可以同时具有多重身份,身份只是外在表现的一种,并不固定。相比来看,“行使公权力”则更加明确具体,更注重是否实质上行使公权力这一内在标准,而不是公职身份这一外在形式。一个人正是因为行使了公权力才能称得上真正意义上的公职人员。

关于三个条款间的关系,笔者认为,我们应当围绕“公权力”要素,联系各条款间的逻辑,将第十五条中的“有关人员”包含在“公职人员”内,视为第一条、第三条中“公职人员”的一部分,三个条款之间并不矛盾。

2.“公职人员”与“国家工作人员”等概念的关系

监察对象的识别,不仅要以《监察法》为依据,还要遵守其他法律法规的规定,其中就涉及法与法的衔接协调,明确它们之间的关系是首要任务。《监察法》首次使用“公职人员”概念1,与《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)相一致,可谓是一项进步。与这一概念密切相关的主要有《刑法》中的“国家工作人员”和《公务员法》中的“公务员”。首先,对比《刑法》与《公务员法》相关法律概念,可以看出,“国家工作人员2”的范围大于“公务员3”也大于“国家机关工作人员”。其次,《监察法》规定的“行使公权力的公职人员”涵盖的范围最为广泛,除上述两部法律规定的人员外,还包括监察委员会自身、工商业联合会机关的公务员,照公务员管理的人员、科教文卫单位中的管理人员等。最后,对于村民委员会等基层组织人员,《刑法》将其视为国家工作人员,同时,立法解释将其限定为协助人民政府从事行政管理工作的人员4,但《监察法》出台后,监察对象不再局限于《刑法》规定的范围,而是扩大到整个基层群众性自治组织,这意味着,将所有从事管理的村委会和居委会的人员都纳入进来。

四、关于监察对象识别标准的思考

(一)监察对象的识别要素分析

明确具体识别要素,是建立监察对象识别标准的基础。经过对法条的分析、梳理,监察对象识别要素主要包括:公权、公职、管理、公务。

1.公权

公权,目前并无统一的定义。公权是国家权力或公共权力的总称,具有强制性、趋利性、可交换性、扩张性特征[4](P14)。公权力可分为国家公权力、社会公权力和国际公权力三种类型[5](P213)。其中的国际公权力由国际组织行使,不属于监察客体,国家公权力是权力的本源,必然为重点监察对象,没有争议。关于社会公权力,其主体虽为非国家机关的社会组织,但具有垄断性,与政府关系密切,它与国家公权力边界较为模糊,内部成员几乎没有选择的空间,只能接受或拒绝,如公立学校的管理人员和教师的阅卷权。因此,对于来源于法律法规授权、国家机关委托、国家权力派生的社会公权力,从本质上讲是社会化的国家公权力,应当加以规范和监督。而对于依据内部成员契约而产生,体现着内部的意思自治的纯粹社会公权力,应排除在监察范围之外。

2.公职

“公职”是指凡官吏、议员及其他依法令而从事公务的职务[6]。这里的公职是一种复合要素,具体包含公职人员和公共岗位。

(1)公职人员。公职人员与身份密切相关,不仅包含国家机关和企事业单位编制的工作人员,还包括了行使公权力的从事管理、履行公共事务的人员,超出了“公务员”“国家工作人员”的概念范围。这也意味着,一些符合监察对象的公职人员,不一定违反《公务员法》,也不一定构成《刑法》中的渎职犯罪,例如国企中的临聘人员,既非公务员,也非国家工作人员,因其不具备犯罪主体要求的国家工作人员身份,即使依法从事公务成为监察对象,也不一定以受贿罪追究刑事责任。

(2)公共岗位。这里的“公共岗位”一般根据在机构承担的岗位职责和公共管理权能来确定,即除了国家机关中的公职岗位外,还包括其他国家、社会组织具有公共管理和服务的岗位。需要说明的是,在公职要素中,要将公职人员和公职岗位结合起来,综合认定。例如,村民委员会和国有企业的会计,其从事的工作关乎公共财产的管理与使用,属于公职人员范畴,且负有管理、监督国有财产的职责和权能,属于重要岗位,应纳入监察对象。

3.管理

《监察法》第十五条(三)至(五)项都使用了“管理”一词,具体表述为“管理人员”和“从事管理”。管理学上,管理是指在特定的环境条件下,以人为中心,通过实施组织、领导等手段,合理配置组织中的人、财、物等要素,从而最大限度地调动各方面的积极性和创造性,为实现组织目标而服务[7](P8)。现有法学研究中,管理的内涵并不明确,但结合《刑法》第九十三条以及最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)在认定“国家工作人员”时,使用了“组织、领导、监督、管理”来限定,这其中“管理”的含义实际与管理學的如出一辙。不同主体的管理范围各有不同,但总体而言,《监察法》是要将承担公共事务职能,从事与公共职权相联系的决策者、管理者及公共财产的监管者和经营者都归入监督范畴。因此,管理不仅代表身份地位,实质在于公共权力的使用。

4.公务

“公务”是指公共的责任、事务,是履行公权力的重要表现。值得注意的是,它是国家工作人员的重要界定标准,《纪要》也进一步明确了定义1,范围大致包括国家履行公共事务或参与管理的社会公共事务,国有企业或其他单位负有国有财产的经营和管理的事务。“公务”主要包括以下几个要素:第一,主体为公权力行使者;第二,目的具有公益性;第三,责任需由公务主体承担。

(二)监察对象识别标准的建立

通过“公权力”“公职人员”“国家工作人员”关系的厘清以及对监察对象识别因素的分析,笔者试图探索建立监察对象识别标准。

1.“公权力”标准

“一切有权力的人都容易走向滥用权力,这是一条千古不变的经验”[8](P184)。对应《监察法》第十五条(一)至(二)项监察对象的认定,要以“公权力”为中心。此处的“公权力”标准是一种狭义的公权力,更多的体现为国家公权力,需要具体到规范层面,探讨是否为法律、授权、委托而继受取得的公权力。因为本文探索监察对象标准多是针对具体条文进行的微观识别,所以在构建监察对象标准时,将其作为监察对象的首要识别标准。

2.“复合型公职”标准

除了“公权力”标准外,根据《监察法》第十五条(三)至(五)项规定,得出“复合型公职”标准,包括“公职人员”和“公职岗位”两个因素。首先,“公职人员”要素。如国有企业、公办的科教文卫体单位等都是依据宪法及有关法律对资格的限定,从而赋予其公职人员身份。在此要特别注意,这三种类型中除本身为国家工作人员外,通过任命、指派、提名、批准等形式取得“委派”身份,如企业董事会任命的管理人员也属于监察对象。具体而言,判断是否为“委派”,主要从其是否代表国有企事业单位的意志,且行使的职能与国有企事业单位是否具有关联。其次,“公职岗位”要素。满足“公职人员”要素,只是确定了属于监察对象的范围,但是要具体确定是否属于(三)至(五)项的类别,还需要具备“管理”特征,主要包括管理职权和管理职责。

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