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中国国家治理现代化的独特意蕴、理论资源与推进理路

陈培永 喻春曦

摘 要:自党的十八届三中全会以来,国家治理现代化成为中国哲学社会科学各学科研究的热点问题,且保持了热度不减的趋势。2019年国内学界在国家治理的内涵以及中国国家治理的独特意蕴,国家治理现代化的马克思主义、中国传统文化和西方治理經验的理论资源,以及国家治理现代化的进路等问题上取得一定成果。对这些成果的分析,有助于我们进一步深化国家治理现代化问题的研究,为国家治理现代化的中国实践提供学理支撑。

关键词:国家治理;国家治理现代化;研究综述

中图分类号:D63     文献标识码:A     文章编号:2096-5729(2020)06-0022-10

自2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”以来,国家治理现代化就成为包括马克思主义哲学在内的中国哲学社会科学各学科研究的热点问题,且保持了热度不减的趋势。2019年,国内学界又出现了一批成果,仅出版的著作(多为论文集)就有多部1,依据中国知网的不完全统计,公开发表的直接相关文章有70多篇,涉及马克思主义理论、哲学、历史学、政治学、社会学等多个学科。这些著作和文章探讨了国家治理的内涵以及中国国家治理的独特意蕴,深度挖掘了国家治理现代化的马克思主义、中国传统文化、西方治理经验的理论资源,尝试性地提出了国家治理现代化的进路。对这些成果的分析,有助于我们进一步深化国家治理现代化问题的研究,为国家治理现代化的中国实践提供学理支撑。

一、关于国家治理内涵

及中国国家治理独特性的研究

同样是讲国家治理,但不同的学者理解不同,对国家治理的内涵及其在当代中国的独特意蕴一直是国内学者研究的重点问题。个别学者是从广义层面来理解国家治理的,他们把治理理解为古已有之的人类活动。许耀桐就认为,治理是人类有组织地处置自身的社会公共事务的活动。在他看来,原始社会解体后,随着国家的出现,人类就进入了国家治理时期,其本质就是以政治上层建筑为中心,从维护统治阶级的根本利益出发,对社会公共事务进行的安排和处理。人类社会的国家治理先后经历了四个阶段,即奴隶制国家治理、封建制国家治理、资本主义国家治理、社会主义国家治理。[1]罗诗钿实际上也是从宽泛的意义来理解治理的,他认为国家治理一直存在,而现代国家治理的本质是理性的重构问题,体现为治理理念变迁和政府、社会、公民等诸社会主体间权力关系的制度性重构两个层面,这两个层面的变化使得现代国家治理有了不同的样态,表现为理想理性、公共理性和交往理性等类型。[2]

大部分学者是从狭义层面来理解治理的,他们把治理看作现当代的范畴,并看作是从西方引入的范畴,在这个基础上,他们着重探讨了中国国家治理的特殊内涵。陈进华认为,治理体系现代化,是一种包括政府、市场和社会公众等多元主体通过协商、对话和互动,达成管理日常事务、调控资源、履行权利的行动共识,以缓解冲突或整合利益、实现公共目标、满足人民生活需要的结构、过程、关系、程序和规则的体系性活动。[3]唐亚林认为,“治理”概念引入中国后,是以解构国家和政府的统治权威,主张通过政府、市场、社会组织、公民等多元主体参与公共治理并形成多中心治理模式的方式,实现了在中国的转换生根。但他对从以政府为唯一治理主体的治理模式向以政府、市场、社会组织、公民为多元主体的“共同参与治理模式”或者“多中心治理模式”转变的说法并不同意,因为中国国家治理的多元共治必须考虑中国共产党的领导和政府主导这两个重要的因素。[4]

俞可平的观点是,“国家治理”概念没有统一的英文译法,没有西方语境的完全对应,这表明它本身就是一个具有中国特色的概念。他比较了中西方的不同,在治理主体上,中国包括了各级政府组织,也包括各级党的领导机构,而西方国家通常是政府机构;在治理范围上,中国包括中央或全国性公共权力机构的管理活动,也包括地方公共权力机构的治理,西方则主要是全国层面。他认为中国的国家治理模式有八个明显的特征,包括以党组织为主导的多元治理结构,基于“路径依赖”之上的增量改革道路,“以点带面”的治理改革策略,典型、样板引领的治理改革路径,相对选举民主更加重视协商民主,稳定压倒一切的核心价值,法治与德治同时起着重要作用的治理方式和条块结合的治理格局。[5]可以说这是对中国国家治理的独特性特征进行的比较全面的总结。

李修科则认为,国家治理不能认为完全是从西方传入的范畴,但也不能说是完全中国特色的范畴,它本身就是中西结合的产物。治理一词在汉语和西语的使用上有异曲同工之处,汉语是从治水和理玉中,英语是从行船中,各自最终都发展出关于控制、统治和治理国家的丰富思想。学术界在延续治理的汉语古典意义的同时,也注入了新的意涵,其本质上是关于公共政策的制定。与西方多用“公共治理(public governance)”不同,中国更多使用的“国家治理(state governance)”,因此必须追问中国国家治理中“国家”的含义。在他看来,中国的国家治理有三重内在规定性和诉求:一是,从根本性质上是马克思主义的国家治理观,必须坚持和巩固中国共产党的领导地位,这是讨论国家治理现代化的前提和基础;二是它有着现代性的诉求,即建构一个现代国家;三是国家在治理中处于核心地位。[6]

王浦劬和汤彬认为,当代中国治理的特点在于,在组织形态上,它呈现为立体网络结构。在价值取向上,它体现为执政党意识形态的主导性。在治理方式上,以“归口管理”、设置“党组”“党管干部”等组织措施,作为落实执政党对政府体系的全面领导、实现对其组织融入和功能整合的主要路径。在治理特性上,形成了党政机构职能相辅相成的均衡结构,有效覆盖了边界分明的科层制所无法触及和覆盖的空间,实现了国家与社会的“整体性治理”。[7]

燕继荣从与国家统治、国家管理的比较中把握中国国家治理的概念和特色,他认为,新时期中国国家治理的概念是对国家统治与国家管理两个概念的扬弃,并继承了二者符合时代潮流的部分,比如以服务公众、维护公众利益为目的,但也有新的内涵;比如强调国家政权需要向国家所有者即全体公民负责并可以被问责,强调国家政权所有者、管理者和利益相关者等多元行动主体共同参与国家管理,政府、市场和社会等多元力量协同治理。国家治理体系和治理能力现代化,淡化了“国家治理社会”“国家主义”“国家中心主义”等概念,从而把市场治理、社会治理等部分纳入国家治理的范畴。改革开放以来中国国家治理,呈现出了四个方面的特色,一是追求多重治理机制的协同效应,即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;二是坚持以经济建设为中心的发展战略;三是实行试点式改革和逐步对外开放的方法;四是坚持集中力量办大事的原则。[8]

这些研究成果基本讲清楚了治理、国家治理以及中国国家治理的内涵,尤其是对中国国家治理特征的总结已经较为全面,基本都强调了当代中国国家治理的独特性意蕴,而且实际上都暗含了与西方治理范畴不同的必然性和正当性,这有助于我们准确理解中国国家治理的内涵、特征与内在结构。只是目前学界尚未形成一致性看法,而且也大都强调了中国国家治理的独特性,却缺少对中国与西方发达国家以及其他国家治理的共同性或普遍性的分析。无论是中国的国家治理,还是其他任何一个国家的国家治理,只要作为治理,就应该有一定的共同性,在总结中国国家治理独特性的同时,也应该强调其与其他国家的国家治理的共同性,以增强各国学界在这个问题上的对话,在实践层面上推动国家治理经验的互鉴。

二、关于国家治理的

马克思主义理论资源的研究

国家治理离不开理论的指导,在以马克思主义为指导思想的中国,必然要求坚持马克思主义的国家治理思想。挖掘马克思主义国家治理思想的资源,从经典文本中找到借鉴和启示,是国内学界努力的一个重点方向。国内学界梳理总结了马克思主义关于国家治理的论述,并尝试从经典文本中寻求具有启发性的思想。

许耀桐分析了马克思在《法兰西内战》中描述的巴黎公社所实行的国家治理,认为巴黎公社作为新型的社会主义国家,其措施可为中国当前的治理提供启示。这些措施具体包括:在国家的经济治理方面,公社初步实行了生产资料公有制度,实现了绝大多数人在经济地位上的平等,由此保证了每一位公民在政治和社会生活上的平等,为人民大众参与民主政治创造了有利条件;在国家的政治治理方面,公社的规定体现了人民大众拥有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,形成了比较完善全面的选举制度、监督和罢免撤换制度;在国家的教育科学文化治理方面,公社全面清除封建的、宗教的文化教育思想痕迹,实行一系列旨在培养一代新人的文化教育措施;在社会治理方面,公社既保持国家集中统一的权威,又规定地方自治,使人民群众在社会各项管理事业中,发挥积极性和主动性。[1]

陈志刚梳理了马克思主义经典作家关于国家治理的主体、原则、方式、机制、目标、职能的论述:在治理主体上,主张人民和政党的统一。在无产阶级政党夺取政权后,必须实现真正的人民民主,使人民成为社会的主人,广泛地参与国家治理;在治理原则上,主张自由、平等、民主和效率的统一。无产阶级专政国家必须在生产资料公有制的基础上实现真正的自由和平等,实现人的自由全面发展,不仅要实现民主,还必须追求治理的效率。在治理方式上,主张民主和集中的统一。马克思恩格斯认为,要实现国家的治理,既要讲民主,也要有权威。这一思想经由列宁发展而提出了民主集中制原则。在治理职能上,主张管理职能和经济社会职能的统一。社会是一个有机体,政治、经济、文化等各个方面是相互促进、相互制约的,没有稳定的经济基础、意识形态、社会意识,就难以实现政治统治,所以,国家的治理职能包括了政治和社会两个层面,且随着国家的消亡,国家的政治统治职能也会消亡,但其社会服务职能则不会消失。[9]

陈晓斌分析了毛泽东的“民主新路”战略对国家治理现代化的历史启示,认为其包含社会主义和人民民主的双重逻辑:一方面,人民民主必须建立在社会主义的经济基础之上,才能避免把人民民主错误地理解为各种利益集团获取政治领导权的博弈过程;另一方面,社会主义国家的治理体系必须充分体现人民民主,才能避免形成一个脱离人民群众的官僚利益集团,并由此逐渐实现“人类解放”这一社会主义的应有价值。这对国家治理现代化的启示意义在于:一是努力创制和形成有利于实现“人民当家作主”的基础性社會经济结构;二是创制出能够保障人民群众享有更多民主权利、能够容纳人民群众高涨的参政需求的现代化国家治理体系。为此既要更加突出提升基层民主建设的政治意义,又要更加突出群众路线“孵化”人民民主的政治作用。[10]

还有一部分学者集中挖掘了马克思主义社会治理思想的内涵与价值,探讨了中国共产党对社会治理理论的创新性发展。曹胜亮和胡江华分析了马克思的社会治理思想,指出它来源于对空想社会主义的扬弃、市民社会本质的认识和对巴黎公社社会治理的经验总结,理论核心是协调各种社会利益关系,价值目标在于实现以人民为中心的自主治理,体现公平正义、实现人的自由全面发展。实现社会治理的条件和途径,包括增加生产力总量、坚持人民群众主体地位、满足民生需要以及各项制度的完善等。[11]桂翔和张景泊从马克思主体性理论角度解读了其对探索社会治理路径的启示意义。认为马克思对人做了双重界定——“自由有意识的活动”和“社会关系的总和”,它要求对现实社会关系必须坚持批判性的向度,实践地变革或改革现实的社会关系,为人的主体性释放,为人确证自身的创造性活动,从而为人的本质力量的展开创造现实的条件。而探索社会治理的新路径,本质上就是探索如何进一步解放人的主体性路径。[12]李戈从社会治理的对象、目标和主体三个方面分析了毛泽东社会治理探索中的三重辩证逻辑:第一,以大社会与小社会为社会治理的出发点和落脚点,社会治理在政策层面的落脚点是狭义上与经济政治文化相并列的小社会领域的民生建设和关系的理顺,但出发点则是勾连方方面面的大社会革命与改造。第二,以社会结构优化与社会价值更新的相互补充与支撑构成社会治理的层次目标。第三,在社会治理主体上,坚持人民主体性和党的领导。其现实启示是:其一,进一步处理好大、小社会的辩证法,加强社会治理的顶层设计和整体性;其二,进一步处理好社会结构优化与社会价值更新的辩证法,摒弃社会治理的刚性思维,推动社会在结构性变迁和核心价值观念凝练的有机互动中走向进步;其三,进一步处理好党与群众的辩证法,打造共建共治共享的社会治理格局。[13]

充分理解习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化的系列重要论述,是认识和推进国家治理现代化的理论前提,学界也对其思想内涵、内在逻辑与理论创新做了解读。方俊认为习近平的国家治理思想的主旨在于对国家治理目的是为了谁、应以谁为中心,国家治理的标杆是什么、目标指向何在,以及应如何实现对公权的有效约束三个核心问题的回答,由此构建了以人民为中心的治理价值观,以实现国家治理现代化为目标的治理指向观,以实现有效约束为前提的公权监督观。[14]

何显明对习近平相关论述的重大创新意义进行了解读。首先,它科学回答了中国发展起来以后如何实现党领导人民有效治理国家的重大历史课题,即如何以制度体系的成熟化、定型化,有效破解长期超常规发展积累的众多社会问题,进而推动国家治理步入常态化轨道问题。其次,它实现了对马克思主义国家治理理论的重大创新发展:一是明确提出“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”的战略目标,科学地界定中国特色社会主义政治的基本规定,拓展了马克思主义经典作家关于社会主义国家政权建设的思想内涵。二是系统阐述无产阶级政党在社会主义国家治理体系中总揽全局、协调各方的核心领导地位,丰富发展了马克思主义的无产阶级政党学说,全面深化了对共产党执政规律的认识。三是深刻论述政府与市场、社会的关系,丰富发展了马克思主义关于社会主义国家职能及国家治理结构的理论,深化了党对社会主义建设规律的认识。四是明确提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”,系统阐述了社会主义法治国家建设的基本方略,全面深化了马克思主义关于社会主义国家治理方式的思想理论。五是深刻阐述了选举民主与协商民主相统一的中国特色社会主义民主政治形式,充分彰显了人民群众在国家治理中的主体地位,丰富了马克思主义的社会主义民主理论。六是明确提出共商共建共享的全球治理观和构建人类命运共同体的构想,深刻揭示了全球化时代国家治理与全球治理的内在关联,丰富了马克思关于历史转化为世界史的思想,深化了我们党对人类社会发展规律的认识。最后,建构了中国特色社会主义国家治理话语体系:一是突出党在国家治理体系中总揽全局的核心领导地位,充分彰显中国特色社会主义国家治理制度体系的政治优势;二是突出以人民为中心的国家治理准则,充分彰显社会主义国家治理的人民属性;三是探索人类共同价值的有效实现形式,充分彰显中国国家治理体系创新实践努力探索更加美好的社会制度,积极促进人类文明进步的进取精神;四是深刻认识国家治理制度体系演进的内生逻辑,理性地汲取中国传统国家治理的有益经验,充分彰显国家治理及其创新的中国智慧。[15]

这些研究成果广泛涉猎了马克思主义理论中的国家治理思想,侧重于对其思想的解读、总结和逻辑分析,挖掘了其现实意义,对我们理解国家治理思想、寻求有益成分提供了参考。中国国家治理是以马克思主义为指导的,必须充分研读马克思主义的经典著作,以问题为导向从中寻找更多关于国家治理的思想,并依据国情做创新性继承、转化,给出与时俱进的解读;同时,也要充分总结我国和其他社会主义国家的国家治理实践中的成功经验与失败教训,为当下的实践提供历史参考。目前学界在这方面的研究是较为局部的、碎片的,且研究成果更多集中在管理学、行政学和法学领域,较少从哲学角度给出系统深刻的诠释,做出更深入地洞察和分析是学界需要努力的方向。

三、关于国家治理现代化的

传统文化资源的研究

中国国家治理现代化需立足中国国情,充分挖掘中国传统文化的资源。国内学界从多个方面探索了国家治理与中国传统文化、中国哲学的结合点,路径主要是探寻传统思想文化中的有益成分,从传统文化中寻找可借鉴的内容,论述其对当代中国国家治理现代化的启示。

郝耕指出中国哲学中蕴含的思想对于国家治理现代化有重要借鉴,具体来说有四点:第一,民惟邦本,心系苍生是国家治理现代化的基石。国家治理现代化,就是制度设计和执行要合规律性,而客观规律的核心内容是符合人民性。民为国之本、立国当为民是我国传统政治架构的基本关系。以民为本要求统治者在治国理政中重民权、顺民意、施仁政,仁政精神所强调的爱民、教民、富民、恤民,与国家治理现代化所遵循的规律性高度契合。第二,德法互济、礼刑结合是国家治理的基本模式。面对高度复杂性和高度不确定性的现代风险社会,采取德治或法治的单一治理方式都有其局限性,而我国有长期的人治历史,因而德法互济更适合我国实际。第三,道治盛行、和谐大同是国家治理的理想目标。道治就是按照规律治理一切社会事务,《黄帝四经》中提出了以人为本、予取得当、公正无私、平衡合度四种道治原则。而行政之道就是要应天时、合法度、顺民意。《礼记·礼运》中则描述了以社会和睦、各得其所、政治民主等为特征的和谐大同世界,這与当下建设和谐社会的要求相吻合。第四,社群至上、舍生取义是国家治理的价值取向。儒家学说通过提倡“仁、爱、礼、忠、孝及天道”以实现“治国”“平天下”的价值诉求,并形成了“社群至上”的伦理主张,强调国家意志对社会秩序建构的普遍影响,社会关系、社会活动和利益分配要服从这一基本立场。另外,儒家追求的“成仁成圣”理想人格和“修齐治平”道德实践以及“以天下为己任”的奉献精神,对于建构国家治理体系和优化国家治理能力具有重要的积极影响。[16]

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