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环境跨域治理:破解我国环境碎片化治理之道

许阳 胡春兰 陈瑶




摘 要:环境问题一直是公共管理领域关注的重点内容,环境的外部性和流动性决定了环境问题难以依靠单个地方政府独立解决,因而跨域治理成了政府应对当前环境问题的重要选择。近年来随着对环境跨域治理的研究不断深入,学界涌现出众多学术成果。本文基于可视化分析工具CiteSpace,通过环境跨域治理的文献量化分析,挖掘了近十年国内该研究主题的研究趋势和研究热点。同时通过对文献的追踪回溯,总结了研究的理论基础以及在实践中开启的跨域治理机制上的创新尝试,包括“河长制”“生态补偿制”“联席会议制”等。研究发现,近年来的研究在设置实现跨域治理的保障机制上达成了共识,利益协调机制成为保障跨域治理的本质核心,但也缺乏具有代表性的中国环境跨域治理范式。研究认为,未来需要进一步关注多元主体的互动格局,侧重于环境跨域治理具体保障机制设置及實践的探讨,并加强在海洋环境领域跨域治理的研究力度。

关键词:环境治理;跨域治理;环境跨域治理

中图分类号:X3     文献标识码:A     文章编号:2096-5729(2020)06-0084-09

一、研究缘起

20世纪80年代前后,全球各发达国家掀起了政府改革的浪潮,继而90年代兴起治理理论,进一步拓宽政府改革视角,成为引领公共管理发展的潮流。治理理论倡导的多元主体参与也成为新时代背景下政府公共事务管理的出路。同时随着全球经济一体化进一步发展,不同领域的合作治理成为关注焦点,政府跨域公共事务由此凸显,而环境问题自身具有的外部性、流动性等特点,使得环境的跨域治理成为全球政府改革的需求及关注热点。

近年来,国内经济的高速发展带来了许多公共管理危机,其中环境问题频发,水污染、大气污染在全国大范围的扩散使得环境问题成为公众和政府极为关注的话题。党的十九大报告指出,必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念,体现了党对生态环境保护与治理的高度重视和坚定决心。生态环境治理本身具有公共性、跨域性、外部性等特征,涉及政府、企业、社会组织、公民等多元利益主体。传统的治理模式已经难以适应日益复杂的生态环境状况,要实现生态文明建设目标,环境跨域治理成了重要选择。因而,跨域治理理念在环境治理领域日益成为重要研究议题之时,对近年来研究的梳理尤为重要。本文系统地梳理了既有环境跨域治理的研究,为后来者提供研究的总体概貌,并展望未来研究的重点和方向,以期为相关研究提供理论参考。

二、环境跨域治理的概念谱系

在环境跨域治理的研究中,学者们对于“域”的理解各有区别,由此造成了不同的概念解读。根据对“域”的不同解读,可将环境跨域治理梳理为三大类。第一是从地理空间上理解“域”,侧重研究在地理空间或行政区划内政府之间开展的合作与治理;第二是从部门上理解“域”,这类研究主要关注政府部门、私人部门内部及相互之间的合作过程;第三则从主体上理解“域”,把“域”解读为政府、企业、社会组织、公民因特定问题产生的互动过程。

(一)环境跨区域治理

跨区域主要是地理位置上的划分,环境跨区域治理是指跨越两个以上的政府层级所管辖的区域范围的治理方式。[1](P17)其主要表现形式为跨中央与地方、跨地方与地方以及跨海洋与陆地。我国区域治理的研究起步较晚,二十世纪八九十年代开始进行区域行政和治理理论研究,以公共治理方面的研究为基础,特别是在省、市、县之间政府层级管理问题的研究也逐渐开展。[2](P72)随后逐步将目光聚焦于环境领域。大气和水的流动性自然会带动污染物的扩散,导致相邻的区域之间相互影响。环境污染问题不能单靠某一区域地方政府来解决,需要地方政府之间责任的分担。但由于行政区划束缚、经济发展不平衡和海陆分割的管理模式等影响,跨区域环境治理存在长久效益难以维持、区域内政府之间协调困难[3](P73)等困境。为了更好地调节环境治理中地区间的利益,理顺地方政府间的关系,有学者提出了建立政府间责任分担机制。[4](P47)还有学者提出设立跨区域合作组织,实行行政管理管辖权的让渡[5](P34)等对策,对实践具有一定的指导意义。总之,目前环境跨区域治理的相关研究主要集中在政府间合作关系梳理、机制完善、利益协调等方面,并取得了一定成果。

(二)环境跨部门治理

环境治理的部门主要包括体制内的政府部门和体制外的私人部门,跨部门的概念有广义和狭义之分。广义的跨部门是指体制内政府部门与体制外私人部门之间的合作,最常见的模式是第三方代替政府进行环境监督与评估。狭义的跨部门是指政府职能部门间的合作,包括三个向度,分别是上下级政府部门之间的纵向跨部门;同一级政府不同职能部门之间的横向跨部门;不同层级不同职能部门之间的斜向跨部门。[6](P94-97)国内学者对于政府职能部门间合作的研究始于经济层面的府际合作与竞争,随着治理理念发展,越来越多学者逐步认识到跨部门合作在社会治理方面的重要性,尤其是在环境治理领域。但目前环境跨部门的研究较为宏观,很少全面地从具体的某个向度去探讨环境治理问题。

(三)环境跨主体治理

跨主体治理是指跨多个主体共同治理环境的过程,包括政府、企业、社会组织、公众等。由于环境的公共属性,以及跨域治理的复杂性,单个地方政府的治污行动难以奏效,需要各个主体协作与配合。但多元主体缺乏信任、参与意愿不强、参与渠道少、缺乏制度保障等困境,使环境跨域治理难以达到预期效果。为了应对这些困境,学界从多元主体参与路径,主体间关系的构建,主体角色的定位等方面建言献策。在多元主体参与路径方面,杨振姣[7](P450)等学者认为应从制度上保障社会组织的参与,提升其参与能力;在主体间关系的构建方面,丁煌[8](P63)等学者认为应该构建多元主体的伙伴关系,共同参与生态环境的治理;在多元主体角色的定位方面,梁甜甜[9](P90)提出要转变政府角色,促进社会整体利益。王鹏[10](P51)等学者认为应推动企业的技术创新,实现政企共治。总而言之,学者在跨主体治理格局的构建上达成了共识,即改变过去政府为单一主体的模式,构建政府、企业、社会组织和公众共同参与的环境跨域治理格局。

三、环境跨域治理的文献量化分析

(一)样本来源和研究方法

样本来源于中国知网的核心期刊和CSSCI期刊,通过对主题“跨域治理”并含“环境”或主题“区域治理”并含“环境”或主题“跨界治理”并含“环境”进行检索。时间跨度为2010年至2019年,共检索到299篇文献,随后将这299篇文献进行人工筛选,剔除16篇不相关文献,最后将得到的283篇有效文献作为研究对象,分析当前研究趋势和热点主题。

本文采用的研究方法是文献研究法和文献计量法。笔者通过大范围的文献阅读,对环境跨域治理研究领域进行梳理、归纳和整合。并用SPSS工具生成文献量趋势折线图,分析近十年论文的发展趋势。同时在CNKI中将筛选所得的283篇文献以“refworks”格式導出,经CiteSpace的数据转换后,得出关键词时区视图(如图2)和关键词共现图谱(如图3)。为了便于分析,截取前40个高频关键词,并用excel按词频高低排序,得到环境跨域治理的文献量趋势图(如表1)。

(二)研究发展趋势

文献数量的描述统计能够展示该领域近十年的研究趋势,并以时间为线索结合时代背景,梳理该领域的阶段性成果与成因,为该研究的前景分析提供基本参照,如图1所示。时区视图可以直观地反映我国环境跨域治理研究中每年的研究热点,进而揭示研究的发展趋势,并可在此基础上对未来的研究方向进行一定程度的预测,如图2所示。

由图1和图2可见,近十年关于我国环境跨域治理的文献量不是很多,整体上呈上升态势,具体可分为三个阶段。

首先,2010—2012年是缓慢增长阶段,侧重于跨区域治理的研究。这一阶段的文献量上升幅度比较小,文献数量低于20篇,且由图2可以看出关键词“区域治理”为中心词。2010年,浙江、安徽联合签署了浙皖跨境联动方案,[11]同年9月28日环保部印发《突发环境事件应急预案管理暂行办法》,提高了学界对跨区域环境治理、跨区域环境应急联动等方面的深入探讨。但是这一阶段跨域治理的概念并不完全成熟,环保理念也正逐步扩散,因而文献总量较少,但总体呈上升趋势。

其次,2013—2016年是快速发展阶段,该阶段侧重于多元主体协同治理环境的研究。这一阶段的文献量在近十年中相对较高,关键词“协同治理”“大气污染”“跨域治理”节点较大。此时的社会组织有了新的发展,更多的社会组织力量被认可,参与公共事务治理的意识也逐渐增强。2012年党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局,开启了我国环境治理的新时代,无论是实践层面还是学术研究领域,都对生态环境治理尤为重视,相关研究文献量得以快速增长;企业、市场和公众在环境治理中的作用逐渐凸显,多元主体参与路径、多元主体关系的构建等研究不断增加,跨主体协同治理也因此逐渐引起了学者关注;2014年《大气污染防治法(修订草案)》增加了多污染物协同治理和区域联防联控的专项规定,[12]大气污染治理成为学界关注热点,同时“协同治理”“区域治理”等理念对这一阶段的研究产生了重要导向作用。这一系列举措促进了跨主体环境治理研究,且跨域治理概念逐渐成熟。

最后,2017年至今为深入探索阶段,这一阶段的研究侧重于跨域治理机制的探讨。该阶段的研究与环保制度联系紧密,研究视角较为分散。2016年《生态环境大数据建设总体方案》出台,大数据作为环境治理的重要工具吸引了学界目光。学界开始探索大数据在环境跨域治理具体领域中的运用,提出环境治理的跨部门数据共享机制。为此,学界积极探索环境跨域治理机制的构建,提出了沟通协商、利益协调、信息共享等机制。同时,在此阶段,学界不断揭示在环境治理中“搭便车”“公地悲剧”等现象,探索形成“零和博弈”和“囚徒困境”的背后逻辑。

(三)研究热点梳理

词频、中心性反映了某个领域的研究热点,表1中,“区域治理”居词频首位,中心性也最大。“环境治理”位居次位,“跨域治理”则位居第八位。对关键词进行共词网络分析有助于把握某一研究领域的主要内容和热点,因为关键词是对论文的标题、摘要和核心观点的有效提炼。图中圆圈、字体大小表示其热度的高低。由图3可以看出,关键词在总体上的共现网络呈现中间密集、四周疏散特征。

结合表1和图3进行分析,可将当前该领域研究热点总结为以下三个方面:一是环境跨域治理理论的研究。包括协同治理理论、整体性治理理论、多中心治理理论等,对理论的应用与探索为该领域的研究奠定了坚实的理论基础;二是大气跨域治理的研究。大气污染由局部向区域扩散,跨域特征明显,且污染来源复杂多样,治理难度大,使得学术界积极为跨域防治建言献策。关键词“京津冀”和“大气污染”在表1中频次较高,且在图3中相对处于中心位置,且节点较大,说明当前对于大气雾霾治理的研究以京津冀地区为主;三是跨流域治理的研究。关键词“跨界水污染”在表1中位居第六位,且在图3中节点较大。跨流域治理的研究以河流和湖泊为主,如鄱阳湖、太湖等。学界也注重对国外河湖治理经验的研究,来探索适合我国实情的治理模式,如美国的田纳西河跨域水污染治理,欧洲的多瑙河流域治理等。

分析发现,在近十年的研究中,研究的方向和内容呈现出多元全面的趋势。然而,海洋相关的关键词在表1和图3中几乎没有显示。尽管国家层面提出了“蓝色海湾整治行动”“海洋强国战略”等规划和政策,但目前学术界对该领域的重视不够。海洋环境问题也具有外部性、跨域性以及海域边界的模糊性等特征,并在全球变暖及海洋经济发展的作用下,成为环境治理中的一大难题,未来研究者应在该研究主题上保持足够的关注度。

四、环境跨域治理的理论基础

在不同的制度情境下,环境跨域治理的具体运作具有差异性,学者们从西方引入的理论也呈多样性,代表性的理论有多中心治理理论、协同理论、整体性治理理论等,为我国环境跨域治理提供了理论和价值取向的支撑。

(一)多中心治理理论——打破传统一元格局的新兴手段

以Elinor Ostrom[13](P205-217)为代表的制度学派提出了多中心治理理论,“多中心治理”强调治理主体和治理手段多元化。[14](P555)我国环境跨域治理研究有一个循序渐进的过程,最初强调以政府为主体的一元治理,随着环境治理的复杂性和单一主体能力的有限性问题逐渐显现,学界的目光逐渐聚焦于政府与市场相结合的二元治理。近年来,社会组织的不断成熟和公民参与意识的不断提高,政府、市场以及社会共治的多元环境治理的趋势成为学界共识。用多中心治理理论研究环境跨域治理问题主要集中在宏观的制度设计,学者李文钊提出,要基于多中心的理念构建一种新型的环境治理体系,形成政府、市场、社会和公民共同参与的环境管理体制;[15](P69)多中心环境跨域治理可能会出现两种结果,一是多元主体相互协同配合,提高跨域环境治理的效率;二是多元主体间有认知差异,都从各自的利益出发,形成多元主体的利益博弈,从而难以达到跨域治理预期效果。因此,学界不断探索其他理论,以期打破环境跨域治理的多元主体利益博弈的困境。

(二)协同治理理论——实现主体协同的治理格局

赫尔曼·哈肯提出了协同治理理论,同时将“协同”定义为系统的各个组成要素间配合协作而形成的整体效益。[16](P12)协同的要义是子系统联合作用,以产生系统上的作用。在环境治理中,协同治理下的研究将参与主体划分为各个子系统,探讨子系统之间的相互作用力,不同程度的作用力形成不同的组织形态。现实中的跨域环境问题需要各地区政府、各部门的协同合作,也需要多元主体的共同参与。国内学者基于协同治理理论,一方面构建了政府间协同合作的治理模式,如王俊敏[17](P214)等基于协同治理分析框架,构建了跨流域政府协同机制;另一方面构建了多元主体协同合作的治理格局,即以政府为主导,企业为主体,公众和社会组织共同参与的格局。协同治理理论和多中心治理都提出让企业、社会组织、公众作为协同主体,但协同治理是基于多中心治理理论提出的更高要求。多中心治理理论更倾向于强调主体多元性,而协同治理理论不仅强调参与主体的多元性,同时还注重主体间的联合作用。在现有的研究中,大多学者提倡引入多元主体,但少有学者对多元主体在环境治理中扮演的具体角色、职能进行划分以及对分工进行明确。

(三)整体治理理论——协调横纵的全面治理

英国学者安德鲁·邓西尔提出了“整体性治理”的概念,[18](P18)随后克里斯滕森进行了具体阐释,认为整体性治理是把不同部门、不同层级的治理进行融合,对多主体关系进行协调。[19](P1059)国内学者发现整体性治理理论的“整合”“协调”等特性,对我国跨域治理、环境治理具有较强的适用性。该理论能够打破部门主义和区域主义,还为解决我国环境治理中出现的部门分立、多头管理等现象提供了新的解决方向。[20](P21)随着整体性治理理念在国内不断发展,学界试图将其作为理论基础,结合生态环境治理所出现的实际问题,构建了具体治理模式并加以综合应用,方卫华[21](P220)等将整体性治理引入了我国生态环境监管领域,以缓解多头监管却监管无效的问题。李胜[22](P92)运用该理论构建了突发环境事件整体性治理模式,以提高应急防范能力和治理效率。虽然整体性治理源于西方,但它对我国复杂的跨域环境问题具有适用性,对破解环境跨域治理中碎片化问题具有重要的指导意义。

五、环境跨域治理的制度创新

(一)河长制——“条块”统筹的多部门合作制度

“河长制”是江苏省无锡市在环境领域推出的首个创新制度,确立了党政领导担任河长并对河湖管理负责的行政首长负责制,有效统筹了多个部门协同合作,解决了我国水环境管理部门众多、职能分散问题。河长制实行不久,其模式延伸到了海洋领域,推出了滩长制、湾长制等。

河长制作为地方政府在水环境治理中开启的大胆尝试,2016年在全国推广后,研究呈现热门状态,引发了学术界的争议。一些学者看到了河长制的有效之处,并从不同的视角给予了肯定,主要集中于以下几个方面。一是跨部门协作上,河长制打破了部门壁垒;[23](P29)二是环境整体性治理的实践上,实现了流域治理层级的整合和公私关系整合;[24](P74)三是责权问题上,职责归属明确,权责清晰;[25](P8)四是权力作用机制上,强化了纵向机制,有利于缓解河湖管理“碎片化”问题。[26](P108)虽然河长制在很多地区全面推广并取得了不错的反响,但其本身仍然存在制度不健全、公众参与率低等问题,一些学者也提出了一些质疑。其一,从长远性考虑,河长制“有效”但不一定“長效”;[27](P64)其二,从制度层面考虑,河长制缺少制度机制保障,其权威性可能会受到质疑;[28](P18)其三,从主体合作角度考虑,河长制一定程度上解决了部门职能分散问题,但未能超脱权威型治理模式,易使主体间信任缺失,协调机制失灵。[29](P70)针对发现的问题,有学者从经济学视角,提出建立“政府机制、市场机制、社会机制”相互制衡的格局。[30](P138)很多学者从法治视角,提议加强法律制度方面的建设,包括监督考核机制、公益诉讼制度等。

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