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制度构成·理论基础·实践路径

汪仕凯 陆迪秦

摘 要:人民政协制度是中国特色社会主义政治制度安排,在坚持和完善发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中,推动人民政协制度更加成熟更加定型,既是中国政治发展的一项重要使命,又是中国政治发展的一种关键资源。推动人民政协制度更加成熟更加定型的理论基础和实践路径,是中国特色社会主义政治发展战略必须考虑的问题。具体而言,人民整体的塑造和社会主义民主政治,是推动人民政协制度更加成熟更加定型最深厚的理论根基,而以广泛、多层次、制度化的协商推动国家治理体系和治理能力现代化,则构成了推动人民政协制度更加成熟更加定型的实践路径的主线索。

关键词:人民政协制度;成熟定型;协商民主

中图分类号:D627     文献标识码:A     文章编号:2096-5729(2021)01-0005-07

一、引  言

党的十九大将习近平新时代中國特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想,推进社会主义政治建设、发展社会主义民主政治,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。社会主义民主的实质是人民当家作主,但是人民当家作主必须由中国特色社会主义政治制度体系来保障,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国特色社会主义政治制度体系不可分割的基本组成部分,它是“中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造,是从中国土壤中生长出来的新型政党制度”。[1](P128)人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本组织形式,人民政治协商会议制度则是我国新型政党制度的主体构成部分,因此,推动人民政治协商会议制度更加成熟更加定型,毫无疑问是推进社会主义政治建设的重要任务。

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),其中强调指出:中国特色社会主义制度具有一系列显著优势,在中国共产党领导的治国理政过程中,将制度优势转化为国家治理效能是重中之重。[2](P5)对于人民政治协商会议制度而言,必须“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能,提高政治协商、民主监督、参政议政水平,更好凝聚共识”。[2](P12)人民政治协商会议制度是我国人民当家作主制度体系的重要组成部分,推进国家治理体系和治理能力现代化,有赖于人民政治协商会议制度能够更好地实践社会主义协商民主以凝聚共识,而坚持和完善中国特色社会主义制度,同样有赖于人民政治协商会议制度更加成熟更加定型。

人民政治协商会议制度伴随着人民共和国已经走过了70余年。人民共和国通过人民政治协商会议制度得到奠定,人民政治协商会议制度依靠人民共和国获得发展。现代政治的一般经验表明,对于任何一个新建立的国家来说,发展出一套行之有效的制度,从而为国家政权的巩固和发展提供凭借,是至关重要的政治发展战略。[3](P270)在实现中华民族伟大复兴的历史进程中,人民政治协商会议制度更加成熟更加定型,既是中国政治发展的一项重要使命,又是中国政治发展的一种关键资源。在推动人民政治协商会议制度更加成熟更加定型的过程中,人民是根本的出发点和落脚点。人民是中国社会各个阶层在中国共产党领导下凝聚而成的整体力量,所以人民也可以称之为人民整体。人民整体的塑造和社会主义民主政治,是推动人民政治协商会议制度更加成熟更加定型最深厚的理论根基,而以广泛、多层次、制度化的协商推动国家治理体系和治理能力现代化,则构成了推动人民政治协商会议制度更加成熟更加定型的实践路径的主线索。

二、人民政治协商会议制度

是中国特色社会主义政治制度安排

中国共产党在领导人民追求自由和平等、实现民族独立和国家发展的历史进程中,始终将现代政治文明的一般规律和中国独特的历史经验有机统一起来,进而创造性地走出了中国特色社会主义政治发展道路,不断发展和完善了中国特色社会主义政治制度体系。人民政治协商会议制度就是中国共产党领导人民所创造的中国特色社会主义政治制度体系的重要组成部分,甚至可以说,人民政治协商会议制度是中国共产党在建设社会主义政治文明过程中所发挥的创造性的集中体现。人民政治协商会议制度既体现了现代民主政治的基本精神,又是根据中国革命、建设和发展的经验而创造人民民主的基本环节。

人民政治协商会议是爱国统一战线的基本组织形式。统一战线本来就是中国共产党领导人民进行革命和建设国家的重要法宝。在近代中国,革命的任务非常艰巨,革命的对象异常强大,因此必须团结一切可以团结的力量,组成统一战线共同奋斗,才能取得革命的胜利。在革命胜利之后,统一战线仍然发挥着不可替代的重要作用,中国特色社会主义事业必须充分发挥统一战线的政治功能。改革开放以来,特别是发展社会主义市场经济以来,我国社会结构发生了深刻变化,集中表现为,随着社会阶层结构多样化和新社会阶层的发展壮大,社会结构的变化必然要反映到政治上层建筑的领域中。习近平指出:“做好新形势下统战工作,必须正确处理一致性和多样性关系。”坚守一致性就是要“不断巩固共同思想基础,包括巩固已有共识、推动形成新的共识,这是基础和前提”。包容多样性就是要“充分发扬民主,尊重包容差异”。[4](P303-304)正确处理一致性和多样性,必须要有相应的政治制度安排来满足不同社会阶层利益表达和参政议政的要求,同时又不能由于不同的利益表达而破坏人民内部的团结。人民政协制度作为我国基本政治制度的构成部分,能够满足上述两个方面的要求。

习近平指出,人民政治协商会议“可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道,有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端;可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制,有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端;可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制,有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端;可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量,有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端”。[4](P295-296)由此可见,人民政治协商会议在中国共产党领导的治国理政中发挥的作用已经得到了实践效果的证明,因此,在中国特色社会主义新时代,人民政治协商会议必将承担更为重大的政治职责。人民政治协商会议制度的更加成熟更加定型,不仅是从坚持和完善制度本身而提出的目标,而且在事实上也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。进一步讲,如果从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来看,人民政治协商会议制度的更加成熟更加定型是中国新型政党制度进一步现代化的具体体现。

人民政治协商会议是新型政党制度的组织形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不仅是我国的基本政治制度,而且是我国的政党制度。我国的政党制度是不同于西方国家政党制度的新型政党制度,其根本的原因就在于,中国共产党与民主党派之间是通力合作而非彼此竞争的关系,在通力合作中,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党,并且中国共产党与民主党派之间的通力合作有着相应的组织形式,这就是人民政治協商会议。习近平指出:“在中国共产党统一领导下,通过多种形式的协商,广泛听取意见和建议,广泛接受批评和监督,可以广泛达成决策和工作的最大共识,有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端。”[4](P295)人民政治协商会议作为中国共产党和各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的组织形式,既能够维护人民的根本利益,又能够激活政党功能、增强政党绩效,是中国新型政党制度实践至关重要的载体。人民政治协商会议的发展在很大程度上体现了中国新型政党制度的发展,人民政治协商会议的更加成熟更加定型从根本上影响着中国新型政党制度的定型。

人民政治协商会议是社会主义协商民主的组织形式。社会主义协商民主是人民民主的重要形式,集中体现了人民民主的真谛,因此,发展社会主义协商民主就必须找到与其相契合的政治制度形式。人民政治协商会议就是在中国共产党的领导下,各民主党派、各社会阶层、各个民族、各界代表,共同商议同全国人民利益密切相关的公共事务的制度安排。习近平在党的十九大报告中就明确指出:“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”[5](P38)中国共产党领导人民建立新中国的历史过程,内在地孕育了社会主义协商民主的基本精神和基本规则,而人民政治协商会议就是发端于革命过程中协商精神和原则的集大成者。在建设社会主义民主政治的过程中,人民政治协商会议承继下来的协商精神和原则进一步成为发展和完善社会主义协商民主的重要基础,不言而喻,人民政治协商会议对于社会主义协商民主来说有着独特的重要价值。

三、推动人民政治协商会议制度更加成熟更加定型的理论基础

人民是中国特色社会主义政治制度的根基,同时也是社会主义民主政治的根基,因此,中国共产党领导的治国理政必须始终坚持以人民为中心。人民政治协商会议制度作为中国特色社会主义政治制度的基本组成部分和社会主义民主政治的基本实践形式,从其创建之始就贯彻着以人民为中心的基本原则。众所周知,人民共和国就是在召开人民政治协商会议的基础上成立的,所以人民毫无疑问是人民政治协商会议制度的根基。在中国特色社会主义新时代,要想推动人民政治协商会议制度更加成熟更加定型,必须以人民为出发点发掘理论基础。概括来说,人民是由多个社会集团组成的政治实体,而且是一个整体,人民政治协商会议制度在塑造人民整体的过程中有着不可替代的作用,这就意味着人民政治协商会议制度更加成熟更加定型,必须同人民政治协商会议制度在塑造人民整体上的重要作用密切联系起来。

在立足中国政治经验而进行的所有理论建构中,人民都是一个根本性的概念,只有对人民有了正确的理解,才能解释中国政治的制度原理和实践逻辑。习近平在阐述新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵时,就特别突出了人民的根本地位。他指出:“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”[5](P21)不言而喻,人民是决定中国政治的根本力量,中国共产党领导的治国理政必须以人民为中心,不断满足人民对美好生活的需要是中国共产党执政兴国的奋斗目标[6](P4)。

既然人民如此重要,那么究竟何为人民?林尚立就指出:人民是有机体,是基于中国共产党领导而凝聚起来的“团结统一的政治力量”。[7](P324)人民是从革命战争中发展起来的,是根据革命的性质和任务而对中国社会成员进行敌我阵营划分的产物。在中国共产党领导革命建立新中国的历史过程中,工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级都属于人民的范畴。由此可见,人民始终是中国社会成员中的绝大多数。至关重要的是,人民并不能简单地等同于绝大多数社会成员的简单集合,因为人民是政治过程的产物,不是社会成员自发结合而成的松散集合。人民是在中国共产党的领导下,通过广泛深入的政治动员和系统的制度安排,将绝大多数中国社会成员团结在中国共产党领导之下而形成的政治实体。

作为一个政治实体,人民是从政治的高度对中华民族共同体进行的概括,而要将中华民族共同体上升为人民整体,有赖于政治制度的运转。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为:共同体发展的程度同这个共同体的政治制度有着紧密的关系,简单的共同体对政治制度的依赖程度比较低,它只需要简单的政治制度,但越是复杂的共同体越是依赖政治制度,它需要复杂并且成熟定型的政治制度,“一个社会的成分越复杂,各种集团越是纵横交错,其政治共同体的形成和维持就越是依赖于政治制度的功效”。[8](P7-8)不难发现,人民其实是一个对中华民族共同体进行整体概括的政治概念,集中体现了中国社会成员内部的团结性和一致性,这种团结性和一致性既要借助相应的政治制度来实现,又将反过来塑造相应的政治制度并成为相应的政治制度的基础。其中,人民政治协商会议制度就是这样一种政治制度,这一制度更加成熟更加定型影响到中华民族的团结和统一。

人民是一个整体,但是组成人民的中国社会成员,则是千差万别的。一般而言,社会成员在客观层面上存在经济和社会地位上的区别,在主观层面上也存在思想观念上的冲突,而且客观层面上的区别和主观层面上的冲突都是具有政治影响的,或者说都将反映到政治过程中来,从而要求以政治的方式予以解决。既然中国社会成员之间存在着客观层面和主观层面的重要差别,那么如何将其凝聚成一个整体进而以人民的形态出现呢?答案自然是以中国共产党的领导为核心的政治制度体系。中国共产党具有完整先进的组织体系,从而能够深入中国社会的各个领域中去,同时中国共产党立足塑造人民整体的需要和中国社会成员的现实,创造性地建立了以人民代表大会制度为根本的政治制度体系,中国政治制度体系的基本功能就在于,在充分表达社会成员意愿的基础上,协调社会成员之间的分歧,提炼人民意志,保障人民根本利益。概而论之,中国共产党领导中国政治制度体系有效运转的过程,就是塑造人民整体的过程。

作为政治过程的产物,人民整体绝非一经形成就固定不变。如果组成人民整体的社会成员发生了显著变化,那么人民整体就可能发生松动,从而要求立足社会结构变化的实际,重新塑造和不断巩固人民整体。在社会主义市场经济的影响下,我国计划经济体制时期形成的社会结构已经发生了重大的转型,不仅规模巨大的新社会阶层得以形成,而且工人阶级和农民阶级也正在经历转型,因此,塑造人民整体的政治任務依然十分艰巨。不断涌现的新社会阶层是人民不可分割的组成部分,重塑人民整体的重点工作之一就是将新社会阶层整合到人民整体中去,这就决定了人民政治协商会议制度在新的社会结构条件下重新塑造人民整体方面将发挥更为重大的作用,因为正是人民政治协商会议制度为不断涌现的新社会阶层提供了符合其自身特性的制度化渠道,从而满足了其表达意愿、参政议政的要求。

人民政治协商会议制度契合了将新社会阶层整合进人民整体中的需要,根本的原因在于人民政治协商会议制度具有独特的优势。中国社会结构在社会主义市场经济条件下的深刻转型,从表面上看当然体现为社会分层的复杂化和多样化,但是就其深层内容而言则是利益需求的多样性和利益冲突的复杂性。换言之,当前我国人民群众的需求已经不再局限于物质利益层面,而是对公平、正义、安全等方面的需求越来越强烈。习近平在论述我国社会主要矛盾转变时就指出:“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[5](P11)人民美好生活需要的形成、发展和满足,是中国政治进步的产物,同样需要政治发展来积极回应,这种积极回应集中体现在民主监督的完善和责任机制的建设上。

只有不断完善中国政治过程中的民主监督、努力推进国家权力行使的责任机制建设,才能改变政治发展与经济社会发展之间不平衡的问题,也只有如此才能最终改变政治发展内部各种环节之间的不平衡问题。民主监督是人民政治协商会议制度的核心职能,人民政治协商会议在中国政治过程中的作用,就是要通过民主监督实现政治对人民负责的目的,因此,人民政治协商会议制度的更加成熟更加定型,其实就是民主监督和责任机制的不断成熟和发展,从根本上讲就是人民民主的不断成熟和发展。党的十九届四中全会《决定》指出:“健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”[2](P12)进而论之,人民政治协商会议制度不仅是重塑人民整体的重要制度安排,而且是推动人民民主发展的重要制度载体。这就意味着,人民政治协商会议制度更加成熟更加定型,一方面体现了人民整体的不断巩固和人民民主的深入发展;另一方面构成了人民整体和人民民主进一步发展的关键资源。

中国实行的是不同于西方的政治制度,中国特色社会主义政治制度已经在确立的基础上获得了发展并不断完善,形成了以中国共产党为最高政治领导力量的人民当家作主的制度体系。中国特色社会主义政治制度是中国共产党领导人民创造出来的,它所具有的独特优势和特色制度,构成了制度自信的关键基础,也就是说,只有当中国特色社会主义政治制度体系中的特殊性安排既能符合现代政治文明的一般规律又能推动中国发展时,中国特色社会主义政治制度才能够在中国社会中扎下更深的根基、获得广阔的发展空间。人民政治协商会议制度作为具有中国特色的政治制度,在塑造人民整体和发展人民民主方面都发挥着不可替代的重要作用,因此,人民政治协商会议制度进一步构成了制度自信的重要来源。人民政治协商会议制度的更加成熟更加定型,既是制度自信的重要体现,又是增强制度自信的关键基础。

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