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地方政府行为变异:一个共时性的分析逻辑

马万里 刘雯

内容提要 作为国家治理的执行机制,地方政府行为体现的是国家治理的具体活动和过程,地方政府行为变异必然导致国家治理绩效的折损。对地方政府行为变异的解构表明,“内外逻辑”是基于地方官员的自利动机对地方政府行为的不当影响;“前后逻辑”是地方政府行为变异中的届际机会主义问题,是地方官员作为先发行动者的策略性选择;“左右逻辑”关注的重点是地方政府行为变异中的“同群效应”,揭示出地方官员决策的横向关联性;“上下逻辑”关注的重点是央地关系视域内地方官员与中央政府的策略性互动,表明地方官员决策的纵向关联性。当政府行为研究趋向地方官员的心理逻辑时,“心理过程”成为政府行为研究的关注对象,即“地方官员心理与政府行为何以可能”的理论发问;“心理建设”成为重塑政府行为的实践命题,即“地方官员心理与政府行为以何可能”的实践探索。上述内容构成了“政府行为研究的共时性逻辑”,与周飞舟“政府行为研究的历时性逻辑”形成更加完整的地方政府行为研究。

关键词 内外逻辑 前后逻辑 左右逻辑 上下逻辑有心理维度的政府行为研究

[中图分类号]D630;F061.3 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X(2021)01—0110—10一、问题的提出

地方政府是相对于中央政府而言的,是统一国家之不可分割的组成部分。在中国国家治理的党政结构下,地方政府作为中国特色的科层制,“本质上是人民政府和服务于人民的政府”,是“执政党治理国家的要求和意志的执行体系和过程”。因此,地方政府是国家治理的执行机制,地方政府行为体现的是国家治理的具体活动和过程,地方政府行为好与坏事关国家治理的好与坏,开展地方政府行为研究具有重要的现实意义。

改革开放以来,市场化改革与行政分权改革的双重背景下,地方政府逐渐由以往的中央政府代理人演化为具有独立利益诉求的自主行动者,从而使地方政府在中国经济社会发展中表现出截然不同的行为结果。一方面,地方政府对经济发展乐此不疲,积极招商引资,采取各种政策手段促进经济发展,充当“公司化政府”,地方政府因此表现出“地方发展型政府”等总体性行为特征。另一方面,非经济领域被边缘化,对于与经济增长关联度较小以及在短期内不利于經济快速增长的事项,例如教育、医疗、社会保障、环境保护等社会发展事务,地方政府缺乏积极性,大量公共资源被用于有利于提升官员政绩的“可视性公共产品”,从而产生现实场景中的政府行为变异。本文认为,关于地方政府行为变异的研究尚有进一步深化的空间。首先,何为地方政府行为变异?李军杰认为,“‘变异这个概念是站在中央政府或者说是全局角度提出的,从地方政府的角度看,所谓的‘变异行为都是它在既定的制度约束条件下的利益最大化选择,是理性的,是符合经济人假设的”。尽管马万里从整体性视角定义了地方政府行为变异,即“与中央政府期望有差距,亦与社会公众意愿不一致”,有利于从宏观的角度理解地方政府行为样貌,但却因缺乏具象化的呈现而失于准确把握。其次,地方政府只是一种抽象化的组织,地方政府行为研究不能简单地停留于地方政府层面,为了深入理解地方政府行为,应从地方政府的人格化代表——地方官员的角度理解地方政府行为,很多不当的地方政府行为均与地方官员的不当决策有关。最后,地方政府行为可以从历时性和共时性两个角度对其进行审视。所谓历时性,就是以纵向的时间维度为基准,分析地方政府行为变异在历史演进过程中的具体呈现。所谓共时性,就是基于横向的空间维度,分析地方政府行为变异在某一给定的时空维度下的具体呈现。周飞舟基于纵向历时性的角度,从财政包干制时期至今,梳理了地方政府行为逻辑的现实呈现,即利益结构导向下的地方政府行为(1978—1994)、制度逻辑(分税制改革)导向下的地方政府行为(1995—2012)、迈向有历史维度的政府行为分析(2013—),对地方政府行为进行了系统性的梳理。但已有研究尚缺少在某一给定的时间和空间下地方政府行为变异的具体呈现,即共时性逻辑。对上述问题的关注构成了本文的全部内容。

本文首先基于社会学理论定义地方政府行为变异;其次以地方官员这一政府决策主体为出发点,以地方官员、地方政府、本届政府与下届政府、同级政府、中央政府问的互动为基底,解构地方政府行为变异中的“内外逻辑”“前后逻辑”“左右逻辑”“上下逻辑”;最后,展望国家治理现代化视域下“有心理维度的政府行为研究范式”的可行性与必要性。上述内容构成了“政府行为研究的共时性逻辑”,从而与周飞舟“政府行为研究的历时性逻辑”形成更加完整的地方政府行为研究。二、地方政府行为变异:基点、内涵与解构

本文基于组织学的视角,以党政“一把手”为代表的地方官员为出发点,力求对地方政府行为变异给出更加合理的解释。由于“组织行为学关注的是人们在组织中做什么以及这种行为如何影响组织的绩效”,因此,借用此概念,地方政府行为研究关注的主要是地方官员在地方政府组织中做什么以及这种行为如何影响了地方政府行为绩效,地方官员作为“政策子系统的中心人物”而主导地方政府决策。正如周黎安所言,“为理解地方政府的决策与行为,我们必须深入理解这些主要地方官员个体层面上的激励与行为”。在“行政发包”的现实制度背景下,尽管中国是高度集权的国家,但由于中央政府将除了国防、外交等之外的几乎所有事务全部“发包”给了地方政府,离开了地方政府,中央政府寸步难行。特别是改革开放以来,伴随着地方分权的不断扩大,地方政府的权限不断增加,提升了地方政府与中央政府讨价还价的能力。而“守土有责”内在地要求赋予地方官员管理所辖区域一切社会性事务的权力,包括经济发展、公共服务供给、基础设施改善,等等。因此,中央政府拥有所有发包事务的“决策权”,地方官员在中央政府给定的权限范围内具有“执行权”,正是地方官员的“政策执行”建构了中央政府的整个决策系统,从而形成了中国政府治理中独特的“双头垄断”特征。由于权力的边界模糊,加之信息不对称,中央政府难以有效监管地方官员的决策行为,使地方官员成为“地方权力”的主导者和主要实施者(即“一把手”现象),自由裁量权在包括官员利益在内的地方利益的引导下变成了一种“合法伤害权”。地方官员之所以“选择性执行”或“变通执行”中央政府的政策,就在于地方官员有独立的利益诉求,有实现自我利益的权力资源和实施手段,从而产生现实政府场景中的诸多“异化”“偏离”行为,也使得地方政府行为变异呈现出“人格化”而非马克斯·韦伯理性官僚制下“非人格化”的特征。

越轨社会学和社会心理学为我们理解地方政府行为变异提供了新的思路。所谓越轨,是指“表现为那些反常规的、违反常理的、不道德的、罪恶的、违反法律的行为,其共通的性质就是这些行为超越了人们认可的惯常的行为方式”,僭越了社会正常的认知、期望或行为方式,产生变异问题。地方政府的存在本身是一种特殊的使命,它解决的是社会公共事务和公共问题,涉及的是公共利益,本质上是国家公共权力公共性的体现。作为这一使命的荷担者,地方官员应具有一种更高水平的伦理,他们的职责是代表国家和政府行使公共权力,“他们能够在多大程度上捍卫国家公共权力的公共性,国家公共权力的内在善性就能够得到多大程度的保全”。一旦公权私用,并且仅仅在维护和增进官员利益方面发挥作用的话,政府行为就会被打上官员不当干预的烙印,影响政府决策的权威性与有效性。因此,地方政府行为变异,形式上表现为偏离了公共利益的价值轨道,违背了公共性这一公共权力内在善性的要求,本质上是地方官员基于自利动机对地方政府行为的不当干预,即“公权私用”,使地方政府行为超越了人们认可的惯常的行为方式。因此,如果地方官员的决策是基于公共利益导向的,那么,地方政府行为是公共利益的价值载体;如果地方官员的决策是基于自利导向的,那么,地方政府行为主要体现为官员的利益偏好,从而产生地方政府行为变异。三、地方政府行为变异中的“内外逻辑”

“内外逻辑”关注的核心是地方官员对地方政府行为的不当影响,地方政府行为变异体现为地方官员决策的偏好错位,即地方官员决策存在满足上级政府偏好、满足当地居民偏好与满足自身偏好之间的选择差异。地方官员作为自利的行动主体,虽然具有现实中的中央代理人、地方政府的人格化代表、社会公众的代理者等多元角色,但利益最大化才是其决策的出发点与落脚点。与追求效用最大化的消费者和利润最大化的生产者不同,地方官员是处于特定政治关系和政治生活之中,作为理性经济人,地方官员的各种物质、精神、心理需要通过官位集中表现出来,官位越高,“权力、收入、社会声望”也就越高,此时,“职位拜物教”替代了商品拜物教,成为地方官员的决策目标。地方官员在做出决策方案选择的时候,首先考虑的是这一方案是否会伤害到自身的政治利益,政绩导向为官员狭隘的利益偏好设置了边界(见图1)。

图1 自利导向下的官员决策偏好

偏好错位实则是官员基于自利动机对地方政府决策施加的不当影响,凸显了地方官员自利与公益的冲突和德性困境,进而决定了地方政府作为“地方国家、地方政府、科层组织”在现实中的不同呈现样态。因此,利益冲突情境下的自利动机是官员对政府决策实施不当影响进而决定地方政府行为好坏的激励根源,从而揭示出地方政府行为公共性偏离的背后实际上是官员的利益逻辑成为地方政府行为的主导逻辑。

综上,“内外逻辑”下的官员偏好错位问题表明,只有公权公用,且仅仅在维护和增进公共利益的过程中实现官员利益,地方官员的自利行为才有其合理性;如果公权私用,且仅仅在维护和增进官员个人利益方面发挥作用的话,地方官员的自利行为就不合理。当自利动机战胜其他动机并占据官员价值谱系与行为逻辑的主导地位时,对地方政府决策实施人为干预、不当影响的外在行为便会滋生,从而产生地方政府行为变异。四、地方政府行为变异中的“前后逻辑”

“前后逻辑”关注的核心是地方政府行为变异中的届际机会主义问题。所谓届际机会主义,是“由于地方官员届别之间或届内频繁的地区间调动而形成的地方政府在经济竞争中为了显示政绩而急功近利,寻求短期经济行为的倾向”。届际是指地方政府每届任期间的届别更替,本届政府任期结束,下届政府任期开始,政府任期是连续的,但主政的地方官员却不一定相同。由于任职限制,地方官员主政一方一般不能超过两个任期,加之任期内的交流、异地调动等不确定性因素,地方官员急于在任期内实现政绩最大化,因而会作出有利于自己而不利于下届政府和官员的决策,即现时利益偏好,从而诱发届际机会主义行为。地方官员晋升提拔过程中,硬性的任期限制、年龄约束与频繁的异地流动,更加激励地方官员主要关心任期内的政绩提升,对超出任期的政绩一般不会予以太多关注,这意味着官场竞争有可能促生地方官员的短视化行为,使地方官员急于在任期内出政绩,以获得晋升。

届际机会主义的典型表现就是图求短期内的利益最大化,以掠夺式方式透支使用下届政府的各类资源,如大量出卖土地,大量扩张债务,以及产业发展规制上的短视行为等。以隐性举债为例,届际机会主义的典型表现就是卸责举债。由于时间的不可逆性,本届政府可以将举债带来的收益内化,而将偿债成本向下届政府转移,基于同样的逻辑,下届政府可以继续向下下届政府转移偿债责任。加之地方债的“黄金法则约束”与“市政建设债”特征(即地方债只能用于资本项目支出),与地方官员的政绩诉求具有内在的契合性,投资项目越多,债务规模越大,经济增长速度越快,地方官员晋升的可能性就越大。因此,举债的权责时间分离强化了地方官员届际机会主义动机下的卸责举债。

本文认为,地方政府行为变异中的届际机会主义产生的原因在于以下两个方面:地方官员主观上因有限理性而导致的机会主义动机与客观的制度软约束环境(如图2所示)。

图2 地方政府行为变异中的届际机会主义

首先,如前所述,地方官员作为地方政府的人格化代表,是同时兼具理性与非理性的行动者,其行动选择尽管是为了实现自身利益最大化的理性目标,尤其是官位的不断晋升与权力的不断扩张,但往往是以非理性的方式进行的。当拥有大量行政资源的地方官员过度强化自身利益时,就会在决策选择时为获取官员个人利益而牺牲公共利益,为获取短期利益而牺牲长期利益,為获取当前利益而牺牲下届政府的利益。

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