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重大疫情风险预防:理论基础、实践反思与机制建构

[摘 要]疫情风险的高度不确定性、巨大传染性和严重破坏性,要求我们必须构建有效的防控机制,尽最大限度防止疫情风险向公共危机转化。风险社会理论、系统脆弱性理论和社会燃烧理论为疫情风险预防机制的建构提供了理论范式。武汉市在“新冠”疫情发生初期的防控实践为疫情风险预防机制的建构提供了经验教训。风险致灾机理为疫情风险防控预防机制的建构提供了逻辑基础。重大疫情风险防控预防机制包括风险隔离机制、阻断机制、防御机制和信息沟通机制四大组成部分。

[关键词]“新冠”疫情;疫情风险;公共危机;致灾机理;预防机制

中图分类号:R184 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2020)02-0087-09

一、问题提出

乌尔里希·贝克说:“与财富具体可感的明证性相比,风险具有某种非真实性。在核心意义上,风险既是现实的,也是非现实的。一方面,很多危害和损害在今天就已经是真实的——水体的污染和消失、森林破坏以及新型疾病;另一方面,风险论证的真正社会动力来自预期中的未来危险。在这个意义上,风险一旦出现就意味着大规模破坏,以至于其后的补救行动都无济于事”[1](P24)。新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠”)疫情公共危机似乎再次印证了乌尔里希·贝克的观点:我们今天正处在充满风险的社会,社会风险一旦发生就意味着大规模破坏。“新冠”疫情重大公共危机的暴发,至今已造成三千多人死亡,经济上的损失更是無法估计,对整个社会造成了巨大危害。从目前所掌握的资料看,“新冠”疫情重大公共危机的暴发,既有不为人所控制的客观因素,也有因风险防控存在严重过失的主观因素,暴露出疫情风险防控机制的失灵。无论是政府和公众的风险意识,还是针对疫情所进行的风险分析、风险处置、风险沟通等各个环节,都暴露出现有疫情风险防控机制所存在的问题。面对疫情风险可能对人类造成的重大危害,我们不能总是等到危机暴发以后再来补救。预防是最好的危机管理,也是成本最低的危机管理。“我们必须从反应的文化转化为预防的文化。从中期和长远来看,最重要的任务是将加强减少灾害的数量和损失放在第一位。预防不但比救助更人道而且成本也小得多”[2](P76)。现实告诉人们,一旦暴发公共危机,无论事后的应急行动多么迅速,政府官员多么重视,应急方案多么科学,救援力量多么强大,但对于已经造成的人员伤亡和财产损失,往往于事无补,无力回天。“防重于治,社会风险转变为公共危机,即使公共危机应急管理再完善,也无法挽回已经造成的损失,这也正是通常所谓的‘防患于未然的道理”[3]。在所有危机管理措施中,优化风险管理流程,最大限度预防风险向公共危机的转化才是最根本的出路。“预防是最经济最有效的健康策略。要坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针,坚持常备不懈,将预防关口前移,避免小病酿成大疫”[4]。那么,对于传染疫情这种具有高度不确定性和巨大传染性的风险来说,人们该如何预防?疫情风险的致灾机理是什么?疫情风险预防机制包括哪些组成部分?这些机制建构的逻辑基础和理论支撑是什么?本文通过对风险管理理论及其研究范式的梳理,针对武汉“新冠”疫情前期风险防控实践进行系统检视,试图回答上述问题。

二、理论基础与分析路径

(一)风险社会理论

风险社会理论是乌尔里希·贝克在20世纪80年代提出来的,是风险问题研究最重要的理论范式之一。贝克指出,在现代社会,伴随工业化和现代化的发展,以及财富的社会化生产,风险的社会化生产也相伴相生。“生产力在现代进程中的指数式增长,使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度”[1](P3)。与此同时,苏联切尔诺贝利核电站发生泄漏,引发世界性危机,为贝克的风险社会理论提供了佐证。十年后,英国疯牛病的暴发与全球性蔓延,使风险社会理论成为西方学界研究的焦点。安东尼·吉登斯和斯科特·拉什也是风险社会理论的代表,他们对现代社会中的风险问题作出了重要判断。

风险社会理论认为,伴随现代化进程和生产力的过度发展,释放了越来越多的破坏力,“有害副作用”和“污染”日益增多。风险威胁已是工业社会的典型特征,这种威胁不是指个人风险,而是社会风险,是一种具有全局性的威胁。风险社会是个灾难社会,在这样的社会里出现各种各样的危机成为社会常态。现代社会的风险,不仅有空气、水、食品中的有毒物和污染物对自然环境和人体健康可能产生的影响,也涉及工业化可能引发的社会、经济和政治后果。在现代社会,风险所引发的损害是系统性的,通常不可逆转,大多也不可见,人们需要用心去发现风险。

风险既是现实的,又是未来的。一方面,生活在当下的人们正在承受着风险带来的各种危害,例如核辐射、工业废气、流感病毒等,这种危害已经变成了现实。另一方面,今天被称为风险的东西,又将成为未来的灾难。事实也告诉人们,很多风险都最终引发了危机,对社会造成了严重破坏,并且危机一旦发生,事后的救援往往无济于事。因此,作为将来的危险,风险同预防行动有着密切的关联。

总之,风险意识不是关注当下已经发生的危机,而是关注未来可能存在的风险。在风险社会里,过去丧失了它决定现在的权力,取而代之的是未来。

我们积极作为是为了避免、缓解或预防今后的问题和危机。风险社会理论对于疫情风险预防的重要性,无疑给出了最好的解答。

(二)系统脆弱性理论

系统脆弱性理论是研究危机管理,尤其是风险管理的重要分析工具。脆弱性理论最早是由吉尔伯特·F.怀特在20世纪70年代提出的,之后被广泛应用于灾害学、生态学和社会学等领域,后逐步运用到危机管理研究领域。在米切尔.K·林德尔、卡拉·普拉特、罗纳德·W.佩里的灾害影响概念模型中解读了脆弱性在灾害形成中的关键作用。系统脆弱性理论为解读社会风险的致灾机理和公共危机的生成逻辑提供了新的分析框架和理论视角。脆弱性理论范式研究为致灾因子、致灾条件和危机之间架起了桥梁,为社会风险防控和预防的路径选择提供了明晰的方向。

系统脆弱性理论认为,脆弱性是一个多元概念的集合,包含三层含义:“表明特定系统或个体存在内在不稳定性,这就是理论界所述的易损性;该系统、个体对来自外界自然的或人为的干扰和变化等比较敏感,这就是理论界所述的敏感度;在外来干扰、外部环境变化的影响、扰动下,该系统或个体容易遭受某种程度损失或损害的特性,并且难以复原,这就是系统的适应力”[5](P14)。系统脆弱性本身不能触发危机的发生,危机的发生取决于三个影响条件:致灾因子暴露性、物理脆弱性和社会脆弱性。物理脆弱性是指人类、农业和建筑物对灾害损害、损伤的敏感性。例如,“不同的受灾人员对于致灾因子的响应是不同的,在同等暴露程度下,一部分人死亡,一部分人受重伤,一部分人受轻伤,其余人毫发未损。最为典型的是,在环境压力面前,最易受影响的人群包括婴幼儿、老年人和免疫系统脆弱者”[6](P119)。社会脆弱性是指一个人或者一个群体的特征,以及影响其对自然致灾因子进行预测、应对、抵抗和恢复能力的情境。简单地说,一些人具备处理灾害影响的经济、政治、社会和心理资源,另一些人则不具备。危机管理者必须辨识社会风险致灾的系统环境,尤其是系统环境中的脆弱性因素,通过人为干预,增强系统环境的韧性和抵抗力,以此防范风险致灾因子对环境的冲力。

(三)社会燃烧理论

社会燃烧理论是由牛文元在2001年首先提出来的,试图从应用社会物理学派的思路、观点和方法中,解读和建构中国社会稳定预警系统。该理论一经提出就得到了学界的普遍关注,众多学者运用该理论来研究社会冲突发生机理,为社会冲突事件的发生找到了一种独特的理论范式。后来,该理论被引入风险管理和危机管理的研究领域中,借助燃烧理论的三个基本条件作为社会风险致灾过程的三个基本要素:致灾因子、致灾条件和致灾环境。这既使风险致灾机理和过程变得清晰,更为预防社会风险向公共危机转化提供了新的思路。

社会燃烧理论认为,燃烧的发生要具备三个要件:燃烧物质、助燃剂和点火温度[7],三者缺一不可,缺少任何一个条件,燃烧都不会发生。社会物理学运用燃烧现象解读社会的无序、失稳和动乱的发生过程:其一,引发社会无序的基本动因,是“人与自然”之间关系的不协调和“人与人”之间关系的不和谐,这种不协调和不和谐关系提供了社会动乱发生的“燃烧物质”;其二,媒体的误导和夸大,人为的挑动,谣言的传播、小道消息的流行,敌对势力的恶意攻击、非理性的推断、片面利益的刻意追逐、社会心理的随意放大等因素,构成了社会动乱发生的“助燃剂”;

其三,具有一定规模和影响的突发性事件,形成了社会动乱的导火线,也即燃烧的“点火温度”[7]。社会燃烧理论指出,如果社会出现“人与自然”或“人与人”之间的不和谐、不平衡状态时,孕育社会动乱的致灾因子“负贡献”就出现了;如果伴随这些致灾因子“负贡献”的量与质积累到一定程度,在某些外界因素也即致灾条件“助燃剂”的刺激和煽动下,发生社会动乱的基本条件就形成了。在这种情况下,如果致灾环境脆弱,遇到“突发导火线”,即引发燃烧的“点火温度”,社会动乱将暴发。疫情风险的致灾机理与燃烧理论具有极大的相似性。疫情风险的预防将从“燃烧物质” “助燃剂”和“点火温度”三个要素出发,阻止疫情风险的燃烧,防止引发公共危机。

三、“新冠”疫情初期风险防控策略的梳理与反思

疫情风险防控是针对已经发生的疫情风险进行分析、预测、评价和沟通,并采取措施进行预防和控制的过程。它是通过分析疫情风险的致灾条件和致灾环境,采取针对性措施,最大限度阻止疫情风险向疫情危机转化,防止疫情危机的暴发。它在现实中的具体表现就是对于疫情风险做到早发现、早报告、早研判、早沟通、早处置,防止疫情大规模传染。

“新冠”疫情风险发展过程总体上可以分为两个阶段。一个是疫情风险阶段,另一个是疫情危机阶段。从目前掌握的资料看,可以把2019年12月1日发现首例患者到12月31日出现27例确诊病例,定为疫情风险和疫情危机的初期阶段,

此时疫情风险并没有造成严重公共危机,疫情风险防控以预防为主。从2020年1月1日关停华南海鲜批发市场、国家卫健委成立疫情应对处置领导小组开始,进入疫情危机发展阶段,到1月20日,武汉市卫健委当日通报2日内共计136例新增确诊病例,疫情风险已经造成重大公共危机。本部分内容重点考察疫情风险阶段和疫情危机初期阶段,武汉市针对疫情风险所采取的防控措施。

(一)疫情风险意识淡薄:发现不晚、重视不够

对于疫情风险防控来说,早发现至关重要。早发现有利于及早关注,有利于强化政府和公众的风险意识,相关部门展开风险评估,把风险消灭在萌芽状态,控制在危机暴发之前。从目前可以掌握的资料看,首例“新冠”肺炎病例应该在2019年12月1日发病,也就是说,“新冠”疫情风险开始进入人们的视野。但从公开的信息看,该病例并没有出现在官方通报中。12月8日武漢市卫健委才第一次通报首例“新冠”病例。从这个角度说,武汉市其实在疫情风险刚刚出现时,就已经发现了病毒的存在,认识到该病毒可能存在的风险,因为是个案的存在,并没有引起特别关注和高度重视。

12月26日~29日,不断有相同症状病人求诊,引起了医疗机构的高度重视。然而,武汉市疾控中心仍然没有果断采取措施进行干预。如果此时武汉市有关部门采取措施,迅速隔离疫情风险,阻断疫情风险致灾条件,增强疫情风险环境的韧性,实施严格的防控措施,应该完全可以阻止疫情的扩散,即使造成危机也只是小范围内的危机,地方政府完全有能力加以控制,不至于造成大范围的传染。

(二)疫情风险评估失准:分析不当、研判不准

科学、系统的风险评估有利于形成对风险的正确认知,早研判、早分析可以为风险防控提供决策依据。风险评估不仅要关注风险本身致灾的可能性和致灾的后果,还要关注风险可能导致的次生灾害、衍生事件。但是,伴随“新冠”疫情风险的发生,武汉市对于疫情风险的研判存在一定程度的失准,这是导致疫情风险大范围传播的一个重要原因。这里既有主观原因,也有客观原因。客观原因是因为对于一种新的疫情风险要形成正确的分析和研判结果,以及认知,是要有时间作保障的,它必须经由专家的科学论证才能形成科学的认知。疫情风险出现后,一方面,武汉市疾控中心和有关医疗科研机构对病毒展开了相关研究,并把病毒送往全国几大病毒基因研究机构展开科研攻关,分析该病毒可能的危害性和有关病理;另一方面,武汉市和国家卫健委组织了两批专家组正式介入调查,开展流行病学调查,研判病毒的特性,尤其是传播特点和致病机理,形成对疫情风险的科学认知。但由于种种原因,武汉卫健委和专家组传递出来的对于疫情风险的分析和研判结果的信息与事实存在一定的差距。总之,在疫情风险前期,有关部门对病毒风险的分析、认知和研判没有形成非常精准的结论,让公众和医疗机构对于疫情风险的防范重视不够,埋下了隐患。对于疫情风险而言,个人的认知能力极其有限,人们几乎完全依赖于政府机构或者权威专家的发言。他们的言论对于公众的行为导向具有重要影响。疫情风险评估的失准,为疫情风险的防范埋下了重大隐患。

(三)疫情风险沟通失灵:沟通不畅、信息失真

“新冠”疫情风险前期的信息沟通出现了严重问题,这也是导致疫情风险向危机暴发一个非常重要的原因。风险沟通失灵主要表现在两点。

其一,政府系统内部信息沟通出现了沟通不畅问题,从医护人员、医院、疾控中心、卫健委到上级政府和党委之间的内部信息沟通系统出现了问题;

其二,政府与公众之间的信息沟通系统出现了问题,最明显的表现就是武汉市卫健委自12月8日发布首例确诊病例之后,在不断收到有关医疗机构上报确诊病例信息的情况下,直到12月30日才发布《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》,公众无法从官方权威机构获取任何信息,也就没有基本的风险防范意识,错过了疫情风险预防的窗口期。12月31日和1月3日武汉市卫健委称未见明显人传人和医护感染,2020年1月1日“平安武汉”微博称8名散布谣言者被依法处理,这些代表官方机构发布的消息实际上严重误导了公众。从1月7日到1月14日及17日,武汉市卫健委在当日通报中都是无新增确诊病例,国家卫健委和武汉卫健委多次声明尚未发现明确人传人。以上诸种情况都是“新冠”疫情风险前期信息沟通所出现的问题,是导致疫情危机由萌芽状态向重大疫情公共卫生危机转变的关键因素。官方机构对疫情风险的公开信息,在一定程度上误导了疫情风险相关者,让风险所处的系统环境完全失去了防御能力,公众缺乏对疫情风险的认知,缺乏自我防护意识,直接导致了风险致灾因子到处传播,致灾条件随处都可以出现,疫情在人与人之间迅速传播,大量人员感染,疫情迅速恶化。

(四)疫情风险处置迟缓:隔离缺失、救治失序

因为疫情风险的巨大破坏性,对于疫情风险的处置实则就是与时间赛跑,必须争分夺秒,做到对疫情感染者早隔离、早治疗。由于前期风险评估和风险沟通存在严重问题,也导致了疫情风险的早期处置行动迟缓,这是导致疫情大规模传播和危机暴发的直接原因。从《柳叶刀》披露首位确诊病例并无华南海鲜批发市场接触史,后续确诊的患者都具有该批发市场接触史的情况来看,华南海鲜批发市场应该是一个重要的风险致災环境,而2020年1月1日华南海鲜批发市场才关停消毒,对于疫情风险的隔离和致灾条件的阻断来说行动太慢。人与人之间的亲密接触是疫情的一个重要致灾条件,但由于政府内部和政府与公众信息之间沟通失灵,政府没有迅速作出切断传染源和传播途径的决定,如采取停止开展聚集活动、出入公共场所戴口罩、对于密切接触者隔离观察等具体措施。直到疫情危机发生后,大规模的春运使大量在汉人员走向全国各地,造成全国各地绝大部分为输入性病例。同样因为信息的误导,医护人员缺乏必要的防护意识,出现大量医护人员集体感染的现象。加之疫情初期传染疫情治疗救助体系的规范性不够,大量疑似患者未能按要求前往定点医疗机构就诊或向所在社区报告就诊,出现交叉感染的次生危机。这些现象反映了武汉地方政府疫情风险意识的淡薄,风险处置的行动迟缓。

四、防患于未然:重大疫情风险预防机制建构

风险与危机之间既有联系,也有区别,它们是一个“连续体”上不同阶段的表现形态,存在着实践上的因果关系。“从社会风险到公共危机是一个连续的过程,至少包括社会风险识别、预警、消减、公共危机应急处理、情境恢复等五个阶段,公共危机还是完全可防、可控和早期预警的”

[3]。有风险未必一定导致危机的发生,从风险到危机有一个转化过程,风险预防机制的建构就是要阻断风险向危机的转化过程。从疫情风险到公共危机的暴发需要满足诸多因素,如果预防措施得当,完全可以避免暴发大规模的疫情危机。从疫情风险到疫情危机的转化过程,用燃烧理论来分析,传染源是燃烧物质,人与传染源的接触是助燃剂,流动的社会环境就是燃烧环境,三者缺一不可。缺乏任何一个要素,疫情危机都不会暴发,这也是疫情风险预防机制建构的逻辑基础。疫情风险防控包括预防和控制两大机制,预防为先,控制为后。东汉荀悦在《申鉴·杂言》中说:“先其未然为之防,发而止之为之救,行而责之为之戒。防为上,救次之,戒为下”。所以,最好的风险防控就是预防,防患于未然,未雨绸缪,阻止危机的发生。疫情风险防控中的预防机制由疫情风险隔离机制、疫情风险阻断机制、疫情风险防御机制和疫情风险沟通机制四大部分组成(见图1)。

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