导航菜单
首页 > 法学论文 > 党政论文 » 正文

破解基层治理转型中社区治理的困境

田曼璐



[摘  要]随着传统的社区管理向社区治理转变,管理中心向基層倾斜,更多的参与、合作成为了基层治理的基本诉求,在这一转型期不可避免地会产生多种治理困境。本文通过调研成都市的锦绣社区和东路社区,发现在治理过程中均出现了不同的问题并采取了相应措施进行解决,但相似的解决路径下,两个社区的治理效果却存在很大差异。本文分别对其问题进行原因分析并寻找解决效果产生差异的根源所在,最后在对案例进行综合分析的基础上提出社区在基层治理转型过程中面临的治理困境及其破解路径。

[关键词]社区治理;治理困境;基层治理

[中图分类号]D035;C93  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426(2019)10-0074-07

改革开放以来,随着社会的多元化发展,传统的“街居制”与“单位制”的社区管理模式难以有效地满足社会诉求,我国政府开始不断探索新的基层社会治理方式[1],推动管理中心向基层倾斜,激发基层活力,提升社区能力[2]。党的十九大报告亦明确提出“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”的要求[3]。通过国家对基层治理的重视可以看出,基层治理在国家提升治理能力,实现治理体系现代化的过程中发挥着越来越重要的作用。

在此背景下,通过更多的参与、合作缓解基层治理单位与居民之间的矛盾,成为城市基层治理改革的基本诉求。城市基层治理从传统的单一力量走向多元力量共治的格局[4]。这一转型期不可避免地会产生一系列问题,使社区治理走向困境,而破解治理困境则需要社区处理好在“协商共治”过程中可能出现的偏差和问题,正确把握对民众的管理和服务之间的关系。

一、社区治理存在的问题与原因

笔者于2018年5月对成都市的两个社区——锦绣社区、东路社区进行调研,通过座谈会、深度访谈方式,对两个社区的基本情况、治理难点有了全面的了解。

(一)锦绣社区存在的问题与原因分析

锦绣社区治理中存在的最大困难在于居民对社区工作的不理解。该社区的工作者表示很多居民认为工作人员理所应当帮助他们解决所有的生活问题、提供更优质的服务,且这些服务的成本应该由政府承担,而非居民自己。例如该社区一直以来存在着车辆无人管理的问题,为了保证居民的车辆安全,跳蹬河街道对停车管理问题作出了要求,社区因此加强了对停车场的管理,这就需要居民们承担相应的费用,但居民对此却产生了不满,社区工作人员的工作也无法顺利开展。

1.居民与社区的利益取向存在差异。社区作为我国最基层的群众基础机构,其行为动机受到上级组织——街道的影响。一方面,社区希望给予居民良好的生活环境和更完善的服务;另一方面,工作人员的工作也需接受街道办事处和区级政府的指导。因此,在这一过程中,难免会出现为了完成街道办事处和区级政府的任务而操之过急的现象。如锦绣社区接到其所在街道的要求,对小区里乱停车、外来车辆占领户主车位的现象进行治理。在受时间约束的情况下,社区工作人员在采取行动的过程中便忽略了居民的接受度等问题,而居民作为独立的个体,其行为是从个人利益角度出发,小区的车辆管理问题虽然牵涉到所有的居民,但只要该问题没有对自己产生明显的障碍则不会从群体的利益角度来承担解决这一问题的成本。因此,突然从免费停车转变为按月定时收缴停车费来弥补管理成本自然会受到许多居民的反对。

2.居民未参与决策导致信息沟通阻塞。在社区或街道办事处的工作人员作出收缴停车费决定的过程中,并没有考虑居民的参与。首先,在发现小区停车的问题之后,未通知居委会召开相关的会议听取居民的意见,该问题对居民的影响程度大小、影响了哪些方面以及对哪部分群体产生了影响均未明确;其次,在决定做出的过程中也没有听取群众的意见,了解群众的需求,完全是按照街道和社区工作者自身的判断,以社区的利益为导向作出决定,这就与群众的需求产生了偏离;最后,在政策的运转和执行过程中缺少与居民的沟通。这一系列行为的缺失导致信息沟通产生阻塞,街道和社区层面的“好心好意”最终并未得到群众的接纳和理解,反而引起了诸多矛盾。

3.居民对社区的习惯性依赖。近些年来对政府服务型角色的提倡使得居民将所有的希望都寄托于政府,这样依赖性的思维造成群众认为政府是无所不能的,从而忽视了居民自身的参与和支持。在与社区和街道的工作人员进行访谈的过程中了解到部分居民认为无论什么问题都不需要支付任何成本,政府本应该把这些问题解决好,这是政府的义务和工作。这一认知导致居民对社区工作的不理解,而社区工作者也因此感受到社区工作“吃力不讨好”。

(二)东路社区存在的问题与原因分析

东路社区是人口密集的居住型社区。该社区管辖下的罗兰小区由于一系列历史问题未得到及时解决,在小区内部产生了严重的矛盾,社区为解决问题,成立了小区业主委员会,其历程如下:第一阶段,2013年物业公司进小区,第一届业委会成立;第二阶段,2013年-2015年,热心人士加入业委会,在业委会的推动下,居民成功拿到产权证,在此过程中,业委会成功树立起了在居民中的威信力;第三阶段,2015年后,第二届业委会成立,物业与新业委会和小区居民产生矛盾。

一方面是物业公司与新业主委员会之间的矛盾。由于物业公司在进入小区时未与小区居民签订合同,第二届业委会认为物业公司进入小区不合法。同时怀疑物业公司的收缴过多,与支出不符。小区居民要求物业公司退出小区,然而物业公司却以小区的债务为由拒不退出。另一方面是社区和居民之间的矛盾。小区中的问题一直得不到有效解决,居民将矛头指向了社区,居民认为社区的工作未达到他们的要求,通过拨打投诉电话、向市长信箱写信,网上留言等方式,企图将事情闹大,逼迫政府兜底解决。

东路社区的问题属于历史遗留问题,因此相对于锦绣社区矛盾更加尖锐,涉及群体更广泛。

1.政策层面上对社区工作的支持力度不够。在访谈过程中发现,社区工作者并非我们想象的没有发挥有效作用,相反,他们为了解决这些问题花费了大量的心血。在罗兰小区的问题中,矛盾主体为物业公司和小区居民,社区其实是作为第三方来进行调和,但在调和的过程中,社区方面表示无能为力。一方面在法律上社区对物业公司没有限制和处罚的权力,这就使得社区工作者对物业公司的约束力不够;另一方面罗兰小区的居民企图通过拨打投诉电话、发布不实信息等手段把事情闹大来解决问题,居委会和业委会与社区关系的紧张使得社区工作者处于更加被动的局面。社区既要完成上级政府下达的任务,又缺乏相应的权力,居民不理解、政策不支持更加剧了工作难度。

2.居民和社区工作者的法律意识欠缺。在调查过程中发现目前的物业公司在进入小区之前并未与小区居民签订合同,因此,该物业公司进入小区实际上并不合法。如果能通过法律途径,迫使其退出小区,矛盾便能得到有效的缓解,但在实际运行中社区工作者却认为走司法程序会产生消耗大量资源且时间长等问题。另外社区缺少懂法的人导致其不敢轻易将物业公司告上法庭,担心节外生枝。与此同时业主之间达成一种“共识”,认为根本不需要走法律程序,或者走法律程序问题也得不到解决,还不如把事情闹大,政府就会满足他们的要求。居民和社区工作人员没有依靠司法途径来解决问题的意识。从社区工作者的角度来看,一方面,基层工作者的法律素养不高,在任职期间也没有经过专门的法律知识的培训;另一方面,司法系统的独立性导致社区工作者不了解诉讼途径使其在解决社区治理问题的过程中不会考虑法律程序。从居民的角度来看,正是由于其法律知识的匮乏和法律意识的缺失,使其在这一过程中过度依赖政府而非法律,导致没有找到科学、合理的解决路径。

二、社区治理问题的解决与效果差异

(一)社区问题的解决

在了解了两个社区的基本情况、治理困境,并对问题进行分析后,社区的工作人员针对一系列问题提出了治理解决的方式。

1.锦绣社区的问题解决。锦绣社区针对存在的问题进行了治理模式的探索,力图扩大居民的自治权,增强居民对社区工作理解,创立了全国首例新型治理格局(如图1所示)。在区委会建立了环境物业委员会,充分吸收社区中的人才加入,并做到人尽其才,例如律师指导社区法治构建,退休民警进行小区纠纷调解,但加入的人数并不多。锦绣社区为了更多的吸纳社区中有才华的人加入,建立了“专委会+孵化社团”的模式,其中专委会的角色是社区与居民之间的第三方平台,同时担任着组建业委会的责任,由社区主任等人参加,孵化社团则是负责社区的调解类工作,目前主要是进行小规模的调解。

虽然社区的“专委会+孵化社团”的模式仍处于萌芽阶段,其内部分工较为粗略,定位不明确,还存在着资金来源不稳定的问题,但社区工作者纷纷表示,这一治理模式非常有效地解决了之前存在的问题,在专委会与孵化社团的桥梁作用下,居民与社区之间的沟通增多了,也更加理解对方的困难和需求。

锦绣社区作为全国首例采用“专委会+孵化社团”治理模式的社区,对培育公民自治精神、孵化社区自治文化的探索值得其他社区借鉴。社区将治理权利下放至居民自身,有利于破解之前居民与社区沟通不畅等一系列问题,同时,充分吸纳居民中间的专业人才加入社区治理,在各自擅长的领域发挥着不可替代的作用,也做到了人尽其才,实现了社区与居民之间的良性互动。

2.东路社区的问题解决。东路社区的问题相对锦绣社区持续时间更长,影响范围更广,解决难度更大。到目前为止,东路社区的工作人员还没有找到能完全化解矛盾的有效治理方法,只提出了一部分应急处理方式。

首先,社区应该先解决最为直观的问题,将直接激化矛盾的问题解决之后才能解决更为深层的问题;其次,物业因无许可证,应该无条件退出,不能因为债务债权问题不退出;再次,社区应先通过协商程序,通过召开联席会议,将各方利益相关者组织到一起进行协商,在协商过程中,要注意稳定利益相关者的情绪,不要用情绪激化矛盾;最后,协商程序不能解决的问题,则应果断走司法程序。如果法院认为缺少合同而拒绝受理,则通过起诉物业公司非法进入小区服务的方式让法院介入。

(二)社区治理问题解决的效果差异

通过案例描述可见,锦绣社区和东路社区都试图通过引导公民加强社区自治突破治理困境。根据产生问题的原因来看,锦绣社区的居民和社区利益取向的不同以及居民未参与决策而导致信息传递的阻塞都会造成居民对社区行为的不理解。这些问题的解决,一方面,需要居民更多的了解政府的信息、工作方式和行为目的,并在决策过程中参与决策,同时也要对政府的行为有一定的监督权,才能保障公民更有效地表达自己的诉求;另一方面,需要街道和社区吸纳更多的居民或第三方稀释权力,才能更好地保障居民的自治权,加强公民与社区相互理解。

锦绣社区最后推出的困境破解模式与这一需求相契合,因此很好的解决了现存的问题。与之不同的是东路社区,在治理理念的迅速扩张之下东路社区也建立了居委会、业委会等组织,建立的初衷是为了表达居民的诉求,而在处理矛盾的过程中,这些自治组织并没有发挥出期望的效果,反而成为了居民在一起聚众闹事的平台,随着事态的扩大,权力有限的社区和街道也难以控制。这样的环境之下,如果再谈扩大居民的自治权而不对其进行强制控制,问题会越来越严重。

通過以上的案例分析可见,社区在基层治理转型过程中,会进入不同的阶段,产生不同的问题,此时应当根据环境和情况采取不同的治理方式。如对于社区居民素质普遍较高、社区没有历史遗留问题,但缺乏信息沟通的社区,应当加强公民的自治权,通过引入第三方、建立自治组织、大量吸纳有才干的人进入,不涉及原则性的问题可以通过自治组织解决,社区则应将工作落实到政策传递、社区治理模式搭建与调整、重要问题把控等方面。针对居民素质普遍不高、社区受到历史遗留问题影响、居民聚众闹事次数多、范围大、影响广、矛盾激化、事态严重的特殊时期,基层在治理过程中应适当将权力上移,在一定时期内减少居民的自治权,强化政府的强制力,通过严格管理、严格监控等方式控制事态的扩大,避免群众性事件在自治组织中滋生。只有在行政力的执行下,化解了最为直观的矛盾和冲突,才能逐步调整进入自我服务、自我管理、自我监督的居民自治阶段。

三、破解基层治理转型中社区治理的困境

(一)社区治理的困境

打赏本站 赞一个 ( )

如果本文对你有所帮助请打赏本站

  • 打赏方法如下:
  • 支付宝打赏
    支付宝扫描打赏
    微信打赏
    微信扫描打赏
留言与评论(共有 0 条评论)
   
验证码:
二维码