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地方人大代表建议质量评价实践研究

葛微


人大代表提出议案和建议,是代表履职的法定方式。人大代表的议案是针对本级人大职权范围内提交的大会议事原案,内容范围仅限于人大及其常委会职权。但是人大代表建议的内容就宽泛得多,代表对本行政区域内的党委、人大、政府、法院、检察院、群团组织、派驻机构等的工作,均可以提出代表建议[1]。人大代表建议是代表对自己关注的问题进行推动解决的法定抓手。

一、研究代表建议质量标准的必要性和紧迫性

(一)代表建议质量影响着人大制度建设

代表建议质量影响到代表履职效果。如果人大代表建议有质量标准,那么人大代表就会明确该怎么提建议、提什么样的建议,这对于全面提升人大代表建议质量、提升人大工作有帮助。同时,人大代表建议内容通常是对“一府一委两院”工作的建议,是交给“一府一委两院”来办理的,如果代表建议质量不高,对“一府一委两院”工作没有实质性的推动作用,让“一府一委两院”认为人大代表是给自己添麻烦的,自己的事情本来就很多,还要应付代表建议,久而久之,“一府一委两院”就会对人大代表建议表面接受而内心排斥,办理、答复均流于形式,人大代表建议成为一张废纸,没有发挥任何正面作用。一些地方人大为了加强人大代表建议的督办工作,与政府部门之间建立了办理建议工作的刚性约束机制,人大代表对建议办理工作不满意,直接影响办理单位的绩效考核。在这种对政府部门办理代表建议工作刚性约束越来越强的情况下,如果代表建议质量不高,代表若坚持不满意,就会使党委和“一府一委两院”与人大产生矛盾,影响人大与党委、“一府一委两院”的关系,让人大工作陷入被动局面。人大监督“一府一委两院”,人大监督工作的开展如果得不到被监督方的有效配合和支持,即使人大监督职权的行使有宪法和法律的保障,但在实践中也会遇到阻力,难以为继。

(二)人大代表建议质量影响到国家治理能力建设

2019年10月31日,党的十九届四中全会提出加强国家治理能力建设。国家治理能力中有一点是跨部门整合资源的能力,在现有的组织体系中,具有这种能力的有党委和人大。人大的这种作用发挥出来的话,对于提升国家的治理能力将具有积极意义。人大除了具有法定的国家权力机关、代表机关的作用以外,实际上还有一个推动跨部门合作的力量。这种力量使用好了,能够推动政务机制创新,实现本地区各项事业的均衡协调发展。人大代表建议关注的是问题的解决,但政府部门不是按问题导向设置的,代表建议的落实,通常需要跨部门协作。代表建议质量高的话,可以推动政府部门合作解决问题。这种跨部门合作的潜质是人大天然具备的。人大代表建议是从人民利益出发的,为了人民的利益,可以让政府部门形成共识,突破部门割据的顽疾,整合部门力量。质量高的代表建议,在对其落实的过程中,就会带来这样的成效,让人大在既有作用的基础上,产生新的、跨部门的整合作用。

(三)研究人大代表建议质量标准是人大创新工作的基础

要不断提高人大代表建议的质量,是各级人大的共识,在各级人大常委会的实践中,也有许多经验可总结。但是,到底什么样的建议才是高质量的建议?即建议的质量评价标准,却一直没有建立起来。这就难免使建议质量高成为一个符号,没有共识,没有标准,各有各的说法,各有各的想象,在实践中自然制约了人大工作。当前是中国进入新时代,也是人大工作的新时代,各级人大都在创新,创新彰显宪法精神[2]。创新的前提是基础性工作要扎实。为代表建议制定评价标准,就是一项基础性的研究工作,是做好人大代表建议工作的基础。

二、     代表建议质量的概念

代表法中规定的代表建议,是一纸文书,是一种文本。但是要评价代表建议质量,就不能简单地就文本论事,而应该结合建议提交后产生的效果来进行评价。脱离了效果来谈质量,就成了纸上谈兵的赵括,文本看起来好,却没有实际意义,这样的无法发挥实际作用的建议,是谈不上质量的。某市某区的一位人大代表提交的建议,在最初没有考虑到办理效果时,多次被评为优秀建议,但仔细研究该代表的建议就会发现,他是个会写文章的代表,所提建议看起来都视野宏观、方向正确、论证翔实,从文本上看是篇好文章,但是交给办理单位真正操作起来,却没有任何实质意义,没有推动实质工作。结合多年的工作实践,笔者认为,评价代表建议质量,既要包含建议文本,也要涵盖建议落实情况。代表提出建议的目的是希望自己关注的问题能得到解决,建议文本只提出了问题和解决方案,但并不代表这个问题真的得到解决或已列入有关部门的解决日程。而问题的解决是代表建议的最终目的,解決情况当然应该纳入质量评价体系中。

从代表建议的评价程序上看,代表建议的质量也应该涵盖建议办理结果。对代表建议质量进行评价,往往是在建议办理结束后,需要对建议进行表彰的时候作出。因此,评价的是已经办理结束的代表建议,而不是刚刚提出的代表建议。

据此,笔者提出的人大代表建议质量评价,是指人大代表依据代表法,在人大会议期间或闭会期间向人代会或常委会有关机构提交的,反映本行政区域内存在的各方面问题或矛盾,并提出解决意见的行为的评价,并且包含建议落实情况的评价。

三、代表建议质量的主要问题

大部分的人大代表建议对于推动当地经济、社会、民生等各项领域发展都起到了积极作用,但是,也有部分代表建议质量不高。对近年来代表建议中存在的质量问题进行梳理,可以归纳为以下几方面。

(一)文本形式错误

代表法规定了代表建议内涵,但是对代表建议文本并没有作出具体规定,全国和地方各级人大根据代表法的原则要求,都对代表建议提出了结构格式的要求,但是还是有一些代表对代表建议的内涵理解不够,错误地以“提案”“请示”“报告”“信”“反映”、论文等形式提出代表建议。

(二)应付痕迹明显,没有实质内容

一些代表看到要开大会了,别人都提交了建议,自己不提交又不好,于是为了提建议而提建议,随便应付,抄袭新闻、剪贴网络文字。还有些代表将自己听说的问题,没有去核实真实性,就形成了代表建议。有些建议是只有一两句话的“豆腐块”,也被随意提交上来。这些代表建议应付痕迹明显,谈不上有质量。还有些代表建议内容空泛,空话、套话多,看上去说的都没有错、都有道理,但却没有实质内容。

(三)涉及事项不属于本行政区域事权

一些人大代表对代表建议提出的范畴不明确,所提建议超越了本行政区域事权,超越了法律规定的职权范围。

(四)涉嫌谋取个人私利

一些代表的建议带有明显的谋取私利痕迹,利用代表身份,为本人、亲属或者所在单位谋取合法或者非法的私利。非法的私利,当然不能成为代表建议。对于合法的私利,作为代表也应慎重,尽量避免代表建议选题不当引发的不良影响。这一点也是实践中衡量代表建议质量的一个考量因素。

(五)过分追求局部利益,大局观念不足

有的代表着选区或者选举单位意愿的一些代表建议,有可能与更大区域范围,甚至国家的全局观有冲突。全局观背后是全体人民的利益,局部观背后是部分人民的利益,当二者出现矛盾时,作为地方国家权力机关组成人员的人大代表履行国家职务的需要,应该优先考虑全体人民的利益,具有大局观。如果代表完全不考虑大局观,过分追求局部利益,其所提建议自然有方向性偏差,质量受到影响。

(六)多事一议

有些人大代表把自己想反映的多个问题写在一份建议里,出现了“多事一议”现象。将多个不同类型的问题或矛盾都反映在一份建议里,一方面,多个问题或矛盾,需要多个部门办理,办理责任不容易明确;另一方面,建议中的问题或矛盾,没有全部得到解决时,在进行满意度评价时,代表也不能分项评价,容易产生矛盾。因此,建议“一事一议”,即一份建议只研究一个问题,这已经成为各地人大代表建议工作的一项共识[3]。

(七)缺乏调研支撑,观点难以服人,可行性不足

代表发现了可以形成代表建议的素材,应该进行深入调研,了解和核实该素材的真实性,了解其解决所需的政策法规依据、实践依据是否充分,在调研的基础上撰写建议文本。但是一些代表建议缺乏必要的调研,陈述理由不充分,难以说服政府部门进行有效办理,这是影响代表建议质量的一个因素。

(八)对建议实施难点与障碍点缺乏考虑,影响建议落地

一些问题还缺乏现实解决条件,问题虽然提出来了,但是没有解决的可能性,建议無法落地。或者是因为代表不了解政府运作机制,提出的解决方法不切实际,或者不明确办理部门,致使建议在交办的时候就交错了部门,办理起来自然受到影响,这些也都影响到建议质量。

(九)对建议办理过程参与不足

建议交办给相关的政府部门,政府部门在办理的过程中会与提建议的代表进行联系,听取代表对办理方案、办理情况的意见建议,邀请代表参加有关的座谈会、检查活动、汇报活动。办理部门反映与有些代表沟通难,电话打不通,或者代表说自己忙,没有时间参加等等。代表对建议办理过程参与不足。

(十)满意度评价原则失守

政府部门办理完代表的建议,会就办理情况请代表进行满意度评价。有些代表在做满意度评价时原则失守,随心所欲,甚至以满意评价为手段,威胁或者变相威胁办理单位采纳不合理建议。

(十一)建议落实率不高

代表建议的满意率不等于落实率。一份好的代表建议选题,只有得到真正落实才有意义。但是在实际中,代表建议的落实率并不高,能够通过代表建议方式解决的问题也并不多。这其中有政府部门的原因,有分件机构的原因,也有代表自身的原因。代表建议落实情况,是影响代表建议质量的一个因素。

以上十一种代表建议质量问题可以合并分为四种类型:第一项是形式不规范引起的代表建议质量问题;第二、三、四、五、六项可合并归纳为因选题不合适导致的质量问题;第七项和第八项是因调研不充分导致的质量问题;第九、十、十一项是建议办理环节运行不当而引发的代表建议质量问题。

四、评价代表建议质量的内容要素

为了研究代表建议质量标准,笔者特意向多位知名的深圳市市人大代表和人大工作人员发出了微信问卷,听取他们对代表建议质量标准的见解,他们都是熟悉代表建议工作,有丰富实践经验的专家。三位市人大代表对此进行了完整的回复,他们的回复如下:

杨代表认为高质量的人大代表建议应具备八个主要特点:一是“一事一议”,不宜贪大贪多,不宜繁杂;二是摆事实、讲道理,用数据说话;三是讲清现实状况、存在的问题与难点痛点,提出解决的相应对策和建议;四是主题明确,论点鲜明,论据充分,路径清晰,办法精准;五是文理清晰,逻辑缜密,内容丰富,语言简练;六是标题精准,清晰反映核心要点与实质;七是所提建议与解决的可能基本一致,不致悬在半空;八是真实反映人民群众当前最为关切、社会最为紧迫的问题,事情不分大小,重在建议恰当和解决的效果。

瑞代表认为高质量的议案建议包含了三个核心要素:充分的依据、合理的分析、明确的建议。(1)在议案建议提出的过程中,撰写的每一个背景内容、政策法规、现实情况,都要有依据,最好还要有数据,做到有理有据,切不可以听人说,或看了一个新闻什么的,了解片面,没有经过调研和深入核实不能成为依据;(2)议案建议的分析,要有逻辑性,有层次、多角度进行分析,力求办理单位、政府部门可以感受到换位思考后的可能性,通过分析了解事情的严重性、迫切性以及表面现象后的本质;(3)提出建议的部分,要有明确的方向、清晰的建议,具体建议不可以含糊不清、导向不明,导致无法检视议案建议是否最终得到落实。

李代表认为,除了书面规范的基本要求外,最重要的是选题,选题要做到五个方面:一是与市委工作同向;二是与人大常委会工作安排同拍;三是与政府重点工作同力;四是与市民同心;五是与时代同步。选题之后就是大量而充分的深入调研,全面收集证据并做好数据分析,提出符合实际的有具体解决方案的建议。

结合三位人大代表的意见和自己多年做代表建议工作的实践与思考,笔者认为代表建议质量的评价内容,可涵盖以下四个方面的要素。

(一)形式规范(此项参数设为A)

代表建议的标题、结构、签名等应符合基本的形式规范,没有出现性质偏差。代表建议标题应为“关于XXXX的建议”,建议正文的结构应该包括案由、案据和建议三个部分,签名应在签名栏,用正楷亲笔书写,字体清晰,并注明代表证号码,代表证号码位数完整,顺序正确。如果建议是由多名代表联名提出的,领衔代表的名字应该写在第一位,附议代表的名字写在领衔代表之后[4]。

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