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拓展预算审查监督的制度空间

刘永标

目前,地方各级人大审查批准预算,主要依据是预算法的相关规定,即地方各级人民代表大会有关专门委员会(县级为人大常委会)对本级预算草案初步方案进行初步审查,提出初步审查意见[1];地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告,批准本级预算和本级预算执行情况的报告[2],也就是先初步审查,再大会审批,通常称之为预算二审制。在实际操作中,很多地方为了使预算审查批准更加科学有效,积极探索在初审前加上一个预审环节,形成预算审查批准三审制。如杭州市人大常委会就推出了预算草案三审制[3]等。2015年实施的预算法,明确了“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见”[4],这也为我们探索预审实践提供了制度空间。

一、温岭参与式预算审查监督的三审制元素

浙江省温岭市人大早在2005年就探索在预算审查批准的过程中引入预算民主恳谈,积极发挥代表的主体作用,扩大公民有序参与政府预算的协调和讨论。通过十多年的探索,沿着“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的路线循序渐进,逐步形成了“预算全口径、参与全方位、监督全过程”的预算审查监督体系——参与式预算。就预算审查批准的具体方式来看,有预算民主恳谈、代表联络站征询恳谈、常委会初审表决、大会表决部门预算、大会表决预算修正议案等等。

由于温岭的参与式预算实践是通过十多年的实践探索逐步积累的,其做法有着与其他实践探索不一样的特点。就其审查监督涉及的面來看,既有部门预算初审,也有总预算修正;就其参与的对象来看,既有公民参与,也有常委会成员参与;就其参与的方式来看,既有公民民主恳谈,也有常委会会议表决;就其参与的时间节点来看,既有预算编制阶段参与,也有人代会大会期间审查批准。这些情况,对于温岭自身从事这项工作的参与者来说,已经形成习惯,操作起来比较容易。但是对于部门及其他不直接从事这项工作的人员来说,相对比较难以理解和接受。

实际上,温岭市参与式预算的做法,归根到底,还是离不开预算审查批准的三审制,只不过在预审阶段,相比较于其他地方的探索,更多地植入了公民有序参与的协商环节,突出了基层财政管理制度中的协商民主创新。

二、温岭参与式预算三审制的构架和主要内容

从预算审查批准三审制的框架来归纳,温岭的参与式预算审查批准大体可以概括为三个阶段,每阶段三种形式,称之为参与式预算三审制。

(一)预算编制预审

预算编制预审的主要时间节点在预算编制阶段,也就是每年的12月份至下一年度的1月份左右,其切入点是部门预算。市人大常委会主任会议确定列入重点监督的部门预算,采用多种形式进行预审,市人大常委会办公室整理反馈预审意见,部门据此修编预算,并向人大常委会主任会议汇报。具体形式有以下三种:

1.部门预算民主恳谈。该项工作始于2008年(镇级2005年)。在每年的人代会前,选择3—5个重点部门的预算开展民主恳谈。参加恳谈的人员每场次在80人左右,对象既有各级人大代表,也有各阶层代表,包括部分预算审查监督专业库人员,同时也有通过报纸、电视公告后自愿报名的公民。在每场恳谈中,与会人员先集中听取政府相关部门有关预算情况的汇报,然后采取分组与集中相结合的方式,就预算草案进行深入恳谈讨论,充分发表意见。相关部门积极回应并回答提问,市政府分管领导作表态发言。会后市人大常委会办公室整理反馈恳谈意见,部门据此修编预算,并将修编情况向市人大常委会主任会议汇报通过。反馈意见和修编方案全文在网上公开。

2.部门预算专家组预审。该项工作始于2016年。预算民主恳谈侧重点在于通过公民的参与,使预算编制更加切合基层实际。但有个明显的不足是参与者大部分都是非专业人员,由非专业人员来审查专业性较强的预算,审查意见的专业性还有欠缺。为了弥补这个缺陷,从2016年开始,按照《温岭市人民代表大会财政经济委员会工作规则(试行)》的相关规定,成立了由15人组成的预算审查监督专家组,每年选择12个左右的重点部门预算交由专家组预审。市人大财经委听取预审情况汇报,整理反馈审查意见;各相关部门据此修编预算,并向市人大财经委汇报通过。

3.部门预算代表联络站征询恳谈。该项工作始于2011年。每年选择若干重点部门预算送交各代表联络站(代表小组)进行征询恳谈,广泛发动代表征求辖区内选民意见。列入征询恳谈的部门预算最多时达到32个部门,目前侧重于当年提交大会表决的重点部门预算由全市各代表联络站(代表小组)先开展征询恳谈。征询恳谈以人大代表为主体,并邀请辖区内部分选民参加。财政等相关部门介绍预算编制情况,回答人大代表和选民提问,并就有关事项作表态承诺。恳谈意见整理汇总后交市人大常委会统一处理。征询恳谈主要达到两个目的,一是让人大代表充分征求选民意见,为人代会审查表决打好基础;二是让政府职能部门围绕预算安排与公众面对面对话沟通,进一步完善部门预算的编制。

(二)预算草案初审

预算草案的初审一般在人代会召开前的一个月以内,财政部门按要求提交预算草案初步方案后,人大相关机构开始初审。就目前的相关法律法规要求,初审除了预算法规定外,《浙江省预算审查监督条例》规定“县(市、区)人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查,提出初步审查意见”[5],《浙江省街道人大工作条例》规定人大街道工委“对街道预算草案提出意见”[6]。温岭市预算初审基本上围绕上述要求开展,主要有三个层面。

1.部门预算常委会初审表决。该项工作始于2014年。围绕市委、市政府重点工作部署,每年选择3—6个上年执行率较低的或群众关注度较高的部门预算,由常委会进行初审表决。参加对象为常委会组成人员。常委会组成人员按表决的部门数量组成若干个调研组,相关委办的主任担任组长。初审时先召开集中调研会,听取财政、发改对相关部门的预算和项目安排情况的汇报,再分组到相关部门调研,形成调研报告。市人大常委会召开主任会议,听取各调研组调研情况汇报,并向相关部门反馈调研意见。部门据此修编预算,并向市人大常委会汇报修编情况。各调研组对部门修编情况发表意见。经过审议后,人大常委会采用电子表决方式进行表决,没有通过的部门继续修编预算。通过的,相关部门预算草案完成初审。

2.街道预算人大街道工委初审。该项工作始于2019年。市人大常委会授权各人大街道工委对本街道预算进行初审。各人大街道工委在街道预算编制过程中,分别召开街道预算民主恳谈会,对街道预算编制提出意见。街道财政对预算进行修编后提出街道预算草案。人大街道工委召开街道选民代表会议,对街道预算草案进行审查,提出审查意见,向市人大常委会报告。市人大常委会根据人大街道工委審查意见,对街道预算进行审议并通过。

3.财政预算财经委初审。该项工作始于2016年。市人大按照地方组织法要求,成立了财政经济委员会,制定了财经委工作规则,依法对财政预算草案开展初审。市人大财经委结合前期预算编制预审收集到的意见建议,对预算草案开展初审,形成“四本账”预算草案初步审查意见和当年列入监督的重点部门预算草案初步审查意见,向市人代会报告。在人代会上,并就列入大会表决的重点部门预算草案提出审查报告。

(三)大会审查批准

就目前的预算审查批准的现状看,人大代表在人代会期间审查批准预算更多的是一种程序性的流程,只能就预算草案整体的同意与否行使审批权,对预算草案提出的意见、建议无法得到重视和采纳。而温岭市人大在常规性的审查批准基础上,增加了表决部门预算和表决预算修正议案制度,从而使大会审查批准预算从程序性向程序性与实质性并重转变。

1.大会表决预算修正议案。该项工作始于2015年。根据地方组织法关于议案提出的相关规定[7],温岭市人大常委会出台了《预算修正议案处理办法》,规范了预算修正议案的提出、列入议程和表决的具体要求。人代会表决批准预算前,十名以上代表联名可以提出预算修正议案,经大会主席团审查同意,交各代表团审议后,采用电子表决方式提交大会表决。预算修正议案一经通过,政府必须要按照通过的修正议案调整相关预算。这样的制度安排,可以使人大代表对预算的审查权、调整权、决定权进一步落到实处。截至目前,共收到预算修正议案22件,列入大会表决的3件,全部获得通过。

镇级层面,预算修正议案从2006年就开始探索,考虑到预算修正议案的收支平衡原则,大会还引入了辩论环节,人大代表就预算增减理由充分发表意见,再提交大会表决。至目前,共提出预算修正议案195件,列入大会表决的预算修正议案115件,其中表决通过103件,还有12件未获通过,共调整预算8363万元。

2.大会表决财政预算草案。大会根据财政经济委员会的初步审查意见,经过各代表团集中审议,对一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算“四本账”分别采用电子表决方式进行表决审批。有预算修正议案的,则批准修正后的预算。

3.大会表决部门预算。该项工作始于2013年。市人大把资金量比较大、事关民生的重点部门划分为五个资金链,按照一届五年轮一遍的原则,把这些部门预算列入市人代会审议表决。市人大常委会出台《部门预算表决规程》,规范部门预算大会表决的相关要求和程序。会前在联络站征询恳谈的基础上,大会安排半天时间,对表决部门的预算进行集中审议,财政经济委员会结合会前恳谈意见进行汇总整理反馈。市政府召开市长办公会议提出预算修编方案,经主席团审议通过后印发至全体代表进行审议。大会批准总预算后,对列入表决的部门预算采用电子表决方式进行大会表决。同时,市人大把表决部门的整体绩效管理情况列入当年重点监督内容,由财政局进行重点评价。

三、温岭参与式预算三审制的成效思考

温岭参与式预算三审制的实践,深化了部门预算审查监督,有序扩大公民参与,发挥了代表的主体作用。同时,结合闭会期间人大常委会开展的审查批准决算、审查批准预算调整、重大政府性项目审查监督、审计查出突出问题专题询问、预算绩效管理监督、国有资产管理监督等内容,极大地完善了全口径预算决算审查监督体系,发挥了人大审查监督预算应有的作用。

(一)协商民主与人大工作得到有效对接。通过人大搭建的恳谈等多层面预算协商平台,人大代表、专业人员、社会各界和选民广泛参与,围绕部门预算和本区域政府年度预算进行协商、对话、恳谈、辩论,让各种利益群体的意见充分表达,观点充分讨论,形成了平等协商、理性博弈的氛围,增强了民意表达和公民在决策中的影响力,使协商民主的活力不断得到激发。同时,在民主恳谈中植入了人大监督元素,极大地拉伸了公民参与的链条,激发了民主恳谈的实效,拓展了协商民主的内涵,使协商民主和人大监督得到了有机融合,协商民主在人大工作实践中不断地得到了拓展。

(二)人民代表大会制度活力得到进一步激发。人大代表通过会前征求意见、会中审议和辩论、会后跟踪监督,全过程参与预算审查监督,代表与选民联系的渠道更加通畅,代表主体作用的发挥更加明显。政府及部门在接受人大监督的过程中,认真做好预算编制和恳谈等相关工作,用心倾听和吸收代表意见,努力抓好审议意见的落实,人民代表大会的权威性得到真正体现。同时,通过参与式预算三审制多种形式的实施,人大对预算的审查监督更加到位。这样,既调动了人大代表参与预算审查监督的热情,又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算执行的体系,使人大在推进预算改革中发挥越来越重要的作用,人民代表大会这一根本政治制度不断焕发出应有的光彩和活力。

(三)人大对预算修正权得到真正激活。由于目前我国宪法和预算法等法律对人大在预算审查批准过程中是否享有预算草案修正权没有具体提及,也没有明晰的预算修正议案制度,因此,在实践中,人大对预算的修正权往往被“束之高阁”,无法落到实处。温岭参与式预算三审制,在大会审查批准预算时,增加了表决部门预算和表决预算修正议案两个环节,代表在会议审查时,对涉及表决部门的一些建议意见,可以通过预算修编方案来得到回应;而对于预算审查中一些重大的调整意见,可以通过预算修正议案的方式进行表决调整。这样,代表提出的意见得到了重视和采纳,预算草案及时进行调整和修正,“长期休眠”的人大预算修正权得到真正的激活,审查批准预算也从原来的程序性向程序性和实质性并重转变。

(四)基层社会治理能力现代化得到有益尝试。预算是治国理政的重要支柱。温岭参与式预算三审制,从社会治理角度看,它实际上是一个接受人大代表和公民参与决策的过程,是一个汇聚民众利益诉求的过程,是一个决策得到民众认同的过程,也是一个治理能力不断得到提升的过程。它进一步促进了人大代表和公民在城乡社会治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。同时,通过社会各方面的参与,使得包括党委、人大、政府、代表、公众在内各个层面的预算法治观念不断提高,全社会的预算意识得到增强,政府与公众联系沟通更加紧密。这样就促使政府运用法治思维和法治方式改进社会治理,提升政府公信力,促进社会更加和谐稳定。

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