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开发区人大工作的探索与创新

潘国红 黄胜平

目前开发区人大工作和建设状况如何?近期我们就这一问题开展调研,选取江苏省内部分国家级、省级开发区,通过发放问卷调查表、听取情况介绍、召开座谈会等形式,了解和掌握开发区人大工作开展情况,分析存在问题,提出对策措施和意见建议。

20世纪80年代末至90年代初,我国相继设立了一大批开发区,从事招商引资、吸引外资、开发建设、兴办项目等工作。经过30多年的发展,开发区已经成为社会先进生产力发展高地,在经济社会发展中的地位举足轻重。目前江苏省共有158家省级以上开发区,其中国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区46个,省级开发区112个,创造了全省1/2的地区生产总值和一般公共预算收入,完成了全省4/5的进出口总额,吸纳了3/4的实际外资。与此同时,随着开发区开发建设不断推进,开发区地域扩大,土地和社会资源增加,社会民生事业增多,开发区已由建立之初的纯粹经济功能区,成为拥有数十乃至数百平方公里的城市功能区或社会性区域。由此,开发区民主政治制度建设滞后的矛盾则开始显现。开发区建立之初,主要承担经济建设任务,在管理体制上强调机构简单、程序简便、人员精简,忽略了政治、社会、文化建设等与之匹配,没有人大机构,不能召开人代会。新的历史时期,开发区治理体系不仅应有招商引资、产业发展、科技创新等经济职能,还应该包括民主政治、文化社会、生态文明等领域体制机制和法律法规安排,建立完善开发区人大制度,实现民主政治建设与经济、科技发展相匹配,满足公众政治参与热情,推进开发区治理民主化、法治化、效率化等现代化目标的实现。

加强开发区人大工作,必须建设开发区人大机构。近年来,江苏省各开发区对设立开发区人大机构进行了有益探索,截至2019年底,全省158家省级以上开发区,已经设立人大机构的开发区达127家,超过80%。各开发区人大机构设置形式多样,组织名称不一。一是在开发区设立人大常委会工作委员会。这种类型是由开发区所属的市或县(市、区)人大常委会设置派驻开发区的工作机构。目前江苏省158家省级以上开发区设立开发区人大工作委员会的有20个。二是在开发区、行政区合一管理体制下设立人大机构。开发区管辖范围与行政区一致,实行“一套班子、两块牌子”的管理方式,设立健全的人大机构。目前江苏省158家省级以上开发区设立“区镇合一”“区街合一”人大机构的有22个。三是开发区内部设立人大代表工作联络机构,作为开发区的一个职能部门,负责组织开发区范围内各级人大代表开展活动。苏州工业园区和昆山经济技术开发区均采用了这种做法。四是健全和强化未设立人大机构的开发区内乡镇和街道人大组织。开发区由一个或多个乡镇(街道)构成,实施区镇一体管理体制,由一名党工委副书记分管人大工作,具体工作由其管辖的乡镇人大主席团和人大街道工委负责。目前苏州市共有10个省级以上开发区采用这种人大工作做法。各地开发区经济体量和区域范围参差不齐,人大机构的建设模式和组织机构设置也不尽相同。

积极探索创新,提升履职质量和水平。参照2015年修改的地方组织法第五十三条关于街道人大工作机构的职能,开发区人大机构在职能定位上应主要履行监督、组织代表履职、民意收集和反映等工作。从调查情况看,江苏省各开发区人大机构,在目前法律体制的框架下,组织代表开展知情知政、视察调研、工作评议、代表小组活动、撰写议案建议等活动,推进代表积极履职,同时探索创新加强开发区人大工作的办法和途径。一是建立开发区“准人代会”制度。每年人代会期间,组织辖区内各级人大代表听取开发区管委会工作报告,并进行评议监督。二是建立开发区人大“准常委会”制度。选择部分履职能力强、具有代表性的人大代表,成立开发区人大日常议事机构,对本区的经济建设、社会发展和民生问题等重大事项进行监督和议事。三是建立开发区人大代表单独组团制度。如泰州市人大将医药高新区的市人大代表单独组成一个代表团,参加一年一次的人代会。2019年1月,淮安经济技术开发区驻地17名市级人大代表首次以独立代表团参加市人代会。四是建立选民代表会议制度,组织选民代表通过选民代表会议,听取开发区管委会工作报告、人大工委报告、财政预决算报告等,对开发区经济社会发展和民主法治建设开展监督。开发区人大机构设立后,在促进代表履职、密切代表与选民联系、扩大多元主体参与等方面发挥了积极作用,提升了基层民主和开发区治理水平。

江苏省开发区人大工作经过近几年的探索实践,取得了一定成绩,也积累了许多经验,但由于思想认识上的不足、法律支撑上的不足、体制机制上的制约,开发区人大工作和建设还存在一些问题、矛盾和困难,需要进一步研究解决。

(一)认识不足,重视不够。一些党政领导干部认为设立开发区的目的在于形成精简、高效、灵活的体制机制优势,如果将人大制度延伸过来,势必会影响开发区政府决策和办事效率,最终会影响开发区发展。有的开发区虽然设立了人大机构,但一些开发区领导干部认为开发区人大机构没有明确的法律地位,可有可无,作用有限,对一些重大事项的决策很少让人大代表参与,导致开发区人大工作虚化和边缘化。开发区人大干部大多把自己职务看作是虚职,看作是“二线”岗位,干劲不足,缺乏做好人大工作应有的精神状态。

(二)职能定位不准确,组织结构不完善。2015年修改的地方组织法第五十三条规定了街道人大工作机构的设立和职能设定。2019年5月30日,省人大常委会审议通过《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》。相对于街道人大工作,全国和省人大均没有制定开发区人大相关法律和规范性文件。人大工作是一项法律性、专业性强的政治工作,由于缺乏法律支撑,开发区人大机构职能定位模糊,其职权履行条件无法被满足,职权无法正常全部行使。

机构设置缺乏统一的顶层制度设计,组织机构类型各异,大部分开发区人大机构不具备完整的组织结构。一是缺少专职专班。笔者就开发区人大机构领导成员专兼职问题进行问卷调查,22个省级以上开发区的45位开发区人大机构主任、副主任,只有8人是全面专任,其余均由开发区党工委或管委会负责人兼任,均兼任开发区一项或多项工作,有的承担开发区征地拆迁、招商引资等工作,任务繁重,根本没有精力组织开展人大工作。二是缺少專职岗位和人员。调查的22个省级以上开发区,只有3个单独成立专职部门,其余均是挂靠开发区党工委或管委会相关部门,组织开展人大工作都是靠“临时抓差”或“感情协助”。被挂靠单位本身承担了众多的工作任务,很难有精力投入人大工作,导致许多人大活动难以组织开展。

(三)职权行使能力弱,工作开展不正常。开展和加强对开发区的监督,其主体是设立开发区的政府一级人大常委会,但这样的“隔空”监督难以实现监督工作的实际到位,造成对开发区管委会、法院、检察院的监督“真空”。开发区管委会属于政府的派出机构,属计划单列机构,开发区财政预决算成为人大审查监督“盲区”。调查的22个省级以上开发区,隶属18个市或县(市、区)人大常委会,近3年只有4个人大常委会专题听取过开发区国民经济和社会发展计划、财政预算和预算执行情况报告。

受上一级人大常委会委托或授权,开发区人大机构行使监督职权。目前江苏省开发区人大机构的监督职能行使大多处于被动应付状态,很少自主组织辖区人大代表通过听取汇报、视察、执法检查等方式发挥监督职能,监督范围不广、力度不大,监督流于形式,实际效果不大。一些开发区人大机构只满足于上传下达,平时很少组织活动。有的开发区人大机构一年只开一次会议,有的长时间不组织代表活动。

由于开发区的特殊性,管委会主要领导的级别均高于同级别的人大机构,人大机构与开发区管委会、法院、检察院之间的关系未能理清,监督与被监督缺乏制度设计,目前绝大多数开发区人大机构对管委会、法院、检察院的监督难以有效开展。开发区管委會很少向开发区人大机构报告工作,特别是一些开发区升格为更高级别后,开发区人大机构的监督工作进一步弱化。

(四)联系不紧密,工作指导不到位。从市、县(市、区)人大常委会层面看,主任会议成员及人大机关工作部门联系开发区人大机构不够经常,实效性有待加强。人大常委会对开发区人大机构还缺乏有效的约束机制,没有实质性刚性考核,造成开发区人大工作弹性大。市、县(市、区)人大常委会对开发区人大工作不重视,很少专题听取开发区人大工作汇报,研究开发区人大工作和建设中存在的问题。调查的22个省级以上开发区人大机构,隶属18个市或县(市、区)人大常委会,近3年只有3个人大常委会专题听取过开发区人大工作汇报。

开发区内人大代表履职活动难以开展。目前江苏省大部分地区,开发区内人大代表在人大会议期间,只能参加原隶属行政区或临近行政区人代会,听取和审议原隶属区或临近行政区工作报告,而原隶属行政区或临近行政区人代会上的各项报告,基本不涉及开发区工作,开发区人大代表不能对开发区的行政、司法工作等行使审议、监督等权力,难以提出好的议案建议。一些没有建立人大机构的开发区,不能提供区内人大代表闭会期间履职平台,开发区人大代表对区域内公共事务缺乏有效参与,视察、调研、联系选民等活动无法开展或者活动效果难以保障。

代表履职监督管理缺失。开发区内各级人大代表人数一般10~20人,多的40人以上,在组成结构上一线代表比例偏低,领导干部代表、企业家代表比例偏高,而这部分代表活动参与率低,这些给开发区人大代表活动的组织带来了难度。对这部分履职积极性不高、代表活动不参与的代表,许多人大常委会还没有建立监督制约制度。

当前江苏省开发区发展已逐渐步入“成熟—再腾飞”阶段,必须按照新时代要求,完善开发区治理体系,建立健全开发区人大制度,激发多元主体参与,实现共建共治共享,提升开发区善治水平,推动开发区在新的起点上实现新的更大发展。

(一)加强和改进党的领导,为开发区人大工作和建设提供支持和保障

笔者就当前开发区人大工作难以开展的主要原因进行调查,126位开发区人大代表和人大干部参加,39%认为是党委重视支持不够,25%认为是职能定位不清晰,还有17%认为是人大机构不健全、工作人员少,15%认为是人大代表素质偏低、履职能力弱,其他因素占4%。人大工作是党和国家工作的重要组成部分,各级党委要站在全面依法治国、完善开发区治理结构、加强开发区基层民主建设、推进人大制度和人大工作与时俱进的政治高度,充分认识做好开发区人大工作的重要性和必要性。要把开发区人大工作和建设摆上更加重要位置,列入重要议事日程,及时协调解决开发区人大工作和建设中遇到的困难和问题,在机构设置、人员配备等方面予以大力支持。要重视开发区人大干部队伍建设,加强开发区人大干部培养使用。开发区人大工委应配备专职主任,经济比较发达或人口比较多的开发区应配备专职副主任,同时创造条件设立开发区人大工委内设机构,一时无条件设立的可在相关综合办公室挂牌,并配备专职工作人员。

民主参与机制可以为开发区持续稳定发展提供可靠的制度保障,保证政府决策的高效执行。开发区党(工)委要自觉纠正对开发区人大工作认识不高、重视不够问题,把开发区人大工作纳入开发区工作重要内容,建立健全党(工)委领导下开展人大工作的相关制度机制,建立定期听取开发区人大工作汇报、书记联系人大工作等制度。积极为开发区人大机构提供良好的工作条件和履职环境,并保证开发区人大机构人员有足够的时间和精力从事人大工作,推动开发区人大机构加强自身建设,提高履职能力和水平。开发区管委会和开发区审判机构、检察机构要主动向开发区人大机构通报情况,积极配合开发区人大机构开展工作。

(二)加强制度设计,推进开发区人大工作规范化发展

目前,江苏省开发区人大工作和建设处于起步阶段,存在诸多问题和困难。要紧密结合实际,有计划有组织地开展开发区人大理论研讨和交流,鼓励和支持开发区工作探索和实践创新,指导和培养开发区人大工作先进典型,形成具有可推广性的开发区人大工作和建设模式。在国家尚未修改法律或制定开发区条例之前,研究出台加强江苏省开发区人大工作意见,规范开发区人大机构的性质、定位、职权和运行机制,实现开发区人大工作和建设的制度化、法治化和规范化。

设立开发区人大机构的人大常委会要结合本地实际研究赋予开发区人大机构工作职责,在不与法律法规相抵触的前提下,出台操作性较强的开发区人大工作实施办法或工作规则。开发区人大机构要建立完善机构运作制度,积极探索适合开发区人大工作的规则和办法。制定开发区人大机构议事制度,定期召开议事会议或工作会议,研究某一阶段开发区人大工作。围绕预算监督、视察检查、工作调研、建议督办、联系选民、履职登记、述职评议、学习培训、政情通报等方面工作内容,探索机制和办法,并在实践中不断健全完善。贯彻落实开发区党(工)委重大决策和人大常委会工作部署,制订年度工作计划,提高人大工作的计划性和有效性。

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