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G省地方立法透明度测评报告(2019)

何青洲 王婧贤 刘珊



为准确把握地方立法透明度状况,不断推进立法公开、提升立法质量、实现科学立法,本文对G省人大常委会及G省各市(州)14个人大常委会门户网站进行测评,评估了2018年度G省地方立法公开平台建设、立法工作信息、立法准备信息、立法过程信息和立法优化信息的公开情况。评估发现,G省地方立法公开仍有较大进步空间,平台建设较为完善,立法工作信息公开、立法准备信息公开和立法过程信息公开情况较好,但立法优化信息公开程度有待提高。G省地方立法公开存在着整体发展不均衡、立法计划公开程度较低、公众参与渠道有待畅通、立法优化信息公开较少等问题,提出加强立法计划相关信息公开、推进立法过程信息公开和增强立法优化信息公开力度等具有针对性的对策建议。

1986年12月《地方组织法》修改后,G省的L市作为省会市被赋予地方性法规制定权。2015年《立法法》修改后,G省新赋予除L市以外其余13个市(州)地方性法规制定权。《立法法》第五条明确规定“坚持立法公开”,人大及其常务委员会网站是立法机关进行立法信息公开、与外界沟通的重要平台,是对外宣传的窗口。本次测评依托人大常委会门户网站,参照《中国立法透明度指数报告(2018)》中“立法公开指标体系”,结合G省地方立法实践,制定“G省地方立法公开指标体系”,试评估G省地方立法公开情况,为地方立法公开工作提供一定的参考。

一  测评指标与方法

(一)测评对象

门户网站是公众了解和参与立法的重要平台,对人大常委会门户网站进行测评能够有效展示立法公开的情况。故本次测评选取门户网站公开的信息为测评对象。

本次2018年G省地方立法透明度的测评对象涵盖G省15个人大常委会门户网站。其中,包括1个省级人大常委会网站和14个市(州)人大常委会网站,即G省人大常委会网站、L市人大常委会网站、J市人大常委会网站、C市人大常委会网站、B市人大常委会网站、T市人大常委会网站、P市人大常委会网站、Q市人大常委会网站、D市人大常委会网站、N市人大常委会网站、W市人大常委会网站、Z市人大常委会网站、Q市人大常委会网站、H自治州人大常委会网站和Z自治州人大常委会网站。由于省级立法工作和设区市立法工作的天然差异,本次测评主要对G省各市、州人大常委会网站的立法公开工作进行测评统计,G省人大常委会网站测评结果将单独展示。

(二)测评指标体系

本次测评体系共设置五项一级指标(满分100分),分别是第一板块“平台建设”(权重15%、满分15分)、第二板块“立法工作信息”(权重20%、满分20分)、第三板块“立法准备信息”(权重20%、满分20分)、第四板块“立法过程信息”(权重25%、满分25分)和第五板块“立法优化信息”(权重20%、满分20分)。根据实际测评情况,在每个一级指标下分设二级指标、三级指标。测评时间为2018年1月1日至2018年12月31日。

(三)测评方法

本次测评采取浏览测评对象门户网站的方法,依据“G省地方立法公开指标体系”,对其网站页面的栏目设置进行点击、查找2018年立法公开的信息。

通过对各项测评指标的统计和分析,综合计算各测评对象分数(评分标准见表1),展示2018年G省地方立法公开透明度情况。

二、测评结果

(一)总体情况

根据5个板块的测评结果和权重分配,综合计算并形成了除省级人大常委会之外的14家人大常委会网站测评结果。因无法查找到W市人大常委会、Z市人大常委会、Q市人大常委会这3家人大常委会的门户网站;Z自治州人大常委会网站稳定性差,多次无法进入网站首页,未将其列为测评对象。故本次测评中实际有效测评对象为10家人大常委会网站,分别是T市人大常委会网站(80.5分)、H自治州人大常委会网站(57分)、C市人大常委会网站(54.2分)、L市人大常委会网站(48.6分)、N市人大常委会网站(46.5分)、P市人大常委会网站(41.5分)、D市人大常委会网站(38.8分)、B市人大常委会网站(38.7分)、Q市人大常委会网站(37.3分)、J市人大常委会网站(29.5分)。

经过测评发现,在满分100分的测评中,10家人大常委会网站平均得分为47.26分,得分多集中在30~40分数段。其中,得分最高的是T市人大常委会网站(80.5分),得分最低的是J市人大常委会网站(29.5分),低于平均分的有6家。

综上,2018年度G省地方立法工作公开总体不均衡,存在着各市(州)之间差距较大、立法过程中各环节信息公开度差距较大等问题。G省地方立法公开工作仍有较大的进步空间。

(二)立法公开工作的亮点

测评发现,G省地方人大常委会立法公开工作取得較好进展,部分地方的人大常委会立法公开做法值得借鉴。

第一,地方立法工作信息公开程度较高,公开形式有创新。G省各地方人大常委会普遍在官方网站上公布了人大常委会领导名单、常委会机构信息和本级人大代表名单。在常委会机构信息公开方面,T市人大常委会网站和H自治州人大常委会网站并未采用传统文字叙述方式展现机构职能,而是创新采用直观、有条理的组织结构图方式展示。

第二,地方立法程序性规定公开情况较好。G省人大常委会网站和有效测评的10家G省地方人大常委会网站均已公开本地方立法程序性规定,为规范本地方立法工作提供指导和依据。地方立法工作机制和程序先行,能够为各地方顺利开展地方立法工作提供科学统一的技术规范标准,有效提高G省地方立法质量。

第三,本地方法律法规普遍公示。已经进行地方立法的人大常委会在官网对本地方法律法规普遍进行了公示公开。有些网站设置法律法规数据库栏目集中公示,通过法律法规数据库可以查找到全国性法律法规、省级地方性法规和设区市地方性法规。

(三)立法公开工作存在的问题

经过测评发现,G省地方立法公开工作也存在着一些问题。第一,门户网站建设未实现全覆盖。截至测评结束,G省14个市(州)可能仍有4个市(州)未建设有效的门户网站,分别是Z市、W市、Q市、Z自治州。第二,地方立法公开地区间差距较大,立法公开工作发展不均衡。本次测评中情况最好的是T市人大常委会网站(80.5分),第二名H自治州人大常委会网站(57分)与其相差23.5分,位列最后的J市人大常委会网站(29.5分)与其相差51分。第三,地方立法各阶段信息公开程度参差不齐。经过测评发现,在立法环节中信息公开程度相对较好的是立法准备信息;公开情况最不足的是立法优化信息,有3家人大常委会网站在立法优化信息板块没有得分。

三、平台建设

第一板块“平台建设”主要测评14家人大常委会门户网站及其门户网站内立法工作栏目建设情况。测评发现,14家人大常委会中有3家未建门户网站,分别是W市人大常委会、Z市人大常委会、Q市人大常委会,另有Z自治州人大常委会网站稳定性差,导致无法进行有效测评,门户网站建网率约为71%;已建门户网站的10家人大常委会中,仅Q市人大常委会网站未设置立法工作栏目,其余9家人大常委会均设置有公布立法工作信息的专栏,方便访问者直接查看相关立法信息。因此在第一板块得分中,除Q市因未设置立法工作栏目得分为7.5分外,其余9家人大常委会网站均为满分15分。

(一)建网率较高,G省人大常委会网站提供跳转链接

全省三分之二以上的市(州)人大常委会已经建设自有门户网站,通过百度搜索引擎检索均能准确查找并进入各市(州)人大常委会网站首页。在G省人大常委会网站页面底部,以地图形式提供各市(州)人大常委会链接,点击相应地图板块可以快速跳转至其人大常委会网站主页。其中,Z市、W市、Q市和Z自治州的地图板块点击无效,与上述门户网站建设的测评结果一致。

(二)立法工作信息公开栏目设置缺乏规范性

为便捷浏览者查询地方立法工作信息,有关立法工作的信息应当统一归置于一个栏目,并对此栏目及子栏目进行规范设置。目前,除Q市人大常委会网站未设置立法工作信息公开栏目以外,其他9家网站已设置立法工作信息公开栏目,但栏目名称不统一。“立法工作”被较普遍地用作栏目名称,而C市和J市分别采用“地方立法”和“法治园地”名称。其中,J市人大常委会网站未在导航栏设置立法信息工作相关入口,其立法工作信息需要在网站页面较为靠下的“法治园地”窗口才能找到。

四、立法工作信息

第二板块“立法工作信息”主要测评与立法工作相关的机构组织、责任人员信息等公开情况,下设“常委会信息”“常委会机构信息”“本级人大代表信息”和“立法工作总结”共四个二级指标。常委会信息中设置了“常委会领导信息”及“联系方式”两个三级指标,其中领导信息主要查找的是领导名单及其个人简历,联系方式的查找项包括人大常委会的地址、邮箱和电话;常委会机构信息包括“常委会机构处室名单”“机构职能”“机构负责人”共三项三级指标;关于“本级人大代表信息”,主要测评的是有无公开本级人大代表名单;立法工作总结方面主要是查找有无公开本年度立法工作总结报告。

经过测评,T市人大常委会在第二板块中得分最高(14.5分),分数最低的是J市人大常委会网站,仅得2.5分;其余得分为C市人大常委会网站(11.7分)、N市人大常委会网站(10分)、H自治州人大常委会网站(8.5分)、D市人大常委会网站(7.8分)、B市人大常委会网站(7.7分)、L市人大常委会网站(6.1分)、P市人大常委会网站(5分)、Q市人大常委会网站(4.3分)。整体平均分为7.81分,测评对象之间分差较大。

(一)常委会信息公开内容完整性有待提高

10家被测评的人大常委会均公开了常委会领导名单,但只有其中3家公开了领导个人简历,分别是P市人大常委会、D市人大常委会和N市人大常委会;在以地址、邮箱、电话为测评项的统计中,多数人大常委会网站仅公开了其中一种联系方式,公开邮箱的占比最低。仅有2家人大常委会网站(T市人大常委会、D市人大常委会)将三种联系方式全部公开。

(二)常委会机构信息公开较好,但职能信息有待完善

除J市人大常委会网站和P市人大常委会网站未设置常委会机构信息栏目以外,其余9家人大常委会网站均设置了常委会机构信息栏目并公开了机构处室名单。其中有5家公开展示机构职能,分别是C市人大常委会、B市人大常委会、T市人大常委会、N市人大常委会和H自治州人大常委会。关于人大常委会机构负责人信息,仅有4家人大常委会网站进行了公开。

值得注意的是T市人大常委会网站、N市人大常委会网站、Q市人大常委会网站和H自治州人大常委会网站采用组织结构图的方式公开常委会机构职能。相较于罗列各机构处室名称及职能的公开方式,制作组织结构图显得更加直观,较好地体现出信息公开的开放性和有效性。

T市人大常委會公开的组织机构信息最为完整(见图1),其次是H自治州人大常委会,N市人大常委会和Q市人大常委会机构处室名单公布完整,但部分机构点击进去发现缺少机构负责人信息,机构职能信息部分欠缺。例如,N市人大常委会“办公室”栏目内只公开了机构职能信息,未显示机构负责人信息;Q市人大常委会公开的所有处室机构都缺失机构负责人信息。

(三)本级人大代表信息公开程度整体较低

仅T市人大常委会和C市人大常委会2家网站公开了本级人大代表名单。G省人大常委会网站公开了历届省人大常委会组成人员名单及变动情况,以及省内各代表团的人大代表信息,并以照片形式滚动展示。点击照片可查看到代表的个人简历,简历以表格形式呈现,清晰直观地展示包括了代表姓名、民族、出生年月、学历、所属代表团、性别、机关、党派、学位以及现任职务信息。T市人大常委会公开的人大代表信息包括全国人大驻T市代表名单、省人大代表名单、市人大代表名单三部分,未公开代表简历。C市人大常委会网站公开的是1县和1区人大代表团信息,信息发布时间为2016年,以表格形式呈现代表简要介绍。

(四)立法工作总结信息公开相对欠缺

有关年度立法工作总结的信息最少,仅在G省人大常委会网站“地方立法动态”栏目查找到立法工作总结相关信息。G省人大常委会曾于2015年发布过类似立法工作总结的“G省人大常委会2011年立法成果盘点”“G省立法这五年”(2018年)、“改革开放40年G省地方立法的历程及成就(上、下)”(2018年),但2018年没有专门的立法总结报告。单一年度的立法总结信息少,未以工作报告的形式公布公开。

五、立法准备信息

第三板块“立法准备信息”主要测评立法前的“立法程序”“立法计划”及“立法前评估”共三项二级指标。关于立法程序主要查找的是网站有无公开地方立法程序性规定;立法计划方面包括立法计划的公布和立法决策的公开;立法前评估包括立法调研和立法推进工作,其中立法推进工作的测评主要查找其在立法工作中有无召开立法座谈会、记者会或者法制讲座。

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