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论公物公众使用收费的标准

马颜昕



摘 要:公物公众使用收费过高或不当的免费都存在公平、效率等问题。现有学说对收费判断的标准过于空泛、单一,无法反映复杂的现实,也难以给予实践有效指导,需要更精细化的研究。影响收费与否及定价的主要因素包括需求的基本性、资金来源、价格调控的合比例性、自然公物还是人工公物、使用习惯、受益对象和受益范围与时机、自愿的意思表示等。这些因素需要进行综合权衡,在一定条件下发挥作用,从而类型化出免费、成本性收费、效率性收费、营利性收费和混合性收费五种收费与定价的具体方式。
关键词:公物;公众使用;收费;标准
中图分类号:DF38文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2018.01.08
引子之一:
据有关机构统计,我国186家5A级景区中,门票价格以100-200元居多,有15家景区的旺季门票价格超过200元,只有12家5A景区实行免票政策。对比欧、美、日、韩,他们除了迪士尼、环球影城等主题公园外,其他如博物馆、文化遗产、国家公园等景区门票价格大多低于中国同等类型的景区,许多还实行免票[1]。景区收费过高,已经成为了每年各种长假前后舆论热议的焦点。高昂的收费,无疑成为了广大公众平等享受这些人类共同的自然与人文宝藏的巨大障碍。
引子之二:
我国自2012年开始实行节假日收费公路小型客车免费通行制度。制度实施几年来,在减少公众节假日出行成本、刺激消费、拉动内需等方面起到了一定的积极作用,但也引发了部分线路严重拥堵、经营性公路减少的合法收益没有明确的补偿机制等许多问题参见:交通运输部公路局《关于〈人大建议第1306号 关于优化重大节假日高速公路免费政策的建议〉的答复》(2016年8月9日发布)。。该制度实行后,逢节必堵成为了一道节假日高速公路的新“风景”。
两个引子中的例子代表了公物公众使用收费问题的两种情境,一个是收费过高带来的不满,另一个则是免费的午餐所带来的争议。这两种问题的根源在于哪里?公物的公众使用哪些应该收费?又应该收多少?这就是本文所希望探讨并予以解决的问题。
一、现实问题分析
(一)高收费对公共目的的破坏
所谓公物是指行政主体支配之下的直接服务于公共利益并供公众无须许可或根据特定的许可使用的,或者是服务于行政活动的物品[2]。按其定义,可分为公众用公物与行政用公物。本文研究所针对的是前者,也就是直接供公众使用的公众用公物,引子中所涉及的景区与高速公路,就是典型代表。而这里所说的收费 ,也就是公众直接使用这些公物时,所需要支付的费用。
与普通私物不同,公众用公物上承载了特定的公共目的,直接供大众福祉的需要而使用[3]。从这种意义上说,公物是不自由的,其上存在着公共负担。公共目的与公共负担的来源是复杂的,可能是宪法对于基本人权的保障,可能是国家所有权,可能是法律的强制规定,可能是政府财政的给付与政策优惠,也可能是行政协议的约定。具体到引子一中的所讨论的风景名胜区,其公共目的的重要来源是公共信托理论。
公共信托理论最初是普通法系国家的一项重要制度,是指公共土地、水体、自然资源作为信托财产由国家持有,国家需为了全体人民的利益利用这些土地、水体与资源,并保证公众有权充分的享用它们[4] 。在公共信托理论中,国家作为受托人拥有这些财产的所有权[5],而全体人民则是作为信托人与受益人。公共信托理论揭示出特定土地、水体、资源的公共属性,它们本质上属于全体人民,应当为了全体人民的利益而利用,而不是为了私人或政府利益。国家虽然拥有这些公共土地、水体、资源,但是仅仅是作为受托人,其对这些财产的占有、使用、处分受到了多方面的限制,比如政府必须为了公共目的,依据特定用途来利用这些资源,不得出售或用于其他用途,除非该行动不损害公众利益[6]。
公共信托理论近年来受到了我国公物法学者的高度关注,学者们的中国公物法理论也多有吸收或参考公共信托理论的理念与思路 参见:张杰.公共用公物权研究[M].北京:法律出版社,2012;肖泽晟.公物法研究[M].北京:法律出版社,2009;侯宇.行政法视野里的公物利用研究[M].北京:清华大学出版社,2012.。更为重要的是,公共信托理论其理念与我国宪法的规定高度契合,不仅有学理上的价值,也同样作为实在法意义上的指引。公共信托理论在美国制定法中的主要体现是在州宪法中。体现形式主要有两种,一种是修改宪法,在州宪中直接规定,公共自然资源属于“all of the people” 如宾夕法尼亚州宪法,see Pa. Const. art. I, sec. 27.;另一种是通过对原有宪法中已存的“reasonable and beneficial use”这一概念进行解释,从而推导出公共信托理论 如加州宪法及其相关案例,see Cal. Const. Art. X, sec. 2;National Audubon Socy v. Superior Court, 33 Cal.3d 419.。我国《宪法》第9条第一款规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即“全民所有”。在该条款中,虽然没有直接提及国家信托的有关概念,但是“全民所有”这一词,与公共信托理论中的“all of the people”概念正好契合。我国《宪法》该条第二款又规定到,国家保障自然资源的“合理利用”。“合理使用”一词也与公共信托理论中的“reasonable and beneficial use”概念相类似。
因此,公共信托理论的理念可以在我国宪法中找到实定法依据。对于那些属于国家所有的风景名勝区,特别是那些自然风光资源,属于全体人民,具有特别的公共性,使得其不适合用作私人用途[7],应当为了全体人民的利益而进行合理利用,政府作为信托人,有义务确保这些资源被“全民”所享用[8]。引子一情境中,高收费所带来的本质问题就是低收入人群无法享受到这种资源,被排除在外,公共信托原则中所要求的“全民——all of the people”成为一句空话,公平性与公共性被破坏,作为信托财产的自然风光资源上的公共目的没有得到合理实现[9]。
(二)“免费”可能带来的低效与不公
高收费可能使得公物公共目的无法实现,那免费是否又是唯一的答案?引子二中所讨论收费公路免费的情形就提出了挑战。这种挑战体现在两个方面。
第一个方面,免费后可能带来的过度拥挤,最终反而降低了公物的使用效率。理论上,纯粹的公共物品,不具有经济学意义上的竞争性[10],其增加供给的边际成本为零,多供给一个人,并不会增加公共物品供给的总成本。在此情况下,不存在拥挤问题。而收费会导致部分使用者停止使用,使用總需求降低。边际成本为零,即使使用者人数下降,也不会降低总成本,只是无谓的降低了社会整体收益,使得物品的使用容量被空置,也就是所谓的消费不足[11]。
以图1为例,如果高速公路的通行容量够大,不存在拥堵点,那么收取通行费p的行为,将会减少人们对于公路的使用,导致消费不足。因为边际成本为零,此时阴影部分面积即为社会福利的总损失。因此,对于纯粹的公共物品来说,由政府统一免费提供,是一个经济学上有效率的解。然而公物并非都是纯粹的公共物品,很多是准公共物品,存在一定的排他性与竞争性。当使用人数达到一定数量,可能出现拥挤,边际成本将不为零,且不断上升。高速公路往往就是这样的情况。在拥堵点出现之前,通行一辆车还是两辆车,成本并没有区别。但一旦超越拥堵点,每增加一辆车辆,都会进一步影响通行效率,对全体使用者产生负外部性。又因为新使用者所产生的边际成本大多是以负外部性的形式出现,并非由其自身承担。如果免费,这些外部性的成本无法内部化给使用者,即使总边际成本已经高于了边际收益,使用者仍然将不断涌入,形成过度消费。如下图2所示,边际成本的平衡点是Qe,但是免费的情况下,实际使用者的数量可能达到Qm,此时阴影部分就是过度消费所带来的社会福利损失。
收费公路等公物的免费使用,遇到的第二方面的挑战是公平问题。免费使用看起来是惠及全民,但实质是利用全民的税收,向特定使用人进行补贴。这种做法之所以具有一定的迷惑性,是因为其成本往往是隐蔽而又分散的(即由所有人分担),而受益的分配却是可见且集中的[12]。人们因为一次次可见的免费通行的获益,而沾沾自喜,忽略了成本的承担与分配。在收费公路领域中,这里的特定使用人很大一部分是私家车车主,其在中国收入金字塔中相对处于中上地位,这更加剧了对公平性问题的担忧。因此,收费也具有一定的正当性:当一些国家资源仅有利于特定人或特定群体时,出于平等原则的考虑,这项费用不应由全民负担,而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付。也就是说,因为特定人或者特定群体利益而产生的国家支出,不应该由一般纳税人所缴纳的税收来负担,应该由其自身缴费的方式来承担[13]。
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