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消解中小微企业跨境贸易困境的法律路径

李回

摘要:WTO第十一次部长级会议建立了关于中小微企业的非正式工作计划,意味着中小微企业与国际贸易相关的问题已经受到多边贸易组织的重点关注。鉴于中小微企业在参与跨境贸易时面临诸多困境,如烦琐的海关管理程序、门槛过低的微量允许以及匮乏的基础设施,各国纷纷通过区域自由贸易协定探索中小微企业参与跨境贸易困境消解的法律路径。由于多边贸易体制仍然具有帕累托最优效果,目前,WTO正通过《贸易便利化协定》积极探索中小微企业参与跨境贸易困境消解的多边路径。随着中小微企业在中国经济中的比重逐渐增加,中国应当积极鼓励中小微企业参与跨境贸易,并探寻消解中小微企业参与跨境贸易困境的各项对策。

关键词:中小微企业;跨境贸易;《美墨加协定》;《贸易便利化协定》

中图分类号:DF961 文献标志码:A

DOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2020.01.03

一、问题的提出

在WTO第十一次部长级会议(Ministerial Conference Eleventh Session,以下简称MCll)召开之前,一些发展中国家提交了中小微企业(Micro,small and Medium-sized Enterprises,简称MsMEs)参与跨境贸易的相关提案,并最终在相当数量成员的支持下,共同发表了关于建立中小微企业非正式工作计划的部长联合声明,该声明涉及“与中小微企业有关的”各种问题,包括改善中小微企业获取信息的方式、为中小微企业提供更可预测的监管环境、减少贸易成本以及与原产地有关的程序等问题。中小微企业源自被广泛使用的“中小企业”(Small and Medium-Sized Enterprises,简称SMEs)术语。为了清楚阐述“中小微企业”的含义,首先需要界定“中小企业”。尽管“中小企业”已经被广泛使用,但是各个国家、地区对中小企业的定义仍然存在较大差异。这种差异来源于人们对企业的雇员人数、年营业额、资产价值、市场份额或投资等认定标准的不一。本文采纳《WT02016年贸易报告》的方法,即中小企业的定义取决于本地情况,如果没有本地定义,则采用世界银行集团(WorldBank Group)的定义。虽然人们在界定中小企业时通常使用与企业规模相关的标准,但是在最低规模一端出现了一个新问题,即是否需要建立一个单独的微型企业类别,抑或中小企业概念已经涵盖了这一类别?这个新问题最终导致“中小微企业”概念的出现。除非另作说明,本文在指称中小企业时包含了微型企业。

随着数字革命时代的到来,越来越多的中小微企业被认为具有“生而全球化”的特点。中小微企业在国民经济中发挥着越来越重要的作用,生产、就业及减贫等大量经济活动都离不开中小微企业的参与。数字时代的跨境贸易不仅为中小微企业提供了参与国际价值链的机会,还使中小微企业能够通过互联网将产品迅速售往全球市场。与此同时,中小微企业在参与跨境贸易时不可避免地面临着诸多障碍,这些障碍的存在又进一步表明,大多数国家的大多数中小微企业尚未完全融入跨境贸易。鉴于此,WTO成员意识到中小微企业在各国经济中发挥的作用与其在国际贸易中的份额并非对称,认识到鼓励中小微企业参与跨境贸易并从中受益的重要性,希望能够共商制定适合中小微企业发展的多边规则。但在目前通过部长级会议或总理事会制定中小微企业多边规则前景不明的情形下,WTO成员如何在区域层面,并进而在多边层面推动中小微企业融入跨境贸易,是一个值得研究的问题。

二、中小微企业参与跨境贸易面临的突出困境

2018年,中国国家主席习近平在第七届中非合作论坛北京峰会上强调,中非需要携起手来,共同打造责任共担、合作共赢、幸福共享、文化共兴、安全共筑、和谐共生的中非命运共同体。与此同时,为顺应国家“一带一路”倡议,推动中非“十大合作计划”的实施,2018年中非中小企业大会相继在上海、宁波两地举办,中国中小微企业亟待在非洲发掘潜在贸易机遇,以期开拓更大的海外市场。鉴于此,下文主要以非洲地区为例来分析中小微企业在跨境贸易中面临的突出困境。

(一)烦琐的海关管理程序

海关程序可以分为与海关手续管理相关的行政程序和边境货物实物控制程序。在海关管理的行政程序方面,冗长的海关管理程序是阻碍中小微企业参与跨境贸易的主要原因之一。当涉及跨境电子商务时,烦琐的海关程序导致售后服务受到影响,退回的商品必须经历漫长的海关程序才能过境到卖方,此过程不仅可能产生额外的关税,还将使消费者维权变得更加复杂。根据国际贸易中心(International Trade Centre,简称ITC)的调查,大约有10%的在线交易涉及退货及退款问题。由于在大多数商业模式中,卖方承担退货产生的费用,因此,长时间的拖延和沉重的开支,将阻碍作为卖方的中小微企业参与跨境贸易。

在海关管理的实物控制方面,不少欠发达国家尚未建立风险分析工具,海关官员对货物的检查通过手工完成,整个检查过程既低效又耗时。更严重的是,即便有些地方已经建立风险分析工具,但由于海关官员不了解这些工具,仍然倾向于对实物进行实际检查。例如,在肯尼亚,不少贸易商反映,虽然海关引入了电子容器扫描仪,但并未减少港口的货物检查时间。因为货物即使经过了电子容器扫描仪,仍然要接受实物检查,这导致海关处理货物的时间徒增。由于中小微企业通常出口小额货物,耗时的海关实物检查程序将大大增加中小微企业的贸易成本,最终可能因为时间延误而使中小微企业逐渐丧失客源。

(二)門槛过低的微量允许

中小微企业在克服贸易壁垒方面明显逊色于大型企业,这意味着贸易壁垒对于中小微企业而言是极其沉重的负担。即使关税仅导致商品成本的小幅度增加,贸易壁垒也可能使中小微企业在竞争中丧失市场机会。因此,在贸易规则中引入微量允许条款,实质上有助于提升中小微企业的竞争力。根据国际商会(International Chamber of Commerce,简称ICC)海关准则的规定,“微量允许”一词是指货物的最大可征关税价值,货物低于该价值的,可以免税并经历最少的清关程序。“微量允许”旨在尽可能地简化海关程序,以使货物能够快速、顺畅地通关。

毋庸置疑,在贸易规则中纳入微量允许条款,特别有利于进行小批量货物交易的中小微企业。事实上,许多WTO成员已经在其海关管理规定中引入微量允许条款。同时,发达国家和发展中国家都认为,过低的微量允许门槛不会为中小微企业带来实在利益。例如,贸易与可持续发展国际中心(International Centre for Trade and Sustainable Development,简称ICTSD)的专家、Nextrade Group创始人兼首席执行官卡蒂·索米内(Kati Suominen)将欧盟的微量允许门槛描述为“荒唐而可笑的低水平”。并且,根据国际贸易中心关于中小微企业竞争力的调查,发展中国家仅有31%的中小微企业享受到了跨境贸易微量允许待遇,显然,这是一个较低的百分比。因此,微量允许过低的困境不可小觑,是否可以通过提高微量允许门槛来缓解中小微企业的跨境贸易障碍,将取决于进口国如何受其参与的双边、区域抑或多边纪律的约束。

(三)匮乏的基础设施

基础设施匮乏是中小微企业在跨境贸易中面临的另一困境。这一问题在跨境电子商务背景下显得尤为突出。基础设施在跨境贸易中包括物理和连接两个方面,前者指运输和仓储相关的基础设施,如道路、铁路以及配备冰箱和空调的仓库;后者指卫星和电缆技术,或者信息和通信技术的基础设施。

例如,在撒哈拉以南的非洲地区,大多数国家为内陆国家,在这些国家之间进行的跨境贸易大部分通过公路和铁路完成,公路和铁路运输可以缩小国家之间的经济距离,扩大区域和区域间的市场准入,因此,物理基础设施在撒哈拉以南的非洲地区尤为重要。与发达国家相比,在撒哈拉以南的非洲地区,物理基础设施普遍落后。各个国家内部以及沿区域连接各个国家的共用走廊,其物理基础设施均不理想,最终导致产生阻碍中小微企业跨境贸易的巨大成本。鉴于上述情况,大多数在撒哈拉以南非洲地区从事跨境贸易的中小微企业,要么因为物理基础设施薄弱而直接导致跨境贸易受挫,要么因为使用航空运输代替公路或铁路运输而产生高昂的运输成本,最终间接阻碍跨境贸易发展。因此,物理基础设施不足被认为是影响中小微企业参与跨境贸易的一大障碍。

同时,大多数发展中国家还缺乏将中小微企业和市场进行互联网连接的ITC基础设施。无线宽带的使用在大多数发展中国家较为昂贵,而且通常无法在发展中国家的全国各地广泛使用。同样以撒哈拉以南的非洲地区为例,在这些地区,由于互联网的使用率低,中小微企业不得不为如何通过电子商务提升市场能见度而困扰。

三、消解中小微企业参与跨境贸易困境的区域路径

中小企业在跨境贸易中面临的诸多困境,已经引发部分区域经济协定的关注。例如,2018年11月30日,美国、墨西哥和加拿大三国在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯签署《美墨加协定》(The UnitedStates-Mexico-Canada Agreement,简称USMCA),该协定序言指出,认识到中小企业对经济增长、就业、社会发展、青年参与和创新做出的重大贡献,通过加强其参与该协定创造的机会并从中受益的能力,各方将努力支持中小企业的增长与发展。换言之,《美墨加协定》序言认可中小企业作为北美经济引擎的作用。鉴于此,下文将以《美墨加协定》为例来分析消解中小微企业跨境贸易困境的区域法律路径。

(一)在自由贸易协定中设立中小企业章节

《美墨加协定》设第25章,即中小企业章。该章是美国自由贸易协定中第一个关于中小企业问题的专章,它建立了信息共享的工具,帮助中小企业更好地了解该协定为其带来的利益,并为在北美区域开展业务的中小企业提供实用信息。第25章还设立了一个由各缔约方政府组成的中小企业问题委员会。此外,该章另一个成就在于为利益相关方建立了中小企业对话机制,该对话机制涵盖了私营部门、雇员、非政府组织、学术专家以及各缔约方的其他利益相关方,旨在使各利益相关方能够就协定的执行和进一步现代化向政府提供意见与信息,从而确保中小企业持续受益。

(二)在自由贸易协定中设置支持中小企业的相关条款

1.设置相关条款以提高微量允许并减少烦琐的边境行政管理程序

在《美墨加协定》第7章即“海关和贸易便利化”章中,载有有助于降低成本、提高跨境交易便利性和可预测性的规定。首先,该章创建了一个新的非正式通关条件,使低于3300加元的加拿大货物、低于2500美元的美国货物和低于2500美元的墨西哥货物在通关时,受益于更少的文件管理要求。其次,加拿大首次提高进口商品微量允许门槛,从1985年以来的20加元调升至40加元,即今后进口商品总价在40加元以下的,无须缴纳销售税,同时将关税免税的门槛上限提高至150加元。墨西哥最终将关税免税的门槛上调至117美元。再次,《美墨加协定》第7章还要求各方在线公布法律、法规、联系信息、关税、税收和其他费用以及海关清关所需文件,从而帮助中小企业减少烦琐的手续和简化国际贸易程序。最后,该章还扩大了海关当局预裁定的范围,并规定,为了跨境贸易各方的利益,将建立一个可在线搜索海关信息的数据库,以此帮助中小企业加快货物通关。

2.设置相关条款以促进中小企业参与政府采购

在《美墨加协定》第13章即“政府采购”章中,通过在单一电子门户网站提供预期采购通知的方式,鼓励各方采用电子手段进行政府采购,此举为中小企业参与政府采购提高了透明度和效率。《美墨加协定》第13章还通过以下方式為中小企业提供具体的政策支持:重点关注促进中小企业参与政府采购的政策,包括提供激励措施、招标文件免费,并考虑如何更好地安排采购,以帮助中小企业参与竞争。此外,对于美国来说,继续维持与《北美自由贸易协定》(North America Free TradeAgreement,简称NAFTA)相一致的例外规定,即在一般性的政府采购中,已经获得诸如货物与服务专有权、价格优惠的中小微企业不再参与政府采购程序,因为这部分中小微企业通过预留权方式已经获得政策扶持,故不再与大企业共同竞争开放的政府采购市场。例如,《美墨加协定》第13章即通过预留权的方式为中小微企业专门提供特殊优惠。

3.设置相关条款以通过善治的监管措施携助中小企业

《美墨加协定》第28章即“善治的监管实践”章首次以专章形式对监管实践进行规定,其中规定了通过透明度和问责制来提高政府监管质量。此规定有助于推动各缔约方制定兼容的管理办法,减少或取消不必要的监管要求。该章鼓励缔约方在制定和执行相关规则时考虑对中小企业的影响,这一规定相较于NAFTA和《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,简称TPP)而言,对各缔约方监管措施的要求更高。

4.设置相关条款以通过数字贸易新规则助力中小企业的高速发展

在《美墨加协定》第19章即“数字贸易”章中,载有具有约束力的规定,用以支持依赖互联网出口的中小企业。具体体现在:禁止对以电子方式发行的数码产品(电子书、录像、音乐、软件、游戏等)征收关税;保护跨境数据流并限制数据本地化要求;限制缔约方要求披露专有源代码和算法等。

总之,《美墨加协定》不仅设立独立的中小企业章节,还在协定的其他章节中规定了密切关涉中小企业的条款,这些条款的规定有助于中小企业减少交易成本,从而进一步参与跨境贸易。《美墨加协定》可望为中小企业带来诸如加强市场自由化和更可预测监管环境的好处,同时我们也应看到,《美墨加协定》依然对中小企业带来严峻挑战。主要体现在:第一,《美墨加协定》规则过于复杂。《美墨加协定》除了协定本身以外,还有13个协定附件和14个官方信函,这些文件均在于澄清该区域内缔约方之间的贸易问题。《美墨加协定》的冗长与复杂,可能导致中小企业难以确定和遵守其协定规则,这可能源于中小企业缺乏利用这些规则的能力。第二,《美墨加协定》规则的解释与执行可能存在困难。这份代表21世纪最高标准的协定,可能意味着包括中小企业在内的跨境贸易参与者需要拥有更多的专业知识和经验,以遵守高标准的法律与监管要求。总而言之,虽然与中小企业有关的问题在《美墨加协定》中得到了关注,但它们依然是一个难题,该协定对中小企业最终产生的影响尚有待考察。因此,我们仍然有必要在多边规则框架下,继续探讨消解中小企业参与跨境贸易困境的多边路径。

四、消解中小微企业参与跨境贸易困境的多边路径

2017年2月22日生效的《贸易便利化协定》(Trade Facilitation Agreement,简称TFA)标志着WTO重回多边主义。有学者认为,《贸易便利化协定》有利于所有类型的企业,并没有改变中小微企业的相对竞争力。但是,考虑到大型企业善于处理海关流程,并能够将处理跨境货物的物流问题内部消化,因此大型企业受通关延误造成的成本影响有限,而对中小微企业来说,因通关增加的成本将对其造成较大影响。因此,妥善执行《贸易便利化协定》中的简化通关手续、降低通关费用等具体措施,将为中小微企业带来真实的利益,具体体现在以下三个方面:

(一)《贸易便利化协定》有助于简化海关行政管理程序,提高中小微企业参与跨境贸易的效率

首先,《贸易便利化协定》第10.4条载有多项规定,旨在简化、协调和使WTO成员的海關和其他边境程序自动化。该条要求各成员使用单一窗口向主管机关或机构提交涉及进口流程的所有单证和数据。虽然单一窗口概念并没有限制各国具体的运行模式,但是明确包含了一次性提交单据和不再要求提交同一单据的规定。

其次,单一窗口还辅之以共同边境程序来协调边境机构的工作时间和手续。如前所述,不少WTO成员的政府机构分散在不同的边境和不同的监管领域,且各自独立运作,这导致大多数中小微企业在进口与出口时需要提交与跨境贸易相关的大量文件。这些重复的文件又会导致海关程序的重复,加大中小微企业与政府机构进行协调的成本。因此,《贸易便利化协定》中的上述要求将有助于消除重复的边境程序。此外,《贸易便利化协定》第8.2条解决了国家间边界机构管理步调不一致的问题,即《贸易便利化协定》成员可以通过多种协调方式与拥有共同边界的其他成员进行合作,从而实现跨境贸易便利化。在具体运作过程中,协调边境管理系统,强调跨国界管理机构之间协调政策、方案和执行,而不主张任何单一的解决办法。

再次,《贸易便利化协定》将单一窗口与电子提交文件形式相结合,意味着电子提交单据不仅可以加快清关流程,还可以避免跨境贸易商与边境管理当局之间的接触,进而遏制腐败。

最后,《贸易便利化协定》第10.1条规定,存在两种或两种以上为实现政策目标或所涉目标的措施时,各成员有义务选择对贸易限制最小的措施。

(二)《贸易便利化协定》有助于限制贸易成本的不确定性,增加中小微企业参与跨境贸易的竞争力

各国海关对货物收取的任何额外费用都将不成比例地损害企业竞争力。规模较小的企业由于缺乏游说的政治资本,更容易受到海关不当行为的损害。《贸易便利化协定》通过两种方式在一定程度上帮助中小微企业抵御此类风险。第一,《贸易便利化协定》规定了海关禁止性收费情形,即《贸易便利化协定》第6.2条将海关业务办理费用限制在对所涉业务提供服务的成本范围内。第二,《贸易便利化协定》规定了处罚纪律,第6.3条限制了处罚的规模和范围,要求处罚只能针对应当对违法行为负责的一方,并要求海关作出的处罚与违法程度及其严重性相符。《贸易便利化协定》明确了处罚对象,将处罚限定在违反海关规则的一方,而中小微企业通常依赖第三方运输货物,只要其确保出口产品在交付时遵守海关规则,就能够减少赔偿责任的不确定性。

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