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世界大变局下的中国周边外交


【内容提要】特朗普上台后,美国对华政策进行重大调整,其对中国的战略遏制不断增强,导致中美战略竞争压力向中国周边地区传导,使得中国开展周边外交所面临的国际环境变得更为复杂。但在此较为不利的环境下,得益于中国采取稳定、一致和可靠的对外政策,以及在抵御美国极限施压上展现出坚定的态度和较强的应对能力,周边国家对中国的政策认同和战略信心有所增强,中国与周边国家的关系实现普遍加强和改善,周边热点问题也得到较为有效管控。中国需要继续保持战略耐心与战略克制,塑造周边国家对中国行为方式的稳定预期,提升自身在地区事务中的影响力。

【关键词】中美关系;周边外交;秩序转型;战略耐心

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.002

当前,世界正处于百年未有之大变局,中美关系出现建交之后前所未有的困局。尽管中国无意推动和激化中美战略竞争,并努力寻找中美战略利益的妥协空间,[1]但中美关系的性质和发展方向并不由中国单方面的努力所决定。美国加大对中国战略施压使当前及今后一段时期中美战略竞争加剧难以避免。大国战略竞争的加剧往往会导致竞争压力向大国周边地区传导,其表现是美国因素在中国与周边国家关系中的重要性前所未有地凸显。在中美战略竞争背景下,美国在中国与周边国家关系中总体上起到了很大的消極作用。如何在美国产生很大干扰作用的情况下处理好与周边国家的关系,是中国周边外交当前和未来一个时期面临的重要挑战。中美战略竞争加剧背景下的中国周边外交

随着特朗普政府上台,美国调整了对中国的战略定位,首次明确把中国界定为主要“战略竞争对手”,认为中国作为所谓的“修正主义国家”,正试图塑造一个与美国的价值观和利益相对立的世界,并意图在未来取代美国,获得全球优势地位。[2]美国对华战略调整不是短期行为,而是代表着长期的政策变化,它是中美两国实力对比变化、中国国际影响力上升、美国从其自身的认知出发对中国发展方向产生失望情绪,以及美国对中国战略意图的系统性误读与曲解等多方面因素共同作用的结果。[3]当前激烈进行中的中美经贸摩擦,以及美国在安全、科技、教育、人文交流等方面对中国逐步实施的竞争性政策,显示美国对华战略出现范式上的变化,并展现出对华全面战略竞争的态势。[4]特朗普在对华“贸易战”中采取的一些强硬做法,体现了美国思考国家利益的方式已发生变化,即不仅强调“经济安全就是国家安全”,[5]而且更多地从相对收益的角度思考中美之间的利益关系。在这样的思维下,美国对华战略的着眼点不仅在于自身能获得多大的利益,更在于如何能对中国造成更大的伤害,即使这会对美国造成一定程度的伤害,也在所不惜。[6]对美国来说,能否阻止中国的经济实力以及综合实力超越美国,才是根本性问题。

目前的中美关系现状及发展态势,对中国与周边国家的关系无疑会产生重要影响。由于美国强调与中国的竞争,把阻止中国的经济崛起放在重要位置,其对华政策不仅局限在双边层面,而且会积极动员各种国际力量服务于其战略目标,中国周边国家在其中无疑具有突出的重要性。

在中美战略竞争过程中,中国与周边国家关系的改善,中国与周边国家合作的加强,中国周边地区长期保持稳定,在美国看来并不符合其利益,也是其不愿看到的局面。在此背景下,美国国务卿、国防部部长等高级官员出访中国周边国家时常发表讲话,挑拨中国与周边国家关系、引发周边国家对中国的战略猜忌。美国希望寻找各种时机引诱和逼迫一些周边国家在中美之间做出不利于中国的选边站队。由此带来的结果是,中国加强与改善同周边国家的关系要面临比过去(特别是2010年以前)更大的困难,东亚区域经济合作比过去更难推进。如果美国持续实质性地推动中美“脱钩”,[7]必然会对中国与周边国家的经济、技术关系造成消极影响,并将对中国与周边国家的经济合作构成直接和具有根本性的冲击。与此同时,美国积极推动“印太战略”并试图拉拢东南亚国家参加,也会在中国与周边国家的安全关系中增添不稳定因素,降低地区安全机制在缓和与管控地区热点问题中的作用。在特朗普政府上台之前,人们普遍担心第三方因素会对中美关系的稳定带来较大影响,从而导致中美关系出现战略意外,[8]但随着美国不断强化与中国的战略竞争,第三方因素的重要性显著下降。更有可能的情况是,为了从战略上对中国进行孤立并恶化中国发展的周边环境,美国会利用一些第三方因素挑起与中国的矛盾。

总体来看,随着特朗普政府上台以及美国对华战略调整,中国开展周边外交所面临的国际环境变得更为复杂,中国要加强与改善同周边国家的关系需克服更多的困难。不过,即使在这样一种颇为不利的环境下,中国与周边国家的关系依然有了较大发展。2018年以来,周边地区的诸多热点问题总体得到了有效管控,一些热点问题的热度下降,特别是朝核问题出现较大转机,半岛局势较大程度地缓解。在南海问题上,虽然中美之间紧张对立仍存,但中国与东南亚国家在南海问题上的对立已相对缓和,中国与相关国家的关系得到一定程度的发展。此外,中日关系、中印关系都出现一定程度的改善。

与此同时,中国与周边国家的经济合作继续发展。“一带一路”建设在周边地区稳步推进,中国与周边国家的相互依存进一步加强。2018年,中国与东南亚国家的贸易额达到5879亿美元,比2017年的5148亿美元上升14.2%,在中国与世界主要经济体的贸易额中是增速最快的。2019年上半年,中国与东南亚国家的贸易额继续保持增长势头,达到2918.5亿美元,比2018年同期上升4.2%,东盟一举超越美国成为中国的第二大贸易伙伴。[9]到目前为止,虽然周边热点问题的关系基础仍较为脆弱,但中国与周边国家关系正不断缓和,并且从全球层面看,东亚依然是世界乱局中相对较为和平与稳定的地区。中美战略竞争加剧背景下中国周边环境改善的原因

国际关系学界的一般观点是,随着中美战略竞争的加剧,这一竞争压力首先会传导到中国周边地区,由此会加剧周边地区的紧张。但现实情况是,虽然中美战略竞争明显增强,但中国与周边国家的关系总体得到加强与改善。


目前,中美战略竞争态势虽然明显加强,但中国与周边国家的关系总体得到加强与改善。其中,中菲关系的改善尤为突出。图为2019年8月29日,中国国家主席习近平在北京钓鱼台国宾馆会见菲律宾总统杜特尔特。(图片来源:新华社)

这种情况的出现,不能用中美实力差距的缩小来解释。自2014年以来,美国经济总体保持了较高的增长率,而中国经济则进入“新常态”,中美经济总量差距缩小的速度比2007—2013年有所减慢。2014年美国的GDP总量为17.5万亿美元,中国的GDP总量为10.4万亿美元,到2018年,美国的GDP总量上升至20.5万亿美元,中国的GDP总量上升至13.6万亿美元,中美两国GDP总量的差距仍保持在7万亿美元左右。[10]

中国周边环境的改善也不能用美国的政策来解释。自2017年底以来,美国明显加大了同中国战略竞争的力度。自2018年以来,中美竞争不仅集中在经济领域,美国同时加大了在安全领域对中国的战略挤压。在这一时期,美国积极推动“印太战略”的实施,加大了在南海进行所谓“航行自由”的频率和力度,美國军舰进入台湾海峡的次数也在增多。总体上,美国依然试图利用周边热点问题给中国制造麻烦,虽然其有避免因热点问题擦枪走火而导致中美出现军事冲突的考虑,但其显然也缺乏管控这些热点问题的真诚意愿。

过去一年多来,中国周边热点问题能够在不利的国际环境下得到较为有效管控的主要原因在于中国的政策努力以及周边国家对此的认知和反应。自2012年以来,南海等周边热点问题保持了比较高的热度。同一阶段,中国与周边国家的实力差距进一步拉大。2012年,中国的GDP总量为8.5万亿美元,东盟10国的GDP总量为2.4万亿美元,相差约6万亿美元。2018年,中国的GDP总量为13.6万亿美元,东盟的经济总量上升至2.97万亿美元。差距达到10.6万亿美元。[11]与此相似,中日之间的实力差距明显拉大。在实力增强的同时,中国坚持向周边国家释放善意,在周边热点问题上表现出战略克制,同时积极寻求与周边国家在政治、经济、安全等领域的合作。

由此,许多周边国家并不认为中国实力的上升意味着更大的威胁。这既表现为“洞朗事件”后中印关系的改善,也表现为中韩关系在“萨德”事件后出现一定程度的回暖,以及在特朗普上台后中日关系的回升。其中,中菲关系的改善尤为突出。2016年10月,中菲发表联合声明,“承诺在南海采取行动方面保持自我克制,以免使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定”,并表示愿意建立关于南海问题的双边磋商机制。[12]2018年11月,中国国家主席习近平对菲律宾进行国事访问,中菲建立全面战略合作关系,签署《关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》。中菲还签署《关于油气开发合作的谅解备忘录》,表示愿积极商讨包括海上油气勘探和开发等在内的海上合作。[13] 2019年8月,菲律宾总统杜特尔特访华,中菲宣布成立油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组,推动共同开发取得实质性进展。[14]

2017年以来,中美两国的不同行为方式影响了中国周边国家对中美的认知。特朗普在上台第一天发表的就职演说中明确表示,“从今日起,一种新愿景将治理我们的国家,从今日起将变成‘美国优先”。[15]“美国优先”代表特朗普对国际事务态度的一个原则性变化,即维护国际秩序的长期稳定不再是美国对外政策的核心目标,相比之下,美国利益特别是美国的经济利益,才是美国政府关心的首要目标。在特朗普看来,美国被既有国际秩序安排绑架了,现有的同盟关系是一种负担,多边协议捆住了美国行动的手脚,美国需要从沉重的全球事务负担中解脱出来。[16]特朗普政府利用美国的实力优势和在国际体系中的主导地位,利用一些国家在安全、经济等领域对美国的不对称依赖,采取对他国强势施压的单边主义政策,试图以牺牲其他国家利益为代价实现美国利益的最大化。美国的做法,在很大程度上动摇了既有国际秩序的重要基础,也影响了东亚秩序的稳定。美国行为方式的不确定性明显增大,让很多周边国家感到无所适从。2018年9月,马来西亚总理马哈蒂尔在纽约表示,“我不知道如何评价特朗普先生,因为他甚至在几个小时内就改变了自己的观点……与前后不一致的人打交道是个大问题”。[17]此后,他进一步表示,“如果被逼选边站,我会选择富裕的中国,而不是不可预测的美国”。[18]马哈蒂尔的观点代表了一些周边国家的心态,体现了他们对中美两国的认知正在发生深层次变化。

这一变化背后的基本逻辑在于,维持一个总体稳定的国际秩序符合中国周边大多数国家的利益。周边国家过去普遍认为,美国是维护既有国际秩序稳定性的最重要力量,而中国崛起是影响既有秩序稳定性的最重要变量,中国崛起将给国际秩序带来很大的不确定性。但近年来的事实表明,美国政府的做法明显增大了现有体系的不确定性,并造成对既有国际秩序稳定性的最大冲击。相比之下,在周边热点问题升温、中美经贸摩擦加剧等不同的背景下,中国始终坚持和平、发展、合作、共赢的外交政策,积极向周边地区提供经济、安全公共产品,顺应周边国家的战略需求,照顾周边国家的关切和重要利益考虑;在推进经济合作方面坚持互利共赢,积极与周边国家就共同关心的问题进行沟通、交流与磋商,推动与周边国家的务实合作。即使在合作的过程中出现一些困难和波折,中国依然总体保持行为方式的一致性,使周边国家在变化的国际环境中看到了中国作为大国在对外行为方面的稳定性、一致性和可靠性。其结果是增大了周边国家对中国外交政策的信心,大多数周边国家认为中国未来对外政策的发展方向总体上是清晰的,并承认与中国发展经济关系所带来的重要利益。[19]

在美国无理发动针对中国的大规模“贸易战”时,中国对美国的反制总体上有理有节。面对美国试图破坏国际贸易规则等做法,中国依然在现有国际制度、国际规则的框架下努力应对,表现出愿意接受国际制度、国际规则约束的态度。中国在抵御美国的极限施压方面,展现出颇为坚定的态度和较强的应对能力,这也改变了部分国家对中国的认知,并由此增强了对中国的政策信心。

周边环境的前景展望与中国的策略选择

未来一个时期,中美关系的走势将对中国周边环境产生重要影响。首先,随着自身实力的持续上升,中国对周边环境的塑造能力将继续增强。中国综合国力的不断上升,并在此基础上坚持和加强与周边国家合作、努力维护地区秩序稳定的对外政策,是周边地區和平稳定最重要的保障性力量。在“美国优先”的口号下,美国对国际秩序的态度发生重要转变,这也使其成为影响周边秩序稳定的最大不确定性因素。美国冲击国际秩序与东亚地区秩序稳定性的做法会导致其在本地区吸引力降低,从长期来说,也会导致其影响力的下降。从这个角度看,美国在这一地区的行为会受到本地区国家较大的约束。

其次,由于周边热点问题的复杂性,其在未来几年还难以得到根本解决,并会长久存在,从而构成中国周边环境的长期性特点。从双边层面看,中国与周边国家总体上都有较强的管控周边热点问题的政治意愿,并为此做出了实质性的政策努力。这种政策努力不会因美国的挑动而放弃,相反却表现出较强的韧性。可以预见,美国未来会继续挑动中国周边的热点问题,但也会注意行为的限度,以达成特定的政策目的,而并非要不计后果地引爆周边的热点问题。目前,中国周边热点问题管控的基础还比较脆弱,这需要中国与周边国家继续保持较强的政治耐心。

再次,要充分理解一些周边国家对秩序转型的担忧和对由大国行为可能带来的不确定性的焦虑。在国际关系中,中小国家对大国的担心和疑虑是一种根深蒂固的现象。近两年来,特朗普政府的一系列单边主义行为加剧了一些中小国家对大国博弈的担心,使其更清楚地看到大国行为对国际秩序带来的冲击,以及国际制度与规则在约束大国行为方面的有限性。在秩序转型过程中,大国之间的权力碰撞可能会加剧,在此背景下,不仅一些规模较小的国家对秩序转型感到担心,即使像澳大利亚这样的“中等强国”,也对未来国际秩序的转型感到深度不安。[20]这种担心会对周边国家与中国的合作产生现实影响,他们担忧会对中国产生过度依赖。为此,中国需要继续保持政策耐心,保持合作的稳定性和可靠性,用时间和可信的外交行为逐步化解周边国家的顾虑,使其增强对中国的信心,并使其逐渐恢复对国际制度和国际规范的信心,由此提升中国在地区事务中的影响力。

最后,周边秩序转型是一个长期过程。国际秩序的重要价值在于它是面向未来的,它能影响国家之间未来交往的方式和内容。稳定的国际秩序依赖于主要行为体在重要方面形成稳定、一致的预期,包括一国对另一国在特定情势下如何行为能够形成一个大体能被证实的预期,从而可以保证预期的基本稳定,形成预期与行为之间的相互调适。中国在当前阶段的努力,可能近期难以见效,但从长远看有助于其他国家形成对中国未来行为方式的稳定预期,这将构成未来地区秩序的重要基础。

当前周边外交形势的演变,对中国来说既存在一定的挑战,同时也是重要的机遇。特别是在一个不确定性增加的国际和周边环境下,中国通过自身的持续努力,在本地区树立起作为周边国家可信任合作伙伴的良好形象。同时,中国与周边国家要携手探索有利于推动双边与多边合作的新思路和新模式,并在此过程中推动周边秩序的转型与发展。

(责任编辑:苏童)

[1] 2019年6月中美领导人在日本大阪的会晤中,习近平主席表示,过去几十年来,“一个基本的事实始终未变,那就是中美合则两利、斗则俱伤,合作比摩擦好,对话比对抗好”,即使在中美贸易摩擦的背景下,中国仍然努力“推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系”。参见《习近平同美国总统特朗普举行会晤》,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-06/29/c_1124688101.htm。

[2] Department of Defense of the United States of America, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, Jan 2018, p. 2; The White House, National Security Strategy of the United States of America, Dec 2017, p. 25.

[3] 陶文钊:《美国对华政策的深度调》,载《和平与发展》,2018年第2期,第1-13页。

[4] 张文宗:《美国对华全面竞争战略及中美关系新变局》,载《和平与发展》,2019年第2期,第1-18页。

[5] The White House, National Security Strategy of the United States of America, Dec 2017, p. 17.

[6] 关于相对收益的讨论,参见Robert Powell, “Absolute and Relative Gains in International Relations Theory”, American Political Science Review, December 1991, pp.1303-1320; Duncan Snidal, “Relative Gains and the Pattern of International Cooperation,” American Political Science Review, September 1991, pp. 701-726。

[7] 王悠、陈定定:《中美经济与战略“脱钩”的趋势及影响》,载《现代国际关系》,2018年第7期,第24-31页。

[8] 格雷厄姆·艾利森著,陈定定、傅强译:《注定一战:中美能避免修昔底德陷阱吗?》,上海:上海人民出版社,2019年版,第51页。

[9] 相关数据见中华人民共和国海关总署统计月报,http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/index.html。

[10] 中美GDP的數据来自世界银行,参见https://data.worldbank.org。

[11] 东盟GDP的数据是根据世界银行关于东盟十国的GDP数据加总所得,东盟各国数据见https://data.worldbank.org。

[12]《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》,https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1207_676464/t1407676.shtml。

[13]《中华人民共和国与菲律宾共和国联合声明》,https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676452/1207_676464/t1615198.shtml。

[14]  《习近平会见杜特尔特》,http://www.xinhuanet.com//mrdx/2019-08/30/c_1210262914.htm。

[15] The White House, “Remarks of President Donald J. Trump - As Prepared for Delivery Inaugural Address”, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/the-inaugural-address/.

[16] 沈雅梅:《特朗普“美国优先”的诉求与制约》,载《国际问题研究》,2018年第2期,第96-111页。

[17]《马哈蒂尔谈中美贸易战:历史会站在中国这边》,http://world.huanqiu.com/exclusive/2018-09/13128832.html?agt=15438。

[18]《马哈蒂尔:若被逼选边站,我选中国而不是美国》,http://world.huanqiu.com/exclusive/2019-03/14501859.html?agt=15438。

[19] 周方银:《周边环境发展态势与中国的策略选择》,载《当代世界》,2018年第8期,第9-12页。

[20] Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.6.

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