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安倍政府对东南亚外交的层次性分析

于海龙

摘 要 东南亚外交是安倍政府外交的重要组成部分,安倍政府借助各种方式加强与东南亚国家间的双边关系,为其开展俯瞰地球仪外交奠定重要基础。安倍政府的东南亚外交可分为对美国东南亚盟国的外交、对东南亚区域大国的外交、对区域弱国/小国的外交三种类型。在安倍政府的东南亚外交中,与美国东南亚盟国外交是切入点,双方的经济、政治、安保各领域合作都较为紧密;与区域大国的外交是关键和支撑,双方合作侧重在经济和政治领域;与区域弱国/小国的合作是重要补充,双方合作主要集中在经济领域。今后,安倍政府将继续利用经济优势发展与东南亚国家间的合作,大国在东南亚的竞争也将主要集中在与区域大国间的政治合作领域。

关键词 安倍政府 东南亚外交 层次分析

无论是从经济发展潜力,还是从地缘政治的重要性考虑,东南亚地区作为当今最重要的区域之一都足以引起世界各大国的重视。白石隆就认为“对日本来说,最大的战略利益是在东南亚面向世界且追求稳定与发展”

文正仁,徐承元.日本复兴大战略[M].李春福,李成日,译.北京:社会科学文献出版社,2017:168.。对日本来说,对东南亚外交已经超越了单纯的双边外交,更具有战略性。但由于该地区政治体制、经济发展水平、社会状况、民族宗教等方面差异较大,加之主要大国在该地区竞相角逐导致东南亚地区情况呈现多元性、复杂化等特征。在外交方面,东南亚地区随着东盟的成立和发展而逐渐被视为统一整体,此前日本对东南亚各国具有的特殊性重视相对不足。不过,其实任何国家若想在东南亚地区产生持久性的影响力就必须在重视东盟一体化作用的同时,对东南亚各国进行分层次外交合作。

对日本资源输入具有生死攸关重要性的南海地区不仅关乎日本的繁荣,而且对日本生存有重要影响,东南亚地区因地处太平洋与印度洋、亚洲与大洋洲的交汇处,是日本能源资源进口的重要通道,各国又是印太地区多个国际组织的重要成员国并保持较高的经济增长,这对海洋国家日本无疑具有重要地缘意义。为此,安倍政府希望通过提高东盟地区连结性,力求加强该地区基础设施建设、促进贸易投资、改善商业环境、强化人才培养,进而将东盟地区的成功经验向中东、非洲等地区扩展.。同时,日本希冀通过与东南亚各国间的双边/多边合作提高其在印太地区以及在相关国际组织中的影响力、话语权、主动权,以打造自由开放的印太战略来强化日美同盟合作区域,达到全面遏制中国海洋权势的崛起,进而确保日本海洋能源资源通道的安全。因此,安倍政府的东南亚外交既关乎东盟地区的连结性,更关乎印太战略连结性构想的成败,是日本印太战略中最重要的、最关键的节点。

东南亚地区始终是安倍政府外交的重要区域,安倍首届政府时将东南亚地区作为“自由与繁荣之弧”的重要节点,积极发展与东盟各国的经贸往来。日本是东盟最大的贸易伙伴国、最大投资国、最大的ODA供予国,东南亚也是日本的重要贸易投资伙伴。2006年,日马EPA生效、日菲EPA协定签署;2007年,日印尼EPA、日文EPA基本达成共识,日越EPA开始交涉。随着东盟国家整体实力的提升,以东盟为中心的FTA网的形成和多个地区合作組织的发展,“小马拉大车”态势日渐显著,东南亚地区成为安倍政府积极的和平主义和俯瞰地球仪外交的重要区域,安倍政府借助南海问题的升温积极插手南海事务的同时,加强同东盟各国间的多层次外交往来。安倍政府在2013年时提出扩大自由民主等普遍价值观、守护自由而开放的海洋等“对东盟外交五原则”,发展同东盟各国的对等伙伴关系,为发展日本同东盟国家间合作提供重要方向性指导。同时,安倍政府承诺今后五年将提供2兆日元的ODA援助并提供1亿美元设置日本·东盟一体化基金(JAIF)2.0用于强化日本同东盟各国间的交流与合作。日本政府同时制定了3万人青少年交流 “JENESY2.0”和1000人人才培养计划,稳定实施《东京战略2012》以发展日本同湄公河区域国家间关系,发表《关于日·东盟友好合作展望报告》和《联合声明》。2014年后,日本·东盟召开首次防卫大臣圆桌会议,共同表示加强海洋联合训练、人才培养、海洋安保安全能力建设,强化应对恐怖主义和跨国犯罪方面合作,促使安倍政府将包括东盟在内的近邻外交视为日本外交三个支柱之一。2015年后,安倍政府为加强在东南亚的影响力,进一步提出同东盟各国建设“高质量基础设施伙伴关系”,并不断夯实日本在东南亚地区的基础设施活动,还制定日本·湄公合作方针《新东京战略2015》,承诺三年实施7500亿日元ODA援助以促进日本与湄公河地区的交流与整合。2017年以后,安倍政府以日本同东盟各国的各领域合作为基础,积极打造、宣传其“自由而开放的印太战略”,持续加强同东盟各国间的政治、经济、安保、人文、国际组织等各方面合作与共识,得到东南亚多数国家的认可/支持。同时,预防疾病、提高医疗、防灾支援、文化交流等方面,也是安倍政府与东盟各国交流合作的重要内容。

安倍政府的东南亚外交可大致分为对美国东南亚盟国的外交、对东南亚区域大国的外交、对区域小国的外交三种类型。菲律宾、泰国属美国东南亚盟国,印尼、越南、马来西亚、新加坡属区域大国

本文认为,就全球范围来说,东南亚地区各国中除印度尼西亚外均属小国,但从东南亚地区影响力来说,印度尼西亚、越南、马来西亚、新加坡则属区域大国。,老挝、柬埔寨、缅甸、文莱属区域弱国/小国,本文将在三类国家中选择较为典型的菲律宾、印尼、马来西亚、老挝、缅甸进行着重分析。从整体上看,安倍政府的东南亚外交以同美国东南亚盟国外交为切入点,以同东南亚大国外交为支柱,以同东南亚弱国/小国外交为补充;以经济合作和经济援助为抓手,以政治合作为指导,以安保合作为突破点,以人文社会合作为基础,以“自由与繁荣之弧”或“自由而开放的印太战略”为依托;以地区热点问题为借口,坚持双边合作与多边互动相结合的路线开展东南亚外交,介入东南亚事务。具体来看,安倍内阁鉴于日美同盟的特殊优势,与美国东南亚盟国外交中的政治、经济、安保各领域合作均较为紧密,其中紧密的安保合作是其最重要特点;鉴于区域大国的区域影响力和绝对独立自主的诉求,与区域大国的外交则侧重在政治和经济方面展开合作,两国间的战略对接或战略支持是主要合作内容,合作议题涉及全球问题各领域,安保合作保持一定距离;鉴于日本仍保有较强的经济实力以及经济合作的低排他性,与其他区域小国的合作则主要集中在经济领域的合作,政治领域合作主要限于地区议题,安保合作极为有限。安倍政府对东南亚的层次外交主要受到日美同盟加强在印太地区合作、东南亚各国综合国力对国际议题的影响、东南亚各国外交诉求以及东南亚国家所处地缘位置等因素影响。本文为清晰展现安倍政府与东南亚各国外交合作中的层次性,将着重对2015年以来安倍政府与东南亚各国间的双边合作为主要切入点来进行分析。

一、安倍政府与美国东南亚盟友间的外交及其特点分析

安倍晋三始终将日美同盟视为其外交的重要支柱。他认为,“如果考虑核威慑力和远东地区的稳定的话,则与美国结盟必不可少,如果考虑美国对国际社会的影响力、经济实力以及最强的军事力量的话,日美同盟是最好的选择”。安倍政府为最大化利用美国重返亚洲的契机,在强化日美同盟合作的同时,也加强与美国东南亚盟友的关系。美国在东南亚地区的盟友主要是菲律宾、泰国,它们在东南亚地区拥有特殊影响力。安倍政府在东南亚地区最重视与美国地区盟友间的外交合作,将其视为介入东南亚事务的重要“锲子”。

(一)安倍政府与美国东南亚盟友间的经济合作

安倍政府与美国东南亚盟友间的合作主要在经济领域,这些国家在东南亚地区虽经济实力相对较强,但就整体经济实力来说与日本相比仍有较大差距,它们为促进经济发展需要加强与日本的经济合作。从宏观经济合作来看,菲律宾、泰国是日本ODA的重要受援国,日本是菲律宾的第三大出口、进口国家,进出口分别占9.7%和14%(2018年),其对菲援助达5.42亿美元,占援助额的51%(2015年),对菲律宾出口从2012年的9458亿日元上升到2017年的12441亿日元,从菲律宾进口从2012年的7455亿日元上升到2017年的11276亿日元。关于日泰经济关系,安倍政府首次组阁时两国签订了《日泰经济合作协定》(JTEPA),目前日本对泰国出口整体稳定,从泰国进口则从2012年的18857亿日元飙升到2018年的27707亿日元。受泰国政局影响,日本近年对泰国直接投资虽有所下降,但仍占外国投资的37%左右,是对泰国最大投资国。日泰经济合作包括铁路合作、地区开发、改善投资环境、撤销福岛等地产品及牛肉进口限制,泰国还对加入CPTPP表现出较大热情。在对泰援助方面,日本以政府援助为支撑点、采取广覆盖、小批量的方式来化解猜忌,重视对泰国的灾后援助及灾后重建。日本与菲、泰两国之间紧密的经贸往来为日本与菲、泰两间的双边合作奠定了重要的物质基础和合作根基。

在日本对外交往中,官方开发援助(ODA)是“日本建立对外关系的重要武器,是推进和改善日本外交关系的润滑剂”,ODA援助的杠杆作用强化了安倍政府与菲律宾等国之间的经济合作。安倍政府为加强日菲在南海等国际议题上的合作,在2015年11月日菲首脑会谈时不仅表示支持《马尼拉首都圈运输交通设施整顿合作路线图》,同时还签署了《南北通勤铁路计划》(约2420亿日元借款)、《日菲社会保障协定》,并提供150亿日元借款支持棉兰老岛和平事业。2016年菲律宾新总统上台后,安倍政府为稳定日菲经济合作,安倍晋三在2016年9月与杜特尔特会谈时特别指出近10年日本向棉兰老岛冲突地区提供190亿日元,向棉兰老岛提供760億日元支援,强调日本对菲经济援助的重要性。2017年1月日菲首脑会谈时安倍更是承诺在未来5年向菲律宾提供一万亿日元援助,设立“经济合作基础设施联合委员会”,官民并举开展国家间经济合作,通过日本技术与知识援助菲律宾的电力、铁路等基础设施,改善卫生和教育环境。同年11月,两国首脑会谈后签署了《马尼拉首都圈地铁计划(第一期)》(1045.3亿日元借款)、《主干线道路旁道建设计划(III)》(93.99亿日元借款)、《卡维特州产业地区洪水风险管理计划》及《经济社会开发计划》(25亿日元无偿援助),逐渐将对菲援助具体化,为两国经济合作、社会友好互信奠定重要的经济基础。此外,为实施受棉兰老岛冲突影响地区的道路网整顿计划,安倍政府向菲方提供20204万美元借款,还向菲律宾无偿提供应对环境污染的援助和人才培育奖学金,这些援助尚不包括对菲律宾的灾害援助等其他支援。菲律宾自然也投桃报李,解除了日本福岛水产品的进口管制。安倍政府极为重视对菲律宾棉兰老岛地区援助,逐渐形成了以社会经济开发支援、和平进程支援以及JBIRD(日本-邦萨摩洛重建与开发倡议)为支柱的棉兰老岛援助态势,特别是在哥打巴托市设置事务所并派遣常驻专家进行支援,获得当地较高好评。安倍政府对菲ODA援助是安倍政府开展日菲经济外交的重要内容,是日菲关系平稳发展的重要环节,对双边合作起到了重要的润滑剂作用。

通过以上论述可知,安倍政府与美国东南亚地区盟国间的经济合作十分紧密,特别重视对这些国家的经济援助,对菲律宾以基础设施建设援助为主,对泰国则侧重技术援助与基础设施建设援助相配合。而且,日泰两国经济合作也十分紧密,“经济合作是泰日关系的主轴,从20世纪60年代至今的50多年间,日本一直是泰国居前两位的投资国”,为泰国经济发展提供了重要的资金、技术支撑。

(二)安倍政府与美国东南亚盟友间的政治合作

安倍政府与美国东南亚盟友间的政治合作也非常紧密。安倍政府不仅与菲律宾等国建立了紧密的伙伴关系,还逐渐开展与这些国家的双边/多边外交战略合作。这些高层次伙伴关系的建立和外交战略的对接将双边政治合作推向新高度,其交流合作议题既包括地区问题,也涉及国际重要议题,充实了安倍政府与美国东南亚盟友间的政治合作。

在日菲关系方面,安倍内阁在2011年建立的日菲战略伙伴关系基础上继续发展日菲两国政治合作,每年两国首脑、外长均会举行正式会谈,其他政治层级/形式的会谈更为频繁。2015年6月,日菲首脑会谈达成并签署了《关于为促进地区及其超越和平、安全及发展的共同理念和目标而强化战略伙伴关系的日本-菲律宾共同宣言》和《强化战略伙伴关系行动计划》,两国会谈议题不仅包括南海问题和朝鲜问题等热点议题,而且涉及联合国安理会改革等事宜。安倍政府对菲律宾提交的“南海仲裁案”予以大力支持,旨在进一步推动两国战略伙伴关系的深化。2016年日菲建交60周年时,日本天皇夫妇访问菲律宾,极大地提高了日菲双边政治互信和社会友好,以至于安倍晋三认为当前正处于日菲战略伙伴关系的“黄金时代”。安倍政府在日菲政治关系方面虽未突破战略伙伴关系,但两国开展了有效的政治合作,成果十分丰富。多个联合声明的签署和天皇夫妇访菲象征着两国政治合作的成熟。

在日泰两国政治关系方面,2013年,日泰建立战略伙伴关系,2017年日本天皇访问泰国。安倍政府在泰国政局变动后强调两国共有价值观,政治往来也相对频繁,首脑几乎每年都会举行会谈,对“积极的和平主义”与伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略会议(ACMECS)的作用均表示支持认可。安倍政府积极推动泰国东部经济走廊(EEC)与印太战略的对接合作,双方还就泰国民主化问题开展了讨论。可见2014年巴育发动军事政变虽然受到美国的强烈批判,但对日泰关系并未构成根本性挑战。两国共同关注的国际议题包括南海问题、朝鲜问题、缅甸问题,还涉及联合国安理会改革问题、G20峰会及核军控等议题。

(三)安倍政府与美国东南亚盟友间的安保合作

安倍政府与美国东南亚盟友间的安保合作是安倍政府东南亚外交的重要特征,是安倍政府发展与这些国家之间全面双边合作的重要环节,提高了日菲、日泰间的政治互信与安保合作。安倍政府相较日本历届政府进一步扩大了装备援助及出售规模,“以赠予、低价租让等方式向东南亚国家提供‘潜在武器装备,帮助东盟国家强化海上装备技术水平”,提高联合军演的频率和规模,其主要对象即为菲、泰两国。

日菲两国安保合作相对密切。2015年6月,日菲首脑会谈时,两国首脑就缔结防卫装备转移协定达成一致。安倍晋三在说明“和平安全法制”意义的同时,提出了为应对亚洲安保环境的恶化以加强与菲律宾安保合作的构想,并对日本企业为支援菲律宾海岸警备队建造10艘巡视船表示欢迎。日菲两国海洋安保领域合作逐渐加强。日菲安保合作不仅涉及原则性问题的探讨,而且涵盖协约的制度性约束与安保装备合作,两国安保合作密切程度可见一斑。此后又达成了向菲律宾转移日本海上自卫队教练机TC90(无偿)、小型快艇、提供两艘大型巡视船借款的協议,大大提高了菲律宾应对海洋安保、国内治安以及应对恐怖主义及自然灾害的能力,强化了日菲两国在安保领域的合作。2019年6月两国还在日菲外务·防卫当局间(PM)协议及海洋协议方面进行实质性对话,在防卫装备转移、联合训练等安保合作方面达成诸多一致意见。近年来日菲两国联合军事演习、亲善训练成为安保合作新的重要内容。2015年至今,日菲已举行7次联合军事演习,10次亲善训练。

在日泰两国安保防卫合作方面,安倍政府不仅多次参加泰国主导的黄金眼镜蛇联合军演,并表示希望通过外务·防卫当局间的对话推进安保方面合作,特别是对两国都重视海洋安保问题有较大投入。此外,日本与美国东南亚盟友间在科技教育、环境保护、旅游观光、能源利用、社会保障等方面也有较深层的合作。

(四)安倍政府与美国东南亚盟友外交特点分析

安倍政府与美国东南亚盟国外交是日本东南亚外交的重要切入点,由于美国因素的存在,安倍政府与菲、泰两国建立了最紧密的外交关系,安倍政府与菲律宾、泰国紧密的外交合作为其东南亚外交奠定重要的基础和开端。安倍政府与美国东南亚盟国外交的特点如下:

第一,经济合作体量较大,援助种类全、援助多。自20世纪60年代日本成为经济大国以来,经济外交始终是日本外交的先行者、奠基者,逐渐成为其他外交的物质基础。日本能发挥如此大的世界影响力最主要得益于其强大的经济实力,日本虽在2010年被中国夺走维持四十年的世界第二大经济体宝座,但由于其长期的经济、科技积累,目前仍是对世界有重要影响力的第三大经济体,“拥有高度尖端的产业和亚洲范围内最现代化的军队”

约瑟夫·奈.美国世纪结束了吗[M].邵杜罔,译.北京:北京联合出版公司,2016:41.。特别是安倍晋三第二次组阁后推行的“安倍经济学”激发了日本经济新的活力,2012—2017年日本实际GDP年增长率分别为1.50%、2.00%、0.38%、1.35%、0.94%、1.71%。经济实力既是日本人自信的根源,也是安倍政府开展经济外交的重要支撑。从整体来看,安倍政府对东南亚国家间的经济合作与援助都较大,与菲、泰两国间的经济合作更是如此。东南亚地区各国经济发展水平不同导致安倍政府对各国援助情况存在一定差异,菲、泰两国经济发展水平中等,两国都接受了来自日本的大量援助。以菲律宾为例,安倍政府2016年对菲有偿援助213.83亿日元、无偿援助50.01亿日元、技术援助43.26亿日元,2015年时援助总额更高达5.42亿美元,占菲律宾受援额的51%。2017年两国首脑会晤时安倍政府进一步承诺未来5年提供1万亿日元援助。2016年日本对泰国援助总额也有1696.6亿日元。安倍政府对菲、泰两国经济援助、技术援助、基础设施援助的力度都较大,与菲、泰两国都建立了高质量基础设施伙伴关系。同时,安倍政府与菲、泰两国的贸易额虽与区域大国有一定距离,但远高于地区弱国/小国,2017年进出口总额分别为23717亿日元、27707亿日元;对两国的投资也十分可观,对菲2013—2017年投资近4000亿日元,对泰2014—2018年投资则近21000亿日元,占泰国吸引外资的37%。安倍政府与菲、泰两国建立的紧密经济合作关系在促进双方经济共同发展的同时也为两国全面发展外交关系奠定了重要的经济基础。

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