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论英国的数字外交:以GREAT行动为例

王存刚 刘洋

摘 要 数字外交是先进数字技术在外交领域的应用。具体来说,就是外交行为体将先进数字技术运用于外交事务,以和平方式实现对外政策目标的行为。自布莱尔政府以降,英国工党、保守党和联合政府一直重视数字外交,形成了较为明确的理念和较为完整的运行模式。GREAT行动就是英国数字外交最具代表性的案例。该案例显示,数字外交的产生和发展虽然对传统外交模式构成挑战,但并未从根本上改变外交的本质,而只是在一定程度上改变了外交的运行方式,外交事务不再为政府外交部门所垄断,参与外交事务的行为体越来越多元,对专业外交人员的职业素养特别是数字技能的要求也越来越高,外交体系的结构越来越扁平化,对外交行动的评估则更为及时、全面、准确。

关键词 数字外交 英国政府 GREAT行动

数字外交是一种崭新的外交形式,它因数字技术在外交领域的广泛运用而产生,是对传统外交形式和内容的一种革新

参见王存刚.数字外交的历史考察与未来趋势[N]. 中国社会科学报,2016811(5)。自数字外交出现以来,美国、瑞典、德国、英国等发达国家以及印度、俄罗斯、中国等发展中国家和新兴经济体都积极地进行相关尝试,并取得程度不等的进展。其中,英国实施的GREAT行动具有一定的代表性。首先,该行动覆盖地域广泛。相比之下,美国的“大发现”计划(Great Discovery)

该计划由美国前驻瑞典大使迈克尔·伍德(Michael Wood)参考头脑风暴(Brain Challenge)游戏而命名。伍德从之前美国和瑞典的50多个双边利益项目选题中最终挑选出“大发现”项目,该项目的核心是美瑞工业界联合发展清洁能源技术。详见詹姆斯·帕门特. 21世纪新公共外交:政策和实践的比较研究[M]. 叶皓,译. 南京:南京大学出版社,2016:7071.仅针对瑞典一个国家,瑞典的“瑞典之家”(House of Sweden)

“瑞典之家”是瑞典政府在美国华盛顿特区(DC)设立的旗舰使馆,它通过玻璃外墙塑造对访客友好的环境,强调“开放与交流”。“瑞典之家”被认为是瑞典驻外机构开展的最为雄心勃勃的公共外交项目。也只针对美国一个国家,而GREAT行动覆盖全球各个国家。其次,核心主题明确,内容具体、丰富。GREAT行动的核心主题是展现英国的卓越之处,在具体内容上包括商业、旅游、教育、创意、设计、时尚和饮食等。再次,活动周期长。自2012年伦敦夏季奥林匹克运动会的大幕开启后,GREAT行动开展了多年时间,在主题和具体内容不断丰富的同时,形式上也越来越稳定,具有较高的参考价值和可复制性。最后,真正实现了线上和线下的有效结合。此前的数字外交主要着眼于线下活动,即使是后来瑞典在“第二生命”(Second Life)上开展的“第二瑞典之家”也仅仅停留在线上形式,只能说它是一种线上外交的尝试,并不具有很高的应用价值。而GREAT行动则与之有着显著的不同。英国政府在各国开展GREAT British Week和创意英国活动时,积极地在社交媒体上进行相应的宣传和报道,使线下活动和线上宣传实现了良好的沟通,诸如发布“GREATUKUAE”标签的形式,得到了网民的广泛关注,扩大了行动的影响范围。因此,研究英国数字外交具有重要的现实价值。不仅如此,通过对英国数字外交的个案研究,还可以帮助人们更好把握数字外交这一崭新外交形式的特点及发展趋势。

一、英國数字外交发展概况

从托尼·布莱尔(Tony Blair)领导的工党政府起,数字外交就在英国受到重视。戈登·布朗(Gordon Brown)政府延续了前一届政府的做法。在戴维·卡梅伦(David William Donald Cameron)领导的保守党政府时期

2010年5月卡梅伦首次当选首相,2015年连任。卡梅伦政府分为两个时期,即2005—2010年度的保守党政府时期和2010—2015年度的保守—自由联盟政府时期。这两个时期的英国政府在外交理念上有着很强的一致性。,英国开展数字外交的步伐进一步加快。

2005年5月卡梅伦上台执政后,保守党公布了英国的对外政策议程,即外交事务上的“自由—保守”理念和路径。其中,“自由”是为了实现在他国传播自由和民主的目的,同时也是为了对外进行人道主义干涉;而“保守”则是因为认识到了人性的复杂性,怀疑重建世界的伟大计划能否成功实施。卡梅伦和他的外交团队意欲在处理对外事务中恢复英国保守的实用主义传统,更加关注国家利益,拥有适度的雄心,在涉及国家利益的问题上采取更多措施;与此同时,保留工党对海外公众的道德承诺,终结布莱尔政府的冒险主义对外政策而在阿富汗、伊拉克等地所采取的军事行动。

卡梅伦的保守党政府不同于工党政府(包括布莱尔政府和布朗政府),在外交政策、外交理念两个方面均进行了重大调整。一方面,工党执政期间,在外交决策上更为重视首相府中的高级顾问而不是外交部的意见。联合政府批评这种“小圈子”决策模式,它通过“国家安全委员会”(National Security Council)这一机构整合政府内部资源,使外交部重新回到英国外交决策的核心位置。另一方面,在外交重心上,联合政府改变了工党政府特别是布莱尔执政时期将英国外交重心放在欧盟和美国、试图在欧美间发挥“桥梁”作用的做法,在维持对欧与对美关系的同时,“以前所未有的方式向东看”,重视包括中国在内的新兴大国的作用。卡梅伦政府虽然沿袭英国外交的传统做法,仍将英美关系视为特殊关系,但也承认两国在外交领域存在差异,因而在外交上并没有完全依赖美国,更加重视英国外交上的自主性,强调开展自主性外交。

英国的数字外交体系在卡梅伦政府时期开始逐渐完善。2010年6月,时任英国外交大臣的威廉黑格(William Hague)发表了题为《网络世界的英国外交政策》的演讲,认为在互联网的推动下,个人、公民社会、私营部门和压力集团等与国家的交流越来越频繁,外交部应该充分利用这一机会来发展外交。

William Hague. Britishs Foreign Policy in a Networked World [EB/OL]. https://www.gov.uk/government/speeches/britainsforeignpolicyinanetworkedworld2.在经过近两年的努力后,英国外交部门认为它们已经利用数字媒体改变了向外界传达和处理英国外交政策的方式,因而开始利用数字技术去改变向国民传达外交政策和进行外交服务的方式。英国外交部将数字技术嵌入外交过程的每一个环节,发挥数字工具在预测发展、规划和实施政策、影响和识别等方面的作用。英国外交部在扎实和全面推广数字工具使用的同时,也试图利用数字工具这种独特的方式实施更为开放的政策和增强其透明度,并向英国国民提供更有效率和更负责任的服务。

2012年,英国出台《政府数字战略》(Government Digital Strategy, GDS),提出英国外交部建立完善数字外交体系的14点措施。主要包括:(1)外交部门和各事务型机构都将设置一个主管数字化业务的领导,所有部门都应该确保掌握较强的数字能力和专业技能;(2)内阁支持跨部门的数字能力提高;(3)从2014年4月开始,所有新的或者重新被设计的事务型服务需要符合数字默认服务标准;(4)24个中央政府部门的共同出版行动自2013年3月起转移到GOV.UK上,军事部门自2014年7月起上网;(5)外交部将会采取一种跨政府的途径进行数字协助;(6)内阁将会提供更为精简和易操作的投标流程,在法律允许的范围内实施最接近行业的便捷操作;内阁将引入一套新的通用的技术平台的定义和传递,这种技术平台将会加强巩固默认服务中的数字能力;继续与部门合作来清除立法障碍,这种障碍不必要地阻碍了简单方便的电子服务的发展;(7)外交部将会提供一套一致的关于它们的事务型服务的管理信息;(8)政策团队将利用数字工具和技术与公众建立联系,并提供咨询服务。通过实施上述计划,英国外交部确保能够充分利用数字技术提高外交政策制定的公开度和透明度

Government digital Strategy, November 2012 [EB/OL].

https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/296336/Government_Digital_Stratetegy__November_2012.pdf.。同時,卡梅伦政府对外交部门进行改革,将对外援助发展部的事务重新收归外交部。这一改革使英国外交部的管理更趋于扁平化,驻外使领馆处理外交事务更为灵活,能够及时处理各类事务。

2015年初,英国外交部成立数字化转型办公室(Digital Transformation Unit,DTU),其目的在于通过外交部向世界各地需要帮助的英国国民提供数字化服务,开设开展数字化课程,确保所提供的数字通讯服务能够及时准确地传达英国外交政策目标和快速高效地应对海外危机。

Alison Daniels. Digital diplomacy in 2015 [EB/OL]. https://blogs.fco.gov.uk/alisondaniels/2015/12/18/digitaldiplomacyin2015/ .18.Dec.2015. DTU的工作主要包括:(1)评估影响和参与的程度。通过采购新的社交媒体监控工具,实现对所有在英国和互联网社交媒体平台上的网络文章的监控,这有助于英国外交部门了解信息扩散的完整过程,定位利用外交部门渠道的公众及部门,能够更有针对性地采取措施。该机构也对外交部员工开展了如何使用这一平台的针对性培训,这种培训更为标准化和统一化,使得DTU能够获取更为准确和敏锐的评估信息。(2)提供数字化培训课程。DTU将数字化培训课程分为“基础”“实践”和“专家”三个等级,旨在为员工提供更为长远的提高数字技能的机会。这一培训覆盖位于全球的450多名外交工作人员,通过培训使他们更加了解自己的工作范围,提高他们的互联网安全意识,增强他们的互联网使用技能。在提供培训的过程中,DTU也根据培训反馈的情况适时对培训内容、形式进行更新改进。同时,DTU也提供一种名为“new video”的培训课程,培训外交人员如何使用社交媒体以及如何创建社交媒体内容。随着培训的开展,DTU对广大外交部用户的需求也越来越明晰。除此以外,它们还提供领导力培训课程以确保实现数字化转移过程中能够实现更为广泛的授权。

经过几年努力,DTU的工作初见成效,英国国民能够在大部分英国使领馆和高级专员公署实现网上预约。截至2016年4月,已有超过150万合法用户可以成功进行网上订购和支付。与此同时,在全球数字通信的帮助下,英国外交部已经帮助英国公民在一系列危急事件中及时高效地获得他们所需要的关键信息,最大限度地保护了海外英国公民的安全。其中,社交媒体在实现英国外交政策目标上发挥了至关重要的作用。它成功地使英国驻联合国代表团在第70届联合国大会上把通常人们不大关注的英国价值观和联合王国核心理念

英国通过在第70届联合国大会期间所开展的数字外交活动,通过推特等方式向世界各国传递了诸如“leave no one behind”这样的十七个全球性的目标,通过这次活动,英国进一步提升了它在多边外交领域的全球领导力。呈现在世界面前;它让英国在打击伊斯兰国时可以产生出一致而丰富的媒体内容,能够利用高效的数据分析向英国的盟友传递自己的见解和方法。

DTU所提供的数字化课程,使那些接受培训的英国外交官掌握了较高水平的数字化技能,成为数字外交领域的佼佼者。这种效应也扩展到了其他领域,如提供数字化领事服务、开设博客和推特等。英国顶级数字外交官的博客和推特广受欢迎。在2016年的数字外交排名和英国波特兰公关公司(Portland  communications)全球软实力排名(A Global Ranking of Soft Power 2016)中,英国均位列第一

在美国南加州大学公共外交研究中心(USC Center on Public Diplomacy)和波特兰公关公司共同发布的《2017年全球软实力研究报告》中,英国位列第二;在《2018年全球软实力研究报告》中,英国再次成为全球最具软实力影响力的国家。。大部分英国外交官员(包括大使馆、高级专员公署和领事馆)都有一个或多个社交媒体渠道用来传达和分享信息。这反映出英国外交部所表达的意愿已经成为社交媒体上的非传统受众所接受和采纳的最早信息。

英国外交部的数字战略不仅仅针对海外公众,同时也提升了为国内民众服务的质量和效率。它将更多的事务性服务转移到网上进行,努力向国民提供更多、更有效率和更负责任的数字默认化服务。这集中体现于英国外交部对于海外危机的处理上。一是快速回应危机。作为英国海外危机处理中心,英国外交部是最早对海外危机做出回应的政府部门。它在危机处理上有充分预案,所有处理工作都围绕危机处理部门(Crisis Management Department,CMD)开展。此外,由外交部志愿者所组成的快速部署小队(Rapid Deployment Teams,RDT)也在其中发挥重要作用。从有关突发事件的推文在英国外交部的推特上出现以来,社交媒体就在英国海外危机应对中发挥巨大作用。

以英国外交部在冈比亚采取的应急措施为例,长期执政的冈比亚总统在选举中败选,但却不将权力移交给继任者,这有可能会导致一场军事干涉的发生。为此英国外交部采取如下应急措施:一是选择信息传播渠道。英国外交部借助Hootsuite(一种管理社交媒体的工具)选择信息发布的渠道,利用官方社交媒体账号和超过100名外交官的社交媒体账号发布诸如求助热线和旅游提示等关键信息。CMD成功利用推特和一位刚刚到达班珠尔机场和家人失去联系的英国国民取得联系。二是实施有效监控。利用Hootsuite和其他监控工具,在使用共同主题的基础上,通过对互联网信息的搜集使通知更加简单易懂、识别关键信息和定位受灾国民。三是及时发布信息。由于推特和脸书能够更为及时有效地发布信息、对问题进行及时回应,英国外交部门利用社交媒体平台扩散求助电话等关键信息和提供访问相关救助网站的基本指令。

综上所述,英国的数字外交有以下特点:(1)发展迅速。英国虽然是数字外交领域的后起之秀,但仅仅经过十几年的时间,就已经有了较为成熟、完善的数字外交战略,并且在数字外交实践中领先于世界其他各国。(2)重视相关机构的整合。这既包括2012年英国政府出台的《政府数字战略》、2014年实施的《政府数字包容战略》(Government Digital Inclusion Strategy)、2015年启动的“数字政府即平台”(Government as a Platform)计划

上述举措取得了显著效果。英国政府也因此获得2016年联合国电子政务调查评估第一名,成为全球表现最为卓越的电子政府。参见张晓,鲍静. 数字政府即平台:英国政府数字化转型战略研究及其启示[J]. 中国行政管理,2018(3):27.,也包括官方网站gov.uk的整合。(3)重视实施品牌战略。品牌打造更有利于实现政府资源的整合,有利于形成合力,在对外传播中更具有力量。(4)推动商业贸易发展。英国开展数字外交的主要目的之一,就是推动国内商业贸易的发展。为此,英国政府通过数字工具积极开展营销活动。

二、GREAT行动:英国数字外交的范例

(一)GREAT行动概况

GREAT行动的全称是“The GREAT Britain Campaign”,旨在向世界展示最棒的英国(put the great back in to Great Britain),以吸引世界各地的人们来英国旅游、贸易、学习和投资。它整合了英国政府、公众和私人部门的力量,意在推动英国的经济发展和就业增长,是有史以来英国政府推出的最具雄心的国际推广项目。GREAT行动起步于2012年,最初是想抓住伦敦夏季奥运会这一机遇,向世界介绍英国,引起全世界对英国的更大兴趣,以获得对整个英国有益的持续性的经济遗产。时任英国首相卡梅伦在当年9月于美国纽约举行的推介会上就指出:“2012年英国将奉献给全世界的不仅仅是体育,还有非凡的机遇。这是世界重新发现英国迷人之处的良机。英国在文化、商务、旅游、创新和创业、世界一流水准的创意产业上享有独一无二的优势。”“今天的英国的确是一个非常适宜旅行、学习和工作的地方,同时也是一个适宜投资和经商的地方。”

英国首相借伦敦奥运会之机向全球商界和游客发出邀请[EB/OL]. http://world.people.com.cn/GB/15738326.html。

卡梅伦政府认为,英国有大量的资源可以提供给世界其他国家,包括世界级的大学、开创性的研究、高科技初创企业和精干的企业管理人才。此外,英国在音乐、时尚、设计和电影等很多创意产业领域也都是全球領导者,也可以提供给游客难忘的经历、令人叹为观止的景观和标志性景点。总之,GREAT行动内容是丰富的。通过这项行动,全球公众都能感受到与传统英国大不一样的现代英国。

(二)英国政府各部门在GREAT行动中的重要作用

如前所述,GREAT行动的核心主题是非常明确、单一的,但具体主题则是多样化的。由于实施不同主题需要不同的机构,因而参与其中的政府部门是多元的,包括外交部、国际贸易部、旅游局等,是多部门的联合行动。

英国外交部是英国开展数字外交的主要载体。在落实2012年出台的英国政府数字战略(government digital strategy 2012)方面,英国外交部非常积极

该项战略提出了英国外交部在建立和完善数字外交体系方面的14点措施。通过相关措施的落实,英国政府增强了利用数字技术提高外交政策制定的透明度。See Government Digital StrategyGOV.UK [EB/OL].https://www.gov.uk/government/publications/governmentdigitalstrategy. 。在此次GREAT行动中,英国外交部主要发挥两方面作用。一是利用外交部掌握的资源对行动进行国外推介,其中最主要是利用外交部工作人员、驻外使团和各驻外使领馆的媒体平台;二是在线上提供各类外交服务,包括发布旅游资讯、开展领事服务和商业投资咨询等。

2015年初成立的英国外交部数字化转型办公室(Digital Transformation Unit, DTU),其职责就是向散布在世界各地的英国公民提供数字化服务,提供数字化培训课程,及时准确地传达英国政府的外交目标,快速高效地处置海外危机。See Alison Daniels. Digital diplomacy in 2015 [EB/OL]. https://blogs.fco.gov.uk/alisondaniels/2015/12/18/digitaldiplomacyin2015/ 20151218.英国外交部积极在各国举办“GREAT British Week”,包括马来西亚的吉隆坡、中国的上海和土耳其的伊斯坦布尔在内,共开展大大小小的宣传推广活动数十次。在每次线下宣传活动中,英国外交部门都根据驻在国的实际情况确立针对性的活动主题,如在德国慕尼黑举办的活动中,英国以MINI车作为展示平台,开展了一次“GREAT Britian MINI Tour”,意在宣传英国的产品。通过此次活动,英国政府成功地使著名企业Tyrrells Crisps成为活动的支持方。此外,英国政府在每次宣传活动中都注意线上线下活动的有机结合,从而产生了较为显著的实际效果。以在科威特的活动为例,GREAT行动大使加里·罗兹(Gary Rhodes)为科威特快速崛起的美食家们精心准备了经典的英式下午茶,在国际领先的时尚奢侈品生产商哈维·尼科尔斯(Harvey Nichols)的内部餐厅举办丰盛的晚宴。这两次社会曝光度极高的活动,使与之相关的Instagram主页粉丝量超过20万。

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