成渝地区双城经济圈土地利用效益综合评估

江汶静 刘明 何汇域

摘要:新时代是高质量发展的时代。城市群是中国新型城镇化建设的核心地区,也是支撑中国经济社会发展的重点地区。成渝地区在中国区域发展板块上举足轻重。从经济、社会、生态3个维度,运用弹性系数法、生态系统服务价值模型测算成渝地区双城经济圈土地利用效益。结果表明,土地利用有效支撑经济发展,但经济增长建设用地扩张的依赖性仍然较大;土地利用有效保障城镇化发展,但城乡建设用地扩张与常住人口增长匹配度差;土地利用有效引导生态功能建设,但单位土地面积生态系统服务功能价值相对较低,土地配置与生态环境建设协调发展须加强。未来,成渝地区双城经济圈还须要进一步发挥核心地区的集聚扩散效益,加强毗邻城市的协作发展,并探索构建城市群尺度的土地利用效益监测评估机制,引导和协调城市群高质量发展。

关键词:成渝地区双城经济区;土地利用效益;高质量发展

中图分类号:F293.2   文献标志码: A

文章编号:1002-1302(2021)18-0222-06

收稿日期:2020-11-21

基金项目:重庆市规划和自然资源局调研课题(编号:KJ-2019024)。

作者简介:江汶静(1992—)女,重庆人,硕士,工程师,主要从事国土空间规划、地理信息系统等研究。E-mail:237178753@qq.com。

城市群是城市化发展到相对成熟阶段的产物,是承载各类发展要素的主要空间形式。国际经验表明,高质量发展的城市群有利于优化区域发展格局、带动经济高质量发展[1]。城市群也将对世界政治经济的新格局产生决定性作用[2-3]。成渝地区(目前对成渝地区双城经济圈的范围尚无明确的界定,此处为本研究考虑行政区特征而界定)在中国区域发展板块上举足轻重。根据《2019年新型城镇化建设重点任务》,国家将成渝城市群与京津冀、长三角和粤港澳城市群并列;2020年10月16日,中共中央政治局在审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》时指出,成渝地区双城经济圈的建设有利于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局,有利于拓展市场空间、优化和稳定产业链供应链,是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措[4]。城市群的高速发展在短时间内对土地资源产生了大量需求,土地利用效益的提升是城市群可持续发展的重要保障[5]。土地利用效益是指一切加诸在土地利用活动中,所取得包括经济、社会、生态环境等有用的活动成果的总称,涵盖经济效益、社会效益、生态效益3个维度[6-7]。在我国城镇化、工业化进程中,土地经济、社会与生态效益三者的矛盾日渐尖锐。2009—2016年,中国城市建设用地由38 726.92 km2增至52 761.30 km2,年均增长4.5%,高于城镇人口增速3%[8];而城市建设占用了大量的周边耕地,2010—2016年,全国耕地减少46.34万hm2[9],城市的快速扩张对粮食安全构成威胁。城市发展所集聚的人类活动对城市生态环境的影响也不容小觑,根据《第二次全国污染源普查公报》,2017年全国二氧化硫排放量为696.32万t,氮氧化物排放量为 1 785.22万t,颗粒物排放量为1 684.05万t;其中京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原地区二氧化硫排放量为179.08万t,氮氧化物排放量为602.47万t,颗粒物排放量为363.48万t[10]。城市快速扩张带来一系列的负面问题,迫切须要引起重视,而这一系列问题也正是中东部城市群成长过程中所暴露出来的。纵观中国城市群的发展历程,成渝地区双城经济圈尚处在培育发展阶段,如何避免其在发展中面临的土地利用粗放、生态环境等问题,是成渝地区双城经济圈发育过程中必须解决的问题。涂建军等认为,成渝城市群空间结构质量较高,规模结构质量欠佳,成渝城市群经济、社会发展与环境保护不同步[11];朱志远等认为,成渝城市群区域生态效率的改善是城市土地集约利用的必要条件,二者的协调发展必须以改善生态环境为前提[12];杨晓涵等认为,成渝城市群土地利用效益与生态环境的协调度亟须加强,大部分城市常年处于失调状态[13]。总结分析成渝地区生态文明建设、经济社会发展与土地资源配置的关系,有利于认清成渝地区双城经济圈发展质量现状,为解决成渝地区双城经济圈一体化过程中产生的土地与发展问题提供理论支持与政策建议,并进一步为贯彻落实国家发展战略,推动形成高质量发展方式和高品质生活方式提供科学依据。

1 研究区概况

成渝地区双城经济圈位于长江上游的四川盆地,东邻湘鄂、南连云贵、西通青藏、北接陕甘,主要范围包括四川省成都市等17个地级市以及重庆市38个区县,是中国西部发展水平最高、发展潜力较大的城镇化区域,是实施西部大开发战略、长江经济带战略和“一带一路”倡议的重要组成部分。同时,也因其地处西部,发育程度不高,但极核现象明显。

1.1 国土空间开发强度远低于三大城市群

2016年长三角、珠三角、京津冀城市群国土开发强度均在25%左右,长江中游城市群开发强度约为11%,而成渝地区双城经济圈国土面积有 2 395.1万hm2,开发强度约为9%,整体开发强度較低。但成渝双中心(指四川省成都市和重庆市中心城区)极核现象明显,其国土空间开发强度超过20%。

1.2 经济发展水平不高

2016年成渝地区双城经济圈地区生产总值为48 178亿元,约占全国的6.5%,分别是长三角、珠三角、京津冀的1/3、7/9、2/3;人均地区生产总值为48 672元,低于全国人均生产总值(53 980元),分别是长三角、珠三角、京津冀的1/2、1/2、7/9。但成都市和重庆市中心城区的地区生产总值分别占成渝地区双城经济圈总量的40%,人均地区生产总值远超成渝地区双城经济圈平均水平,核心城市经济首位度较高,但同时也反映出县域经济发展薄弱。

1.3 城镇化略低于全国平均水平

2016年成渝地区双城经济圈城镇化率(54.9%)略低于全国平均水平(57.4%),但成渝双中心极核城市城镇人口均超过500万,超过成渝地区双城经济圈城镇人口总量的1/3,城鎮化水平远高于全国平均水平;而其他城市中仅万州、涪陵、合川、永川、长寿、江津、綦江等7个区的城镇化率高于全国平均水平。可见,成渝地区双城经济圈中成渝双中心的核心地位明显,但城市群内部发展极不均衡(图1)。

2 研究数据与方法

2.1 数据采用

因第2次全国土地调查 (简称“二调”)以及此后开展的土地利用变更年度调查数据具有统一的分类体系、技术标准,数据之间具有延续性和可比性。因此,本研究数据主要来源于2009—2016年土地利用变更调查数据。其他经济社会数据来自历年《中国统计年鉴》《四川省统计年鉴》以及《重庆市统计年鉴》,农作物价格来自《中国物价年鉴》。

2.2 研究方法

本研究土地利用效益综合评估包括经济效益、社会效益、生态效益3个维度。具体指标选择主要考虑数据的可获取性,指标须反映土地利用的集约效益和生态价值,其中经济效益主要包括地均产出效益、地均投入水平、建设用地扩张与经济增长的依赖度,社会效益主要包括人均城乡用地、人均城镇用地、建设用地扩张与人口增长的协调度,生态效益主要包括林地覆盖率、水域面积占比、生态系统服务功能价值等各3项指标(表1)。

2.2.1 Tapio弹性系数法 弹性系数是指一定时期内,2个相互联系的指标增长速度的比值,用于衡量一个变量的增长幅度对另一个变量增长幅度的依存关系。其计算公示如下。

ε= Rt/Ry。

式中:ε表示弹性系数;Rt、Ry分别表示指标t、y的平均增速。

2.2.2 生态系统服务价值ESV测算 谢高地等基于Costanza等建立的生态系统服务分类及其价值评估方法,提出基于专家知识的生态系统服务功能评估单价体系[14-15],这也是中国快速城镇化背景下区域生态系统服务功能价值损失及其响应研究的主流方法。按照其提供价值的不同,可以分为生态供给价值、调节价值、支持价值和文化价值。其测算方法及标准如下。

生态系统服务价值ESV计算公式如下:

ESV =∑S×VC。

式中:ESV 表示总的生态系统服务功能价值;S 表示面积;VC表示生态系统服务功能单价,其计算公式如下:

VC=Eij×E。

式中:Eij表示单位面积生态系统服务功能单价的当量因子;E表示单位面积耕地生态系统提供食物生产服务功能的经济价值,其计算方式如下:

E = [∑(mi×pi×qi)/M]/7。

式中:i表示主要粮食作物种类;mi表示i种农作物的面积,hm2;pi表示i种作物的平均价格,元/t;qi表示i种农作物的产量,t/hm2;M表示研究区的主要粮食作物总面积,hm2。E≈1 800元/hm2。

3 结果与分析

3.1 经济效益

从地均产出水平看,2016年成渝地区双城经济圈单位建设用地二、三产业增加值为198.22万元/hm2,较2009年地均产出水平增长23.28%。但从单个城市来看,成都市和重庆市中心城区用地效益显著高于周边城市群,分别为437.59万、 471.95万元/hm2;重庆市大渡口区及四川省绵阳、德阳、达州、广安、乐山、眉山、资阳、宜宾、泸州、南充、内江、遂宁、自贡等市地均产出水平不增反减,用地效益有待提高。

从地均投入强度来看,2016年成渝地区双城经济圈单位建设用地固定资产投资196.03万元/hm2,较2009年投入强度提高1/3。其中,成都城市群(是指成渝地区双城经济圈中四川省部分)单位建设用地投入强度远低于重庆城市群(是指成渝地区双城经济圈中重庆市部分),四川省大部分城市地均投入强度较低(图2)。

由弹性系数分析可知,成渝地区双城经济圈建设用地扩张与经济增长的依赖度为0.76,即二、三产业增加值每增加1亿元,建设用地须扩张 0.76 hm2。不同城市经济增长对建设用地扩张的依赖性不同。相比而言,成都城市群经济增长对建设用地扩张的依赖性高于重庆城市群。2009—2016年,成都城市群建设用地规模增加近1/5,经济增长约1/7,相当于二、三产业增加值每增加1亿元,建设用地须扩张1.29 hm2;重庆城市群二、三产业增加值每增加1亿元,建设用地须扩张0.14 hm2。而周边城市用地效益普遍偏低,经济增长须依靠较多新增建设用地投入来拉动,建设用地利用较粗放,在周边形成了“低效用地带”。

3.2 社会效益

2009—2016年,成渝地区双城经济圈常住人口增速为0.5%。其中,成都城市群常住人口增速为0.31%,重庆城市群常住人口增速为0.92%;而成都市和重庆市中心城区集聚了成渝地区双城经济圈约1/4的人口,常住人口分别增加3.09%、2.96%,保持着较高的人口集聚能力,成都市人口约为重庆市中心城区人口的2倍。

从人均用地水平看,2016年成渝地区双城经济圈人均城乡建设用地为186.02 m2,人均城镇建设用地为106.26 m2,较2009年分别增加97%、11%,人均用地水平明显改善。其中,成都城市群人均城乡建设用地为186.21 m2,人均城镇建设用地为108.15 m2;重庆城市群人均城乡建设用地为 185.61 m2,人均城镇建设用地为102.76 m2。从农村方面看,成渝地区双城经济圈人均农村居民点用地为271.9 m2,远高于《村镇规划标准》(GB 50188—2007)规定的人均建设用地标准,农村建设用地粗放。

从城乡建设用地和常住人口弹性系数ε1分析,长期以来,城乡建设用地扩张速度快于人口增长速度。成渝地区双城经济圈城乡建设用地增速与常住人口增速的弹性系数为25.75,城乡建设用地扩张与常住人口增速极不匹配,尤其是成都城市群不匹配问题尤其严重,其弹性系数高达75.35,即每增加1个常住人口,城乡建设用地需扩张75.35 m2。相比而言,重庆城市群城乡建设用地扩张与常住人口扩张匹配度较好。

从城镇建设用地和城镇人口弹性系数ε2分析,成渝地区双城经济圈城镇建设用地增速与城镇人口增速匹配度较好,其弹性系数为1.44,其中成都城市群弹性系数为1.3,重庆城市群弹性系数为1.72。从次级城市来看,重庆市北碚区、九龙坡区、梁平区以及四川省资阳市城镇建设用地和城镇人口匹配度较差。而比较ε1和ε2,也可以折射出成都城市群对农村居民点用地的管理较薄弱,农村建设用地增加和农村人口增速极不匹配(图3)。

3.3 生态效益

从林地覆盖率看,2016年成渝地区双城经济圈林地面积为1 047.5万hm2,占其国土面积的43.7%,较2009年提高0.1百分点。其中成都城市群林地覆盖率为42.1%,较2009年减少0.2百分点;重庆城市群林地覆盖率为46.8%,较2009年增加0.8百分点。

从水域面积占比看,2016年成渝地区双城经济圈水域面积为48.9万hm2,占其国土面积的2.1%,较2009年减少0.6百分点。其中成都城市群水域面积占比为1.95%,较2009年减少0.1百分点;重庆城市群水域面积占比为2.21%,较2009年减少0.02百分点。

从生态系统服务功能价值来看,2016年成渝地区双城经济圈耕地、林地、草地以及河流/湖泊用地面积共1 867.12万hm2,其生态系统服务功能总价值约为6 804.84亿元,相比2009年增加119.78 亿元,年均增加17.11亿元。其中成都城市群耕地、耕地、林地、草地以及河流/湖泊用地面积共1 220.45万hm2,其生态系统服务功能总价值约为4 356.20亿元,较2009年增加52.93亿元,年均增加7.56亿元;重庆城市群耕地、耕地、林地、草地以及河流/湖泊用地面积共646.67万hm2,其生态系统服务功能总价值约为2 448.64亿元,较2009年增加66.84亿元,年均增加9.55亿元(表2)。

从单位土地面积生态系统服务功能价值来看,经济相对较好的城市其单位土地面积生态系统服务功能价值相对较低,经济建设与生态环境保护协调发展须加强。从单个城市来看,成都市对经济聚集的作用明显,同时也具有较高的生态系统服务功能价值总量;而重庆市中心城区在对经济聚集的同时,对生态环境的消耗造成较低的生态系统服务功能价值总量。而周边经济发展相对较弱地区,单位土地面积生态系统服务功能价值较高(表3、表4)。

4 结论与建议

从成渝地区双城经济圈经济效益、社会效益、生态效益3个方面的分析结果来看:第一,土地利用有效支撑经济发展,但经济增长对建设用地扩张的依赖性仍然较大,亟须升级转型,实现高质量发展。第二,土地利用有效保障城镇化发展,但城乡建设用地扩张与常住人口增长匹配度差,亟须进一步完善城乡建设用地增减挂钩机制,推进以人为核心的城镇化。第三,土地利用有效引导生态功能建设,但单位土地面积生态系统服务功能价值相对较低,土地配置与生态环境建设协调发展须加强。

成渝地区双城经济圈发展不平衡不充分的问题较突出,虽然成都市和重庆市中心城区的极核作用显现,但是集聚效益的辐射带动作用不强,腹地地区的土地利用效益还须要进一步提升。首先,建议深化土地管理制度改革,增强土地管理的灵活性,充分依托区域内部资源禀赋和经济社会发展优势,实施差别化土地调控政策,促进发展要素向优势地区集聚,进而形成优势互补高质量发展的区域经济布局。其次,成渝地区双城经济圈与其他三大城市群相比,发展水平较低,还须要努力打破行政区划壁垒,统筹区域空间利用,加强毗邻城市协作发展,着力解决个体发展与总体协调之间的矛盾,并适当建立一批区域性中心城市。最后,本研究由于数据获取的限制,成都城市群中地级市和重庆城市群中的区(县)存在可比较性较差的问题,未来还须探索建立城市群尺度的基础信息数据库,构建中观城市群尺度的土地利用效益监测评估机制,实现对城市群的体检评估,并依据评估结论及时形成政策建议反馈给相关部门,引导和协调城市群涉及区域及相关部门共同推进城市群高质量发展。

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标签: 高质量发展