新规下国有企业主要领导人员经济责任审计方法研究

李卫铁

[摘要] 本文围绕新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,以某集团经济责任审计在传统组织方式方法下的开展情况为研究对象,对比分析新规对国有企业开展经济责任审计的影响,提出改进国有企业经济责任审计方式方法的建议。

[关键词]经济责任审计    国有企业    方法研究

党的十八大以来,党和国家高度重视对领导干

部的管理监督。经济责任审计作为中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,是审计工作对权力运行制约和监督的重要制度安排。2019年中办国办印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(以下简称新规),进一步明确了经济责任审计工作的指导思想和职责定位,充实和完善了程序性要求,规范了审计内容,强调聚焦经济责任、突出审计重点、恪守审计边界。审计内容和重点以及审计作用发挥的变化,对审计工作方式方法的探索和创新提出了新的更高要求。

一、新规对传统审计组织方式方法的影响分析

以某集团近三年来(2017—2019年)经济责任审计总体开展情况为对象,分析研究传统制度规定条件下,组织开展经济责任审计的主要方式方法,并对照新规具体变化要求,分析提出需要改进和完善的建议。

(一)传统经济责任审计以离任审计为主

从2017年开始,某集团印发指导意见,对经济责任审计工作在原来“逢离任必委托、逢委托必审计”的基础上,提出“领导人员任期满3年必审计1次”的要求,经济责任审计逐渐由事后审计监督向事后与事中监督相结合发展。但2019年,64%的审计项目以离任经济责任审计方式开展,36%的审计项目以任中经济责任审计方式开展,与新规中“以任职期间审计为主”的要求还有差距,经济责任审计实施的时效性不强,亟需进一步创新经济责任审计组织方式,提高任中经济责任审计的比例。

(二)传统经济责任审计方式以捆绑式为主

近年来,由于某集团各级企业对所属单位实行经营业绩考核,经营业绩审计作为考核工作的重要部分,往往作为审计全覆盖的主要实施载体,成为各级审计机构对所属单位开展审计的主要方式,近90%的经济责任审计采取与经营业绩审计捆绑的方式组织开展。审计机构采取经济责任审计与经营业绩审计或建设项目审计等捆绑的方式开展,虽然在组织形式上采取分别编制审计方案和分工、单独编制审计报告和下达审计决定等措施,但不同程度地存在审计实施时间滞后、经济责任审计重点不突出等问题。

(三)传统经济责任审计重点以财务收支为主

以某集团2019年经济责任审计指导方案为例,通过对重点审计内容的分析可以看出,60%的主要查证项点是围绕“任职期间单位财务收支的真实、合法和效益情况,资产负债权益情况,遵守有关法律法规和财经纪律情况”。在经济责任审计过程中,大量的审计资源投入在财务收支方面,重点对被审计单位财务收支情况、资产负债权益情况以及企业遵守法律法规和财经纪律情况进行审计,相关的审计查证方法也多以对财务账项的审计方法为主,对领导人员经济责任的履行情况关注较少,没有体现经济责任审计“人格化”特点。

(四)传统经济责任审计的责任界定有待进一步完善

在传统经济责任审计中,领导人员经济责任分为:直接责任、主管责任和领导责任。审计实践中,通常按直接责任“一事一界定”、主管责任“综合界定”等原则开展,对领导责任的界定重视不足,往往存在只要与本次审计相关的问题均界定为领导责任的情况。基于传统审计工作的实际背景,在责任界定中也未考虑“三个区分开来”等因素。

二、新规下经济责任审计方式方法改进建议

(一)改进经济责任审计实施形式

根据新规中“以任职期间审计为主”的相关要求,结合离任审计“逢委托必审计”的工作安排,建议进一步增加“任中审计”的比重,提高审计的时效性。加强审计部门与同级组织部门的沟通联系,优化经济责任审计项目计划管理,经济责任审计委员会办公会在提出审计计划安排时,应全面梳理被审计领导人员信息,及时安排开展任中经济责任审计,有效提高任中审计项目数量占比,促进审计监督关口前移,发挥过程监督优势。一是考虑换届周期和审计力量配置情况,均匀安排审计项目;二是对年内达到法定退休年龄的被审计领导人员提前安排审计;三是对任期超过三年未开展经济责任审计的领导人员及时安排审计;四是逐步探索对已开展任中审计且距离领导人员离任时间不足一年的,直接利用任中审计情况出具审计结果报告,不再开展离任审计,防止陷入“逢离必审”误区,避免换届年份不顾审计资源批量安排审计,导致审计质量不高。

(二)改进经济责任审计组织方式

根据审计工作“两统筹”要求,大多数审计项目都會采取捆绑等方式统筹实施。审计机构要积极探索不同类型审计项目统筹融合和相互衔接的组织方式,推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置。一是强化经济责任审计项目计划管理。年初,审计机构应提前谋划,提前确定经济责任审计项目计划,并在此基础上编制年度审计工作计划,统筹协调审计资源,确保经济责任审计工作质量。二是推动以经济责任审计项目为主的审计组织模式。开展捆绑审计时,应结合领导人员履职特点和兼任情况,按照新规对经济责任审计的要求,编制审计实施方案。捆绑审计应突出不同类型审计项目特点,各审计项目虽捆绑实施但在审计组内部应相对独立,指定专门的经济责任审计主审,负责经济责任审计业务,确保实现经济责任审计目标。三是规范经济责任审计报告和后续工作。捆绑审计应根据不同类型的审计情况分别出具审计报告,经济责任审计报告不能仅简单反映本次审计发现问题,应侧重于总体评价被审计领导人员履行经济责任情况,通过写实评价或量化评价方式,突出经济责任审计特点。审计机构要严格按照新规要求履行相关审计后续工作,重视经济责任审计结果报告等结论性文书质量,通过编制“重要问题经济责任清单”等方式,更加清晰明确地反映被审计领导人员承担责任情况。

(三)改进经济责任审计工作方法

新规强调经济责任审计应突出对领导人员履行经济责任全过程的监督,进一步强化对领导人员贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署,推动经济和社会事业发展,防控重大经济风险等内容的审计监督,对审计中发现问题的原因进行全面、系统、深入的分析。这些变化都对审计查证方法提出更高要求。经济责任审计应在传统审计方法基础上,不断改进方式和创新方法,积极适应新规对经济责任审计工作的要求和各种变化。一是审前调查要体现经济责任审计“人格化”特点。审前调查中,在系统调查被审计单位基本情况的基础上,还要重视对领导人员履职特点的了解,重点关注领导人员任职期间的领导分工情况、分管部门或单位相关情况,领导人员的决策权限和“三重一大”事项等决策流程,领导人员任职期间单位发生的重大改革等经营管理事件等。二是审计方案要突出经济责任审计重点内容。按照新规要求,审计方案在编制过程中应合理设置各方面内容对应查证要点,注重其深度和广度,推动审计重点从财务收支领域向经营管理领域发展,加强对贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署,以及企业发展战略规划等相关情况的查证力度,细化相关内容,明确查证要求。三是要对审计现场工作流程进行优化和再造。改变传统审计组进点就“埋头看账”的惯性做法,合理分配现场审计资源。在传统财务账项审计的基础上,结合被审计领导人员履职特点,聚焦党和国家经济方针政策决策部署看领导人员的令行禁止和落实情况,聚焦企业发展战略情况看领导人员干事创业能力,聚焦重大经济事项决策情况看领导人员决策是否合规等。四是涉及经济责任界定的重大问题要进一步提高查证深度。在审计问题本身查深查透的基础上,还要充分了解国家政策和规章制度的发展变化情况,全面掌握涉及责任界定问题出现的背景和历史条件,从目的正当、禁止排除、程序合规、行为合法、结果合理等维度分析研判,为提出客观公正的审计结论提供依据。

(四)健全经济责任审计评价机制

经济责任审计评价是经济责任审计工作的核心环节,要通过定性评价和定量评价相结合的方式,提高经济责任审计评价的科学性和权威性。一是建立经济责任审计评价体系。通过选用合适的评价方法,制定科学的评价指标和得分权重,探索推动经济责任审计量化评价工作。二是建立经济责任审计容错免责机制。认真贯彻落实“三个区分开来”重要要求,在全面充分审计查证的基础上,对于符合“三个区分开来”情况的问题,做到有记录、可追溯、可检查,使审计结论经得起检验。三是建立经济责任审计问题案例库。将典型性、普遍性问题整理入库,结合企业实际逐步建立起对领导人员经济责任审计问题责任界定和评价的数据资料,并通过一定时间的积累和数据分析,提炼总结规律,确保评价标准科学、稳定、有公信力。

(五)提升经济责任审计人员素质

一是提高站位,认真学习新规。深入领会中央对经济责任审计工作的指导思想和职责定位,研究修订前后制度的具体变化及重要意义,把握经济责任审计是加强对权力运行制约与监督的重要制度性安排,是从严治党对领导干部“关键少数”监督的关键手段。二是增强对宏观政策的把控能力。新规对经济责任审计工作提出了较高的要求,特别是在贯彻“三个区分开来”重要要求上,需要对各维度进行深入分析研判,结合问题发生的时代背景、政策环境、制度变化等进行综合评价,审计人员需要进一步提高宏观思维、辩证思维、法治思维的能力,提出经得起时代检验的审计结论。三是强化信息化审计能力。在既要完成审计全覆盖任务、又要确保审计质量的情况下,全面推动审计信息化是破题的关键。审计人员要熟练掌握并运用审计信息系统,在经济责任审计对象管理、计划管理、项目管理等方面提高效率。同时,利用信息系统开展远程审计和大数据分析,提高现场审计查证工作的质量和效率。

当然,新规的各方面变化对组织开展经济责任审计具有不同程度的影响,对经济责任审计方式方法变化的研究也绝不止于以上内容。比如,在责任界定的变化、审计评价的变化、审计结果运用的变化,甚至组织协调的变化、审计实施程序的变化等方面都大有文章可做。要将现有理论研究成果用于指导实践,促进提高经济责任审计工作的质量和水平。同时,还要结合经济责任审计工作遇到的新情况新问题,及时总结和提炼,继续探索創新,为推动经济责任审计制度的进一步完善贡献力量。

(作者单位:中国国家铁路集团有限公司,邮政编码:100844,电子邮箱:15945700@qq.com)

标签: 经济责任审计 方法研究 国有企业

发表评论 (已有条评论)

  • 评论列表