《矿产资源法》修正的宏观审视与微观设计

屈茂辉 陈灵峰

摘 要:《矿产资源法》修订在宏观方向上应认识矿产资源的重要价值并加以保护,促进矿产资源的健康、可持续利用;肯认市场在矿产资源配置中的基础性地位,推动矿产资源市场协调有序发展;强化“依法治矿”思维,助力矿产资源治理体系现代化;秉持体系化理念,增强改革和修法的协同一致性。《矿产资源法》修订还应关注矿业权出让、矿业权流转、矿产资源保护与矿区生态维护、对矿业权人的监管与矿产资源的管理等具体制度规则,并于立法理念、概念规范、语言表述、法律责任等层面努力提升立法的科学化水平。

关键词: 矿产资源法;矿产资源;矿业权;生态文明;市场

中图分类号:D922.62 文献标识码: A  文章编号:1003-7217(2021)05-0148-07

矿产资源是人类物质文明高度发达赖以仰仗的支柱型资源,在国家经济社会的发展中扮演着不可替代的角色。自改革开放以来,伴随我国生产力的迅猛进步,矿产资源的重要性愈发突出,而矿产资源的权属、利用、管理与保护制度则直接决定了国家矿产资源开发利用的整体水平。在矿产资源的相关制度规范中,《矿产资源法》居于核心地位,其发展和完善关乎推进全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化目标的实现,同时也对矿产资源的绿色、可持续发展大有裨益。基于此,针对《矿产资源法》的修订,亟待回溯矿法的历史流变,应答当下客观实践,寻求修法之道。

一、《礦产资源法》制定修改的现实总结

现阶段进行的《矿产资源法》修订可追溯至2012年,党的十八大报告率先提出加强生态文明建设乃是应对社会严峻形势——资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的必然选择。为了加快推进生态文明的顶层设计与制度体系构建,中共中央、国务院于2015年5月5日印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确指出《矿产资源法》应得修正,并将自然资源资产产权制度与用途管制制度的建立健全置于工作重点,分清自然资源资产所有者、监管者身份及其职责,重构矿产资源规划制度,严格矿业经营主体准入资格管理,以适应“大力推进生态文明建设”的要求。因此,更新矿产资源的权属、利用、管理与保护制度,修订《矿产资源法》已经成为时代发展的必然要求。《矿产资源法》修改小组于2017年5月25日成立,由此预示新一轮《矿产资源法》的修正正式启动[1]。

纵览矿业立法沿革,《矿产资源法》的制定与修正可谓对当时经济社会客观实践的回应。但令人遗憾的是,《矿产资源法》自1986年实施以来,仅经历过1996年唯一一次实质性的修改,当中的诸多规定已经明显落后时代潮流,更无法与当下法治国家、法治政府与法治社会一体建设的需要相适应[2],由此表明其未能及时应答现今经济社会发展需求的立法缺陷。

党的十八届三中全会首先提出推进国家治理体系与治理能力现代化的要求。2019年7月5日,习近平总书记又在深化党和国家机构改革总结会议上重申推进国家治理体系和治理能力现代化的价值。国家行使包括矿产资源在内的自然资源所有权乃国家治理体系的重要内容之一,而如何有效行使该项所有权则是国家治理能力的体现,作为矿产资源权属制度的重要组成部分,其应当被写入《矿产资源法》。与此同时,中共中央办公厅与国务院办公厅于2019年4月14日联合印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度的指导意见》,其中提出完善自然资源资产产权制度,探索有效实现包括矿产资源在内的自然资源资产所有者权益的方式方法,提高权利主体的资源利用效率,健全自然资源资产产权登记制度,构建完备的自然资源资产产权法律体系。作为自然资源的一类,规范矿产资源利用管理行为的《矿产资源法》理应积极配合该指导意见的实施,以期为自然资源资产产权制度的健全增砖添瓦。在此之前,中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》,要求以建立试点的方式改革现有矿业权出让方式,全面实行矿业权的竞争出让,意欲以点带面,通过矿业权出让制度的改革实现整个矿产资源权属、利用、管理与保护制度的革新。上述这些均对矿产资源相关制度的完善与《矿产资源法》的修订提出了崭新的任务与挑战。如何在修订《矿产资源法》时交上一张符合法治要求、民众预期、现实需求的答卷,是理论界与实务界必须面对的时代课题。

作为《矿产资源法》修订最新进展的《矿产资源法(修订草案)》(送审稿)(以下简称《送审稿》)相较于2009年修订的《矿产资源法》,在体系上发生了重大变化,原有的结构“总则—矿产资源勘查的登记和开采的审批—矿产资源的勘查—矿产资源的开采—集体矿山企业和个体采矿—法律责任—附则”更替为现在的编排体例“总则—矿产资源的保护、勘查和开采—矿业权—矿区生态修复—监督管理—法律责任—附则”。与此相对应,各章节下的具体条款也作出了不同程度的调整,如在“矿产资源的保护、勘查和开采”章节下新增矿产资源保护、压覆矿产资源的规定,又如在“监督管理”章节下增设标准规范、信息公示、信用惩戒等条款。总体而言,《送审稿》在贯彻修法指导思想、突出修法重心、提升立法技术等方面进步显著,值得肯定。

二、《矿产资源法》修订的宏观审视

在《矿产资源法》的修订中,应坚持以下理念与原则。

(一)认识矿产资源的重要价值并加以保护,促进矿产资源的健康、可持续利用

我国经济发展日新月异,矿产资源可谓其中的力量源泉,我国经济的增长速度很大程度上受益于矿业市场的健康发展。有鉴于此,自党的十八大开始,“加快推进矿法修改,重视矿产资源的战略价值,保护重要矿产资源,提高矿产资源利用效率”等话语频频被写入官方文件。不难发现,党和国家已经充分认识到了矿产资源的重要价值,本次《矿产资源法》的修订自应于此落实。

统筹推进自然资源资产产权制度改革乃国家全面深化改革的应有之义,“保护优先,集约利用”是其基本原则,各种制度安排既要落实严格保护资源、提升生态功能的要求,又要实现优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展的目标,同时也与党的十九大报告“坚持人与自然和谐共生”的基本方略不谋而合。《矿产资源法》集中规范了矿产资源的权属、利用、管理与保护制度,修法者必须坚持以保护矿产资源为出发点,在矿产资源的利用与保护之间寻求平衡,探索高效利用之道,努力实现矿产资源的健康发展、可持续利用。该思想不仅应体现在《送审稿》的总则部分,更要贯穿于整部法律的具体制度之中。

首先,《送审稿》总则“立法目的”条款中应写明“保护矿产资源,促进矿产资源的健康、可持续发展”,作为整部法律的统领性条款,立法目的明确“矿产资源的保护与可持续利用”,既可以表明法律修订的初衷,又能够给余下条款的增加、删改定下基调,方便后续具体规定的展开。其次,《送审稿》“监督管理”章节应设条款表明以自然资源主管部门为主的监管主体所秉持的宗旨,其得以“保护并可持续利用矿产资源”为方针,编制具体的监管指标,及时公示监管结果并处理,对矿产资源勘采行为进行科学、合理的监管。最后,《送审稿》“法律责任”章节应遵照“矿产资源可持续利用”标准,考察违法勘采行为对于矿产资源的破坏程度,确定相应的惩罚措施,惩罚措施与违法所得相挂钩,增加违法成本,加强对违法勘采行为的震慑。唯有将“认识矿产资源的重要价值并加以保护,促进矿产资源的健康、可持续利用”的观念连接于整部法律之中,才能真正实现矿产资源的绿色发展,为经济社会的进步提供资源保障。

(二)肯认市场在矿产资源配置中的基础性地位,推动矿产资源市场协调有序发展

中国特色社会主义市场经济的核心要义是充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用[3]。早在2003年,国务院于《中国的矿产资源政策》白皮书中便已阐明市场在矿产资源配置中的作用,2013年,党的十八届三中全会再次明确“市场在资源配置中起决定性作用”这一重大命题。故在矿业市场建构地位平等的主体制度、明晰的产权制度与自由的交易制度迫在眉睫,需要得到本次《矿产资源法》修訂的反馈。

综观既有矿业规范性法律文件,大都对矿业权的流转作出种种限制,给其在二级市场的交易制造了障碍,有违市场经济原则,成为矿业经济进一步繁荣的掣肘。故而,《送审稿》应在“矿业权”章节中明示矿业权的财产权属性,尊重价值规律,允许矿业权在矿业市场上于不同经济主体之间自由、公开流转,出现在更多更广的经济活动之中,最大限度地发挥矿产资源的经济活力与价值,实现矿业权主体的财产效益。与此同时,矿业权的出租、抵押也在实践中广为存在,作为财产利用方式的一种,矿业权主体的出租行为亦是其行使处分权能的具体体现。而对于矿业权的抵押,实践中的争点多指向探矿权,就采矿权设立抵押并无太大争议[4],之所以如此,乃是基于探矿权价值不确定性的考量,但价值的不确定性本属商业风险,可由抵押权人自主判断,抵押作为流转的一种方式,立法不应对其过多限制。基于此,《送审稿》不仅应明确矿业权的出租、抵押乃流转的具体表现形式,还应就相应行为的要件作出规定。

此外,考察矿业权的流转实践,可以发现矿业权转让与矿山企业股权转让的界定问题乃现阶段较为棘手的问题[5]。受限于矿业法律法规明文规定的缺失,各地现实操作各异。实践中,名为矿山企业股权转让,实为矿业权主体更替的现象频频发生,究其原因,乃是因为当前矿业权的转让需历经审批登记程序,导致交易双方效率的降低。伴随国务院“简政放权”改革的持续展开,缩减行政审批项目乃大势所趋,所以,《送审稿》应摈弃之前就矿业权转让设立行政审批的做法,明文确立矿业权的自由流转原则。如此方能在最大程度上规避矿山企业假借股权转让之名,行矿业权转让之实情况的发生。诚然,考虑矿产资源的战略意义,矿法也不可能完全任由矿业权自由流转,仍需规定某些限制或禁止矿业权转让的情形。实践中矿山企业通过股权转让的方式完成矿业权转让的行为也不会因矿业权自由流转原则的确立而完全消失,为防止限制或禁止矿业权转让的规定流于形式,《送审稿》还当要求享有被限制或禁止转让矿业权的矿山企业公示其股权转让的具体信息[6]。

总而言之,作为财产权的一类,若想完全实现其经济价值,便得充分发挥市场在矿产资源配置中的基础性作用,这需要主体平等、产权明晰、交易自由等要素共同作业。坚持如此,协调有序且蓬勃向上矿业市场的建立健全指日可待。

(三)强化“依法治矿”思维,助力矿产资源治理体系现代化

长期以来,我国矿业管理习惯于“依政治矿”[1]。不可否认的是,不论从现代法治的发展趋势来看,还是就国家治理现代化的内在要求而言,新时代中国特色社会主义法治建设均要求政策于此发挥作用,政策的重要性不言自明[7]。同法律一样,政策亦乃现代国家治理中不可或缺的手段,二者各有功能特点,并无价值优劣之分,兼备追求公平正义与秩序之效,本质上具有一致性[8]。作为两种正式的制度安排,厘清政策与法律之间的关系确有必要,如此方能促进“依法治矿”目标的实现。

“政策先行,法律跟进”乃中国特色立法模式,引申至矿产资源立法领域,中央的战略政策应表达于《矿产资源法》的修订之中。“依政治矿”与“依法治矿”并不矛盾,二者的作用范围与实施支撑条件存有差异,唯有通力合作方能实现对矿产资源的有效治理[9]。1996年以来,中央先后多次对矿业政策作出巨大调整,与之相对应的法律却未及时进行修改,致使矿产资源的勘采市场乱象丛生,同时还造成了矿产资源的大量浪费。故此,应加快成熟可行矿业政策的法律化进程,并尽力强化法律本身的合理性与体系性。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》用专门章节对生态文明建设进行了强调,尤其提出生态环境保护制度建立健全的要求。为了响应这一号召,同时顺应全面推进国家治理体系与治理能力现代化的时代趋势,在矿产资源领域,《送审稿》应积极与中央政策文件相衔接,在总则章节预留空间,尽快促使更加完善、全面、严密矿业规则体系的建成,以适应社会发展的需要。

在将政策转化为法律的过程中,还应努力提升其科学性,舒缓政策的原则性与实际可行性之间的矛盾,化解不同政策之间潜在的冲突,消除政策要求与法理逻辑之间的紧张[10]。政策的顶层设计通常表现为原则性、方向性的特征,一般乃是涉及改革实践中宏观性、全局性的内容[11],且囿于现实的主客观条件,政策文件并不能有效地适用于改革试点地区解决某些难点问题。在此环境下,法律得充当“中间人”角色——以实践为基础,根据中央政策原则,提升政策的可操作性,破解实践中遭遇的困境。以矿业权的出让制度为例,其遵循竞争出让的原则要求《送审稿》就矿业权出让的主体、方式、权利取得、交易市场等事项进行细化。党的十八大以来,中央针对矿产资源的权属、利用、管理与保护陆续出台了一系列政策文件,意图追寻多元化的价值目标,对于其中切实可行的价值目标应固定于《矿产资源法》之中,以期稳定地发挥效用。例如,自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》对油气矿业权实行探采合一制度,其本身虽与禁止“以探代采”的原则相悖,但考虑到油气自身的特性,如此规定可以加大对油气矿业权人合法权益的保护力度,这就要求《送审稿》积极跟进,于矿业权章节中就油气的勘采与其他矿产资源相区分,作出特别规定。

我国目前正处于快速变化的经济社会转型期,价值整合、秩序重构、文明更生无时无刻不在发生[12]。对于矿产资源领域的制度设计,不论是立法机关制定的法律法规,还是行政机关颁发的政策性文件均存在一定的认知偏差:忽视矿产资源的商品属性,模糊矿产资源的所有权与用益物权边界,过度保护国家所有者权益,牺牲矿业权主体经济利益。诸如此类既难以适应市场经济迅猛发展的要求,也与国际惯例所不符[13]。基于此,为提升矿产资源治理体系的现代化水平,健全意涵权利义务相对等的矿产资源权属、利用、管理与保护制度实属迫切。

概而言之,矿业政策在很大程度上直接影响矿法的立法方向、目标、原则与基本制度,此亦顺应我国生态文明法治转型的潮流,同时还暗合从“管制性立法”到“政策性立法”的现代环境立法趋势,即政策被具体化上升至立法的高度,进而为实务操作提供指引[14]。在承认政策引导法律制定的同时,还得确保法治化思维的强化纵贯于《矿产资源法》修订的始终,尽最大可能地提高矿法的科学性与体系性,理顺政策与法律之间的关系,强化实务部门“依法治矿”的思维理念,形成具有中国特色的矿产资源制度体系与法律体系,助推我国矿产资源治理体系现代化的深入发展。

(四)秉持体系化理念,增强改革和修法的协同一致性

自近代起,科学与理性推崇体系化的思维理念,并将其运用于不同的知识领域之中以彰显价值[15]。体系化本乃法律制定与修改的应有之义,但较为遗憾的是,我国立法向来更加重视政治要求而忽略体系化与科学化的建构[16]。为了克服缺陷,矿法修订自应注重体系化的架构,追求改革修法协同一致目标的实现。

法律的属性特征决定了其修订的目标方向,《矿产资源法》亦是如此。总览学界主流观点,《矿产资源法》的公私法定位仍未达成共识。从矿产资源法律关系主体的法律地位、法律关系变动的情形原因、调整手段的强制性等维度来看,矿法无疑公法色彩浓厚,但考究具体规定内容,其又针对矿产资源写入了民事权利的规定[17]。故而,如何协调公私法之间的关系成为矿法修订必须解决的问题。鉴于法律部门的划分并非绝对、清晰,而是具有相对性、模糊性[18],加之法律的复合型特征,复杂多变的社会生活决定相应规范内容的多重属性,《矿产资源法》的修订不仅要保持自身独立品性,还要预留合理的“制度缺口”,兼顾与其他不同性质法律的衔接,架起沟通的桥梁。此亦同时满足科学立法的要求。

出于矿产资源重要战略价值的考量,包括《宪法》《民法典》《行政许可法》等在内的法律均将矿产资源作为规范对象,或多或少作出了规定。作为专门规制矿产资源权属、利用、管理与开发行为的法律,《矿产资源法》的修订必然会涉及与前述法律之间关系的联贯。以《民法典》为例,其第247条规定矿产资源属于国家所有,该条规定过于笼统,不便于实践操作,以及国家所有权具有全民性与公共性特征[19],《送审稿》应明确国家所有权的具体行使者、行使规则、救济规则等内容。又如,《行政许可法》《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》仍将行政许可作为矿业权取得的法律基础,但矿业权本质上为用益物权,具备一般商品的财产属性,对其在市场上的流转适用行政许可违背法理[20]。故《送审稿》应挣脱束缚,重构矿业权流转制度,将矿业权视作商品在市场流通,适用一般商品的交易规则,去除矿业权交易的行政干预。

由于现行《矿产资源法》乃计划经济时代的产物,其虽于1996年进行修改,但基本制度并未作太大调整,早已无法满足社会主义市场经济与生态文明建设的需求。基于此,自党的十八大以来,以矿业权的出让制度为代表,中央陆续就矿产资源的权属、利用、管理与保护制度展开改革。作为规范矿产资源相关制度的主干法律,《矿产资源法》的修订理应配合改革同步进行,改革为修法提供实践的成功经验,法律反哺指导实践,二者相辅相成,努力实现协调一致。

三、《矿产资源法》修订的微观设计

(一)总体框架

相较于现行《矿产资源法》的规定,《送审稿》进步明显,值得肯定。然而,认真细致审视《送审稿》,在承认其优点的同时,也应当充分认识到,《送审稿》尚不成熟,离一部完备的矿产资源法尚有差距。最为突出的是以下两个方面:

一是从编排体例来看,《送审稿》“总则-矿产资源的保护、勘查和开采-矿业权-矿区生态修复-监督管理-法律责任-附则”的结构体系并未突破现行《矿产资源法》章节设计的桎梏,既没有将我国社会关于矿产资源的相关活动完整地纳入调整范围,也没有遵循矿法立法目的的逻辑结构,且与自然资源开发利用的一般规律相悖。综观世界发达国家的自然资源立法例,自然资源的法律规范无非为四类,即权属规范、利用规范、管理规范和保护规范。据此,《送审稿》的章节排布可以改成“总则-矿产资源的权属划分-矿业权-矿产资源的规划-矿产资源的勘查与开采-矿产资源的保护与矿区生态维护、修复-监督管理-法律责任-附则”,以尽可能涵括与矿产资源有关的各类活动,并自洽于包括矿产资源在内的自然资源开发利用逻辑。

二是从基本思想来看,同现行《矿产资源法》相比,《送审稿》仍未摆脱“重管理,轻利用”的思路,将对矿产资源的管理置于首要位置,轻视对矿产资源的利用和保护,如此并不适应实践需要。故《送审稿》应遵循“利用与保护并重,管理为之服务”的总体策略,提升我国矿产资源治理现代化水平,为矿产资源的高效利用、有效保护提供法律制度支持。与此同时,在矿产资源的利用活动中,《送审稿》应严格区分矿产资源的勘查与开采活动,明令禁止“以探代采”,鼓励矿业权人创新技术手段,运用科学的方法对矿产资源进行勘采。

(二)主要制度

1.礦业权出让。

总体来看,矿业权出让制度相关规定还有待斟酌,出让主体、出让方式、出让的物权取得等规则还需细化。

第22条规定省级以上自然资源主管部门代表国家行使矿产资源所有权,成为矿业权出让法律关系中的事实出让方。但考虑到在实践中,自然资源主管部门乃是矿产资源勘采活动的监管者,若同时兼任矿产资源所有权的具体行使者,则存在“既当裁判员,又当运动员”的现象,有可能造成矿业权市场的不公平竞争。所以,有必要将矿产资源所有权具体行使者与矿产资源勘采活动监管者的身份分离开来:在地方上新设专门机构代表国家行使矿产资源所有权,原自然资源主管部门继续履行矿产资源勘采活动的监管职能。同时,明确新设专门机构行使矿产资源所有权进行矿业权出让的具体权限。

第23条就矿业权采取招标拍卖挂牌等竞争方式出让作出规定,于法律层面确立了矿业权的竞争出让制度,但也留下了一道缺口——国务院规定可以适用协议方式出让的除外。如此規定给实践中矿业权出让方式的选择埋下了隐患:可以通过例外情形采用协议出让,而将竞争出让的规则束之高阁,有碍于竞争出让制度的践行,故应明确协议出让的具体条件。除此之外,还应当禁止探矿权适用拍卖出让,原因有二:第一,拍卖出让取“价高者”得探矿权,但考虑到勘探矿产资源的专业性,“价高者”或许并不是最优选择,设备、技术、专业人员在此评估过程中占据着更大的考量比例。其二,相较于开采矿产资源,勘探矿产资源存在着更大的不确定性,风险系数也更高,受让方基于对政府的信任可能会存在盲目竞价的情况,一旦后期出现收益与投入严重不匹配的结果,将容易导致“烂尾”。

第25条明确了矿业权的设立与物权变动自记载于矿业权登记簿时发生效力。将矿业权与其他不动产物权相区别,实行单独登记,看似合乎情理,实则违背不动产物权统一登记的要求。作为不动产物权的一种,矿业权的取得理所应当遵循登记生效主义。矿业权的登记应统一登记机关——交由矿产资源所在辖区的市级登记机关行使登记职权,将矿业权的相关内容同其他不动产物权一样登记于不动产登记簿之上。与此同时,依据不动产登记的区分原则,矿业权出让合同的签订与矿业权的登记乃两个独立的行为,矿业权出让合同自成立时生效,但其并不能表明受让方取得矿业权,其只是用以进行矿业权登记的原因行为。反过来说,登记与否并不影响矿业权出让合同的效力,即便在未经登记的情形下,一方主体发生不履行合同义务的行为,另一方主体也能根据合同向对方主张违约责任。

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