《矿产资源法》修正的宏观审视与微观设计

2.矿业权流转。

将第26条第1款修改为:“探矿权的期限为五年。探矿权有效期届满,可以续期二次,每次期限为五年。矿业权人应当在矿业权届满前三个月内向原矿业权出让部门提交书面申请。……不予核减。”

理由:明确探矿权续期的方式,增强实践中的操作性。

将第27条修改为:“探矿权人探明可供开采的矿产资源后,应当如实编制矿产资源储量报告,并对报告的真实性负责。就该探明矿产资源所指向的采矿权,原探矿权人享有同等条件下的优先取得权。但是,因公共利益需要等不能由原探矿权人享有优先取得权的,出让矿业权的人民政府自然资源主管部门应当依法向原探矿权人给予合理补偿。”

理由:探矿权的行使很难获取经济收益,采矿权的行使才能实现经济效益,探明矿产资源乃是为开采矿产资源奠定基础。故就已探明矿产资源所指向的采矿权,给予原探矿权人同等条件下的优先取得权实为必要,能够鼓励更多主体创新技术,运用科学的手段勘查矿产资源。

将第29条第1款修改为:“矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权。矿业权转让协议除具有法定无效情形外,自签订之日起生效。”

理由:《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第3款规定矿业权转让合同自矿业权被批准转让之日起生效,导致实践中存在当事人以矿业权转让合同未生效为由不履行报批义务的情形,引发不必要的纠纷争议。根据《民法典》第215条规定的区分原则,物权是否发生变动不影响原因行为的效力,即矿业权是否发生变动不影响矿业权转让合同的效力。因此,为了避免因矿业权转让合同效力问题而导致的纠纷,应明确矿业权转让合同的效力。

3.矿产资源的保护与矿区生态维护。

首先,将第33条修改为:“矿业权人从事矿产资源勘查、开采活动,不得采用可能对原生地理地貌、动植物、地面径流和地下水等生态系统造成严重不良影响的方法。”原有的“必要”“尽量减少”等用词缺乏约束力,应当在此使用禁止性语句,同时在法律责任章节增加违反该规定而应当具体承担的法律责任。其次,在第33条增加第2款为:“有关人民政府自然资源主管部门应密切关注矿区原生地理地貌、动植物、地面径流和地下水流等生态系统的变化,将矿区生态保护纳入年度工作计划之中,并进行年度考核。”随着中国特色社会主义生态文明建设的深入展开,生态保护愈发受到重视,而加强矿区的生态保护不仅是矿业权人的义务,更是自然资源主管部门的职责。最后,在第34条增加第3款为:“有关人民政府自然资源主管部门应积极督促矿业权人进行矿区生态修复,将矿区生态修复状况纳入年度工作计划之中,并进行年度考核。”矿产资源的勘查、开采通常会导致矿区生态的破坏,自然资源主管部门有责任督促矿业权人进行矿区生态修复,努力使得矿区生态恢复原貌。

4.对矿业权人的监督与矿产资源的管理。

应重视矿产资源的利用活动,尽可能地将矿产资源利用活动的所有表现形式置于监管部门的监管工作体系之中。故将第8条修改为:“国务院自然资源主管部门……负责全国矿产资源勘查、开采、交易、保护、矿区生态修复的监督和管理工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门……负责本行政区域内矿产资源勘查、开采、交易、保护、矿区生态修复的监督和管理工作。”同时,在“监督管理”章节增加第X条:“根据矿业权划归的行政区域与登记的层级,设立生态修复基金,统筹本行政区域内的生态修复资金的管理与使用。”第35条提到矿业权人应计提生态修复资金,此处增设一条以衔接生态修复资金的管理与使用,予以明确。

除自然资源主管部门外,环保督察机构和环境保护主管部门均应有权进行监督检查。所以将第41条第1款修改为:“县级以上人民政府自然资源主管部门和其他有关部门……”

(三)立法目标及其他事项

1.立法目标和理念。

将“保护与利用并重”理念作为立法目标之一。在第1条立法目的中加入“保护矿产资源,促进矿产资源的健康、可持续发展”,理由如前所述,在此不赘。同时,作为与“推进生态文明建设”同等重要的政策要求,“建立健全自然资源资产产权制度”亦可被收纳于立法目的之中。

此外,《送审稿》对于该法适用范围的表述不尽周全,现有“矿产资源保护、勘查、开采活动”不足以概括与矿产资源有关的各类活动。可修改为“矿产资源勘查、开采、交易、保护、矿区生态修复及其监督管理活动”以囊括所有与矿产资源权属、利用、管理、保护相关的行为活动。

2.概念术语及语言表达。

当今立法、修法技术日臻完善,矿法修改不仅是内容的增减,而且是形式的优化,这要求修法者既要注重法律逻辑结構、规则体系的完整,又得提炼立法语言,力求表意明确、严谨细致、简洁明了、庄重得体。然而,审查《送审稿》不难发现,其在某些概念术语及语言表达方面还存在着不清晰、不精确、不统一等缺点。

概念定义不清晰的问题,主要体现于第三章标题中“矿业权”概念、第21条中“前期有关工作”、第32条中“有出让权限的人民政府自然资源主管部门”、第四章标题中“矿区”概念。

语言表述不规范的问题,表现形式多种多样。以第5条为例,在我国单一制国家结构形式下,应当依据属地原则,由地方人民政府承担维护秩序的责任。此外,矿业权人不一定是企业,也可能是非企业单位,原有“矿业权人应当依法履行企业社会责任”的表述欠妥。故可将其修改为:“县级以上的地方人民政府应当依法维护矿产资源勘查、开采区域的生产生活秩序。企业矿业权人应当依法履行企业社会责任。”又如,第31条中权利对应的是“取得”,而非“办理”。再如,按照不动产登记的法理,不动产登记应当由不动产登记机构给权利人颁发统一的不动产权证书,不动产权证书才是不动产物权的证明。矿业权也不例外,应当以不动产权证书作为矿业权的证明。故可将32条第3款修改为:“进行开采的石油、天然气等矿产资源探矿权人应当在国务院自然资源主管部门规定的期限内,申请签订采矿权出让合同。并携采矿权出让合同等材料前往不动产登记中心办理矿业权的登记,由不动产登记机构统一发放不动产权证书。”

四、结 语

矿产资源对于国家经济社会发展、生态文明建设至关重要。我国社会转型的环境对矿法修改提出了更高的要求。矿法修订现已进入司法部面向社会公众公开征求意见的阶段,为全国各行各业所普遍关注,其不仅要注重听取学界实务界专家人士的意见建议,以求立法民主性的增强,而且要借鉴参考域外国家地区矿产资源立法的先进经验,以求博采众长,为我所用。一言以蔽之,本次矿产资源法的修订乃是历史发展的必然趋势,其必须紧握时代前进的脉搏,以促成科学合理完备矿法的问世,为矿产资源的权属、利用、管理与保护活动提供坚实的法制保障,进而助推中国特色社会主义生态文明法治建设。

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(责任编辑:王铁军)

Macroscopic Examination and Microscopic Design

of the Amendment of "Mineral Resources Law"

QU Maohui,CHEN Lingfeng

(Law School, Hunan university, Changsha,Hunan 410082, China)

Abstract:The revision of the "Mineral Resources Law" should recognize and protect the important value of mineral resources in a macroscopic view, promote the healthy and sustainable use of mineral resources; recognize the fundamental position of the market in the allocation of mineral resources, and promote the coordination of the mineral resources market. Orderly development; strengthen the thinking of "ruling mines according to law" to help modernize the mineral resources governance system; uphold the concept of systematization, and enhance the coordination and consistency of reforms and amendments. The revision of the "Mineral Resources Law" should also pay attention to specific system rules such as the transfer of mining rights, the transfer of mining rights, the protection of mineral resources and the ecological maintenance of mining areas, the supervision of mining rights holders and the management of mineral resources, as well as the legislative concepts, conceptual norms, and language. At the level of expression, we strive to improve the scientific level of legislative technology.

Key words:Mineral Resources Law; mineral resources; mining rights; ecological civilization; market

收稿日期: 2020-10-12

基金項目:  国家社会科学基金重大项目(15ZDB176)、湖南省教育厅2019年湖南省研究生科研创新项目研究课题(CX20190331)

作者简介: 屈茂辉(1962—),男,湖南新宁人,法学博士,湖南大学法学院教授、博士生导师,研究方向:民商法学、自然资源法学;陈灵峰(1994—),男,湖南怀化人,湖南大学法学院博士研究生,研究方向:民商法学,自然资源法学。

标签: 矿业权 矿产资源 市场