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建国初期人民政协代行人大职权问题论析

李祥营

[摘 要] 建国初期,第一届人民政协具有人民代表大会的性质,中央的政协全体会议和地方的各界代表会议执行了人民代表大会的职权。随着形势的变化,人民政协代行人大职权也在不断发展变化。到1954年第一届全国人大召开,人民政协结束了代行人大职权的历史使命。

[关键词] 人民政协 代行 人大职权 内涵 表现 变化

从1949年中国人民政治协商会议成立到1954年全国人民代表大会召开之前的5年时间里,由于通过普选成立国家权力机关人民代表大会的条件还不成熟,人民政协曾经代行人民代表大会的职权,在建国初期的国家政治生活中发挥了特殊的历史作用。人民政协代行人大职权是新中国建立初期的社会形势发展的必然结果,也是中国共产党探索新中国自己的民主道路的最初尝试。人民政协代行人大职权,是由于建国初期的人民政协代表了全国人民的意志,具有代表全国人民的性质。人民政协代行人大的职权,具体体现在中央层次的政协全体会议和地方层次的省、市、县的各界代表会议上。随着国家形势的变化和中国共产党的政策方针的转变,人民政协代行的人大职权也发生变化,并最终结束了自己的历史使命。

一、人民政协代行人大职权的政治内涵

1949年9月21日到30日中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,毛泽东宣布:“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的,它具有代表全国人民的性质,它获得全国人民的信任和拥护。因此,中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”[1]P306这次会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定,“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”,“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”[1]P482-483。人民政协代行人大职权的规定正式载入国家根本大法。

《共同纲领》同时规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”[1]P481这表明新中国的政权组织形式,是人民代表大会制,人民政协只是在特殊条件下暂时行使人民代表大会的职权。1949年8月26日周恩来讲到人民政协时指出,“第一届政协代行全国人民代表大会职权,本身并不是人民代表大会”[2]P186。“代行职权的是全体会议,经常起作用的是全国委员会、常务委员会,这是统一战线组织”[2]P187。周恩来还强调:“在全国各地方未能实行普选以前,中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权”[2]P53。因此,具体说来,人民政协代行人大的职权是指:人民政协全体会议代行全国人大的职权,地方各界代表会议代行地方人大的职权。

人民政协代行人民代表大会的职权,从根本上说,在于人民政协从成立到中国第一部宪法的颁布这一时期,“代表了全国人民的意志”[2]P79,“具有代表全国人民的性质”[2]P61。与地方的各界代表会议相对而言,全国政协“实际上是一个全国各界人民代表会议”[2]P27,“事实上具有了全国人民代表大会的性质”[3]P33。

按照规定,人民代表大会由普选产生,以区域代表为主,以工人、农民、知识分子、领导干部、军队代表为主体构成,充分体现无产阶级的性质和地位。人民政协由协商产生,以党派和界别代表为主,由各党派、无党派人士和各界别的有影响的代表人士组成,体现人民民主统一战线的广泛性。而第一届人民政协的全体会议明显具有人民代表大会的某些特点。从政协组成人员来看,参加政协的代表,有党派代表、区域代表、军队代表、团体代表、特邀代表5大类,在全部的662名代表中,共产党的代表加上各方面代表中的共产党员约占44%,民主党派代表约占30%,工人、农民代表占24%,无党派民主人士约占2%。从这里的组成可以看出,区域代表和军队代表实际上是体现人民代表大会的组成特点,以工农群众及其代表中国共产党占了多数,同样是反映人民代表大会的比例构成。政协组成的代表性,体现了全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和一切爱国民主力量的大团结,“本质上是全国人民的代表大会”[1]P301,“具有全国人民代表大会的性质”[2]P46。

关于地方人民政协代行地方人大职权问题,周恩来在人民政协一届全体会议召开前向政协代表做的报告里指出:“现在各地召开的各界代表会议,实际上就是地方的政治协商会议,也可以说就是中国人民政治协商会议的地方委员会”[2]P53。《共同纲领》规定在普选的地方人民代表大会召开以前军事管制结束以后,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。“军管结束后各界人民代表会议全体会议起着人民代表大会的作用,普选以后它起协商作用”[2]P43。在普选的省市人民代表大会召开以前,各省市召开了各界人民代表会议代行人民代表大会职权。协商委员会当时是各界人民代表会议的常设机构,又是代行人民政协地方委员会的统一战线组织。

1948年4月,毛泽东在晋绥干部会议上讲话时谈到关于区村(乡)两级人民代表会议时说:“只有基于真正的广大群众的意志建立起来的人民代表会议,才是真正的人民代表会议”、“这样的人民代表会议一经建立,就应当成为当地人民的权力机关,一切应有的权力必归于代表会议及其选出的政府委员会”[4]P1308。“在各级人民代表会议中,必须使一切民主阶层,包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者以及开明绅士,尽可能地有他们的代表参加进去”[4]P1309。实际上,从当选代表的身份来看,也包括了这些阶层,说明它是一个具有广泛代表性的具有地方人民代表大会特征的组织机构。从代表的产生方式看,各界人民代表会议的代表同样不是选举产生的,而是由各界人士协商产生的,这也是地方各界人民代表会议与地方人民代表大会的重大区别所在。

1949年10月到1950年9月省、市、县各界人民代表会议组织通则颁布以后,各界人民代表会议普遍召开并逐步走向制度化。1951年10月到1952年9月,地方各界人民代表会议在全国范围内从上到下建立起来,普遍代行了地方人民代表大会的职权。

二、人民政协代行人大职权的主要表现

人民政协代行人大职权的主要表现,从直接的具体的角度来看,表现在中央层次上的,是第一届政协全体会议召开期间的具体决议和决策;在地方层次上,表现为省、市、县各界代表会议召开期间的各项具体工作部署。同时,从法律层面上来看,在第一届人民政协全体会议和各省市县的代表会议闭会期间,其职权并没有消失,这时体现为一种潜在的甚至是根本性的职权而发生作用。

第一届政协全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》规定,人民政协的全体会议的职权如下:一、制定或修改中国人民政治协商会议组织法;二、制定或修改中国人民政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领即中国人民政治协商会议共同纲领;三、在普选的全国人民代表大会召开之前,执行全国人民代表大会的职权:甲、制定或修改中华人民共和国中央人民政府组织法;乙、选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权;丙、就有关全国人民民主革命事业或国家建设事业的根本大计或重要措施,向中华人民共和国中央人民政府委员会提出决议案。四、在普选的全国人民代表大会召开以后,就有关国家建设事业的根本大计或重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案;五、选举中国人民政协全国委员会。[1]P494

省、市、县各界代表会议代行人大职权以后,就成为地方的权力机关,依据省、市、县各界人民代表会议组织通则,享有相应的职权。1949年12月颁布的《省各界人民代表会议组织通则》规定:“凡能召开省各界人民代表会议的地方,即应代行省人民代表大会的如下的职权:一、听取与审查省人民政府的工作报告。二、决定省的施政方针和政策。三、审查与通过省人民政府的预决算。四、建议与决议有关省政兴革事宜。五、选举省人民政府主席、副主席、委员,组成省人民政府委员会。”[5]同时颁布的《市各界人民代表会议组织通则》第六条规定市各界人民代表会议的职权:“市各界人民代表会议经直属上级人民政府批准,可代行人民代表大会的如下的职权:一、听取与审查市人民政府的工作报告,决定市的施政方针和政策。二、审查与通过市人民政府的预决算。三、建议与决议有关市政兴革事宜。四、向人民传达并解释市各界人民代表会议的决议案,并协助市人民政府动员人民推行之。五、选举市人民政府市长、副市长、委员,组成市人民政府委员会。市各界人民代表会议休会期间,设市各界人民代表会议协商委员会。”[6]《县各界人民代表会议组织通则》规定:“县各界人民代表会议经省人民政府批准,可代行县人民代表大会的如下的职权:一、听取与审查县人民政府的工作报告。二、审查与通过县人民政府的预决算。三、建议与决议有关县政的兴革事宜。四、向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案,并协助县人民政府动员人民推行之。五、选举县人民政府县长、副县长、委员,组成县人民政府委员会。”[7]

根据共同纲领和人民政协组织法的规定,代行人大职权的人民政协闭会以后,将行使国家权力的职权付与人民政府委员会。因此,人民政协代行人大职权的根本性在于赋予人民政府以合法性。中国共产党领导中国人民通过武装斗争而取得革命胜利,但它并没有独占政权,而是通过协商的办法,发动各个社会阶级和各阶层,普遍代表全国人民的利益,共同策划建立新中国。这就从实质上使中华人民共和国成为一个普遍代表中国人民的民主政权;从形式上通过人民政协代行人大职权,赋予人民政府以合法性,符合现代的民主规范。人民政协通过代行人大职权,代表全体人民行使对国家的统治权,体现了创建宪法和基本法律以及开会期间的重大事项的决策权。但是,人民政协并不具体执行国家权力,而中央人民政府为最高国家权力机关的执行机关,根据人民政协的决议,在人民政协的授权范围内行使职权。

人民政协赋予人民政府以合法性,将行使国家权力的职权付予人民政府,体现了人民政府的合法性来源于全国人民。但是,有些带有根本性的职权依旧保留,无法授予人民政府。从立法权的角度看,人民政协代行人大职权,拥有最高的立法权即制定宪法的权利,在建国初期表现为制定《共同纲领》,以及制定其他的基本法律如中央人民政府组织法、中国人民政治协商会议组织法等。而人民政府中央委员会只能依据共同纲领的规定,制定并解释国家的法律,颁布法令,并不拥有最高的立法权。从任免权的角度看,中央人民政府委员会由人民政协的全体会议选举产生,而人民政府自身就无法决定自身的成立或者废除、变更,其相应的职权仅仅在于对政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署的领导人员的任免,无法拥有最高的任免权。同样的,中央人民政府无法更改人民政协全体会议作出的一些重大决议,如决定纪年、国旗、国歌、首都等。

按照《共同纲领》的规定,人民政协在闭会期间将国家权力赋予人民政府,但是如果发生重大变故的时候,还需要人民政协来解决。一般说来,法律的规范包括禁止性的、义务性的、授权性的,如果禁止性的条款遭到破坏,义务性的职权无法履行,被授权的对象发生变化,除了人民政府在自己的职权范围内进行调整外,归根到底,还要在最高权力机关的范围内解决,也就是由人民政协全体会议或者召开人民代表大会予以解决。

三、人民政协代行人大职权的发展变化

代行人民政协代行人大职权,就其具体职权而言,体现在第一届政协的全体会议上,并没有发生变化。但是,由于建国初期一些重大事件的影响和社会形势的变化,人民政协代行人大职权的依据和根基在弱化以至消失,它潜在的根本职能也随之变化以至结束。

人民政协作为统一战线组织代行人大职权,是基于反帝反封建残余的斗争和创立新中国而存在,在人民政协中一个重要焦点即是如何对待资产阶级的问题。当资产阶级的地位不断削弱的时候,人民政协代行的人大职权也相应地削弱并最终在实质上消失。

人民政协体现了中国人民的大团结,是工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的联盟。同时,又规定:“以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。”[2]P471952年6月,在全国统战部长会议上,周恩来指出,“资产阶级的本质就是唯利是图,就是剥削工人榨取剩余价值”[8]P97,“损人利己,唯利是图,投机取巧,这三句话概括了资产阶级的本质”[8]P98。因此,在人民政协中的四个阶级,他们的作用与发展前途是不一样的,资产阶级在当时的条件下是必须接受教育和改造的一个阶级。

实际上,当第一届政协全体会议闭幕后,人民政协的存在问题就开始被讨论了。周恩来在1950年4月在第一次全国统一战线工作会议上讲话:“现在到处有人问‘到底什么时候实现社会主义?可见如何对待民族资产阶级已经是一个相当普遍的问题了。”[2]P94而当时给出的解释是搞社会主义要十五年左右,而十五年以后是要实现社会主义的。

1950年6月中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》以及随后开始的土地改革运动,实际上使人民政协受到第一次冲击。农民阶级地位的改善和提高,特别是广泛发动群众的方式,必然会影响到资产阶级。毛泽东提出:“战争与土改是在新民主主义历史时期内考验全中国一切人们、一切党派的两个‘关”,“只要战争关、土改关都过去了,剩下的一关就将容易过去的,那就是社会主义的一关。”[2]P115。其实这主要是针对资产阶级而言的。土地改革不仅打击了封建势力,割断了资产阶级与封建地主阶级的联系,也是对民族资产阶级的一次改造。通过土地改革,不仅仅是增加资产阶级对农民的了解和同情,更重要的是明白了农民阶级在整个国家中的地位。农村的阶级为地主、富农、中农、贫农。虽然规定中立农村中作为资产阶级的富农,并明确规定“暂时不动半封建富农,待到几年之后再去动他们”[9]P47,但是实际上征收了富农超出规定范围以上的出租土地和公地。《土地改革法》规定:“在某些特殊地方,经省以上的人民政府的批准,得征收其出租土地的一部或全部。”[10]P3371951年底发动的“三反”、“五反”运动,对民族资产阶级产生了更大的影响。在当时看来,“刚刚胜利结束的‘三反、‘五反运动,便是工人阶级同资产阶级之间的一次大规模的阶级斗争”[8]P76,“既是对资产阶级一次集中的反击运动,又是一次集中的改造、教育运动”[11]P26。到1952年10月“三反”、“五反”运动结束,实质上人民政协代行人大的职权已经无法发挥作用了。也正是在1952年6月,毛泽东在统战部起草的文件上写的批语:“在打倒地主阶级和官僚资产阶级以后,中国内部的主要矛盾即是工人阶级与民族资产阶级的矛盾,故不应再将民族资产阶级称为中间阶级。”[12]P65

1952年12月24日,中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会举行扩大的第四十三次会议,周恩来代表中央说明中国共产党的提议,他指出,建国之初根据共同纲领规定的以政协全国委员会执行全国人民代表大会的职权,以地方各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权,这种过渡时期已经过去了。我国即将进入大规模的有计划的经济建设的新时期。为着适应这一新时期的国家任务,就必须根据共同纲领的规定,定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为此,中国共产党提议由中国人民政治协商会议向中央人民政府委员会建议,根据中央人民政府组织法第七条十款所规定的职权,于一九五三年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。[13]P57

地方人民代表大会的工作则更早开展起来。《共同纲领》规定:“凡军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方,即应实行普选,召开地方的人民代表大会。”[1]P4831952年10月,地方各界代表会议实际上开始向地方各级人民代表大会过渡。1953年2月,中央人民政府委员会通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,全国范围的基层选举工作于1953年6月正式展开,到1954年6月,全国基层选举顺利完成。

1953年9月公布的过渡时期的总路线,标志着中国共产党的社会改造指导方针发生了重大转变。消灭资本主义生产方式和资产阶级的任务被提上日程,人民政协代行人大职权的的基础发生根本动摇。1954年9月1日到28日,中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议召开,会议通过的《中华人民共和国宪法》没有明确取消人民政协代行人大职权,但实际上标志着人民政协代行人大职权的结束。

1954年12月21日,人民政协第二届全国委员会第一次会议召开,会议通过的政协章程提出:“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束”[14]P199。至此,人民政协代行人大职权问题最终成为历史陈迹。○

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