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新中国成立以来农村剩余劳动力转移的历史回顾及启示

段 娟 叶明勇

[摘 要] 农村剩余劳动力的转移是社会转型的重要环节,也是我国工业化、城市化、现代化的必然要求,它有利于提高资源的配置效率,促进城乡经济的共同发展。本文通过回顾新中国成立以来农村剩余劳动力转移的历史进程,总结其经验教训,并在此基础上,针对当前我国农村剩余劳动力转移进程中面临的问题提出应对措施。

[关键词] 农村剩余劳动力 转移 历史回顾 经验教训 启示

改革开放以前,中国选择重工业优先发展的工业化道路,同时以高度集中的计划经济体制保证工业发展的需要,但同期大量的农业劳动力却依然居住在农村,严重阻碍了中国工业化、城市化的进程。造成这种结果的根本原因,是中国在改革开放以前一直实行城乡分割的二元经济体制,限制了农村劳动力的自由流动。改革开放以来,随着农村和城市改革的顺利推进,大量的农村劳动力从农村涌向城市,其规模和数量均超过改革开放之前的态势,农村剩余劳动力的乡城转移也成为学术界和政府部门关注的焦点。

农村剩余劳动力的转移是社会转型的重要环节,也是我国工业化、城市化、现代化的必然要求,它可以通过提高资源的配置效率促进城乡经济的共同发展。建国以来,我国农村剩余劳动力的转移历经几个重要阶段,回顾这一历史过程,对于我们总结经验教训,思考当前我国农村剩余劳动力转移进程中面临的问题,提出相应的对策将有所裨益。

一、新中国成立以来农村剩余劳动力转移的历史回顾

中国农村剩余劳动力的流动与国家宏观政策和社会、经济发展水平密切相关,具有鲜明的历史特征。改革开放前,其历史进程可分为三个阶段:1949—1957年,1958—1963年,1964—1978年;改革开放后可分为五个阶段:1978—1983年,1984—1988年,1989—1991年,1992—2000年,2000年以后。

1、1949—1957年:农村剩余劳动力自由转移。

这一时期,农村劳动力向城市的转移基本上是在不受政府限制和干预的情况下进行的。随着中国工业化发展的起步,国民经济得到恢复,人民生活稳定,城市发展迅速。国家在这一时期加强了交通运输建设和能源及原材料工业的建设,城市对农村剩余劳动力的吸纳能力提高,从而导致了第一次大规模的农村劳动力向城市的转移。由于这一时期国家并未对农村劳动力的迁移进行任何限制,因此,劳动力乡—城迁移是自然发生的,且非常频繁。

在1951年7月经政务院批准后公布的《关于城市户口管理有关内容的暂行条例》中,并未有明确限制农村人口乡城转移的条文,而只是一般性规定:凡迁移者得于事前向当地人民公安机关申报迁移,注销户口,发给迁移证;凡迁出者得于到达住地三日内向公安机关申报入户。1955年3月,政府有关部门又发布了关于办理户口迁移的注意事项的联合通知。通知一方面要求劝止那些盲目要求迁入城市的农民,另一方面对于有正当理由的要求迁移者尽可能地满足其迁移要求,甚至对于那些已盲目流动进入城市的农民,只要他们在城市已经找到正当职业或已就学,仍然可以在其出具有关方面证明并向原住地补办迁移手续后,给予登记城市正式户口。

在上述政策的指导下,从农业转移出来的农村剩余劳动力既可以选择到农村内部的非农产业就业,也可以选择到城市的工业部门就业,并且可以不受限制地迁往城市定居。据统计,1953—1957的5年间,城市全民所有制工业部门的就业人数从510万人猛增到2316万人(其中绝大部分是从农村招收的农民),平均每年增加35.3%。[1]P67随着农民转移到城市,城市人口数量迅速增长。1952年全国城市人口仅有7000万人,1957年则增加到9949万人,平均每年增加589万人,城市化水平从12.46%增加到15.39%,每年增加0.59%,这是我国城市化水平增长最快的时期之一。

但这种完全自由的劳动力流动并未持续很久。劳动力的快速转移必然会使农村的粮食生产受到影响,同时由于农民工大量进城,对粮食的需求增加,致使城市居民的食品供应出现紧张局面。针对这一状况,1957年,国务院发布了《关于制止农村人口盲目外流的指示》,严格禁止企业单位从农村招工,并且在城市设立收容遣送机构,把进城的农民遣返原籍,这预示着随后农村劳动力自由转移开始出现波折。

2、1958—1963年:农村剩余劳动力转移大起大落。

1958年开始的“大跃进”,也带来了农村剩余劳动力转移的大跃进。随着城市工业建设的迅速开展,当时即转移了1000余万农村劳动力到城市工业和建筑业就业;同时,在农村也出现了农村劳动力从农业到非农产业就业的高潮,在社队企业就业的职工达到1800多万人。然而,这种过快过急、以虚假工业膨胀为基础的农村劳动力转移严重影响了正常的农业生产,我国粮食产量连续两年急剧下降,1957—1960年,粮食产量下降了24.4%。面对这种状况,从1961年开始,我国不得不进行为期三年的经济调整,大批劳动力重新返回农村务农。据统计,1961年,全国城镇人口减少1300万人,精简职工数量950万人,同年农业劳动力比上年增加2730万人,基本恢复到1957年的水平。1962年1月至1963年6月城镇人口共减少1600万人,同期精简职工1034万人;1962年农村劳动力比上年增加1500多万人。整个三年经济调整时期,城镇人口共减少2600万人,精简职工2000万人。至1963年,农村劳动力占全社会劳动力的比重又陡然上升至82.5%。[2]P124、125

在如此短的时间内,农村劳动力的乡—城流动出现巨大的起伏,与国家相关政策制度有密切联系。1958年1月9日,全国人大常委会第九十一次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》,该条例第十条第二款明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”1962年4月,公安部发出了《关于处理户口迁移问题的通知》,明确规定:“农村、县镇人口要求迁往城市的,应当坚决劝止,个别确因老、幼、病、残无人照顾,必须投靠在城市的直系亲属抚养等特殊情况,可以酌情照顾,对已经迁到城市尚未落下户口、有条件回农村的,要做好工作,动员他们回去。”同年12月,有关职能部门在《关于加强户口管理工作的意见》中指出:“在户口迁移上,必须严格执行中央和国务院有关户口迁移问题的规定,对农村迁往城市的,必须加以严格控制。”1963年12月7日,中共中央、国务院又发布了《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》,要求“对市镇人口必须严格控制,对市镇建制的设置必须恰当”,并提出三项主要措施:一是撤销不够设市条件的市;二是缩小市的郊区;三是调整镇的建制。这些户籍、人口管理政策和先后出台的人民公社制度、统购统销制度、城市生活资料配给制度、就业分配制度一起,共同限制农村劳动力流入城市,城乡之间形成了无法逾越的鸿沟。

3、1964—1978:农村剩余劳动力转移基本停滞。

这一时期,农村劳动力转移基本处于停滞状态。自1958年开始实施的户籍制度出台后,与之相配套的一系列就业、食品供应、住房制度也相应出台,导致了农村剩余劳动力流动从20世纪60年代以后一直受到政府的强力控制。1964年8月,国务院又批转了一份《关于处理户口迁移的规定》(草案),其中明确规定:“对于从农村迁往城市、集镇,从集镇迁往城市的,要严加限制;从小城市迁往大城市,从其他城市迁往北京、上海两市的,要适当限制。”对于其他情况的人口流动或迁移,也作出非常具体、明确的规定。不仅如此,这一时期由于“文化大革命”开始,出现了以知识青年“上山下乡”和干部“下放”为特征的第二次逆城市化运动。自1968年底至1977年,有1600万城市青年被送往农村劳动。在1966年至1970年之间的城镇新增人口中,自然增长部分甚至出现了负值。

4、1978—1983年:农村剩余劳动力转移步履艰难。

1978年,改革开放带来了农村家庭联产承包责任制的建立,农民的生产积极性提高,加上农产品价格的上升,农业生产力迅速恢复,农村的劳动力剩余问题又开始显现,为有效利用农闲时间,增加家庭收入,农民们开始自发向城市转移。据统计,1980年年末全民所有制单位通过各种形式使用的农村劳动力共有931万人(不包括招收的固定工)。1978—1980年,全国非农业人口增加了1800万人(不包括自然增长)。[3]P358但由于城市本身的吸纳能力有限,城市居民的就业问题也未根本解决,因此,政府对农村劳动力流动依旧采取限制的态度。1981年,国务院下发《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》,对城市的用工单位使用农村劳动力的有关问题从三个方面提出了具体要求:一是要求严格控制从农村招工;二是要求认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力;三是要求加强户口和粮食管理。在这些政策的影响下,农村劳动力转移的规模和数量较小,农村劳动力的流动举步维艰。

5、1984—1988年:农村剩余劳动力转移速度迅速加快。

20世纪80年代中期,农村家庭联产承包责任制在全国普遍推行,农民生产积极性提高。1983年10月,国家开始对农村“政社合一”的管理体制进行改革,高度集中的人民公社体制解体。与此同时,国家先后出台了一系列深化城市经济体制改革的政策措施,加上这一时期乡镇企业异军突起,于是掀起了“进厂不进城,离土不离乡”的农村剩余劳动力转移高潮。1984年,乡镇企业的数目从上年的134.6万家增加到606.5万家,增长了3.5倍;乡镇企业就业人数也从上年的3224.6万人增加到5208.1万人,增长了61%。此后一直到1988年,乡镇企业的就业人数连年增加,平均每年增长速度超过24%。[1]P70

在上述大背景下,严格控制农村劳动力转移的城乡隔离体制首次得到修整。1984年1月1日,中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》,提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。1984年10月13日,国务院发布了《关于农民进入城镇落户问题的通知》,进一步提出“农民进入集镇务工、经商、办服务业,对促进集镇的发展,繁荣城乡经济,具有重要作用,对此应积极支持”。1985年1月1日,中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,更为明确地提出“要扩大城乡经济交往……允许农民进城开店设坊,兴办服务业,提供各种劳务,城市要在用地和服务设施方面提供便利条件”。在国家政策的支持和鼓励下,外出就业的劳动力日益增多,据统计,1988年农村劳动力转移的总量已达9950万人,其中转移到城市地区的数量达到1339万人。

在这一时期,虽然转移出来的农村劳动力日益增多,但国家依然没有完全放松对劳动力自由流动的限制。1985年7月,公安部颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,在规定中重申了1958年《户口登记条例》中对暂住人口进行登记管理的精神,同时要求:外来人口拟暂住三日以上的,由留宿暂住人口的户主或者本人向公安派出所或户籍办公室申报暂住登记,离开时申办注销;暂住时间超过三个月的十六岁以上者,须申领“暂住证”;对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间比较长者,采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法,按照户口登记机关的规定登记造册,由当地公安派出所或户籍办公室登记为寄住户口。对违反暂住人口管理规定的,公安机关可按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定,视情节轻重给予处罚。这些政策使到城市就业的农民工往往很少能安家落户,对他们的就业稳定性产生了较大的影响。

6、1989—1991年:农村剩余劳动力转移跌宕起伏。

20世纪80年代中期以后,随着相关政策的逐步放宽,大量的农村劳动力涌入城市,给城市的就业、交通、治安等造成较大压力;进入90年代以后,由于乡镇企业在发展过程中不断暴露出诸如产权关系模糊、家族色彩浓烈等一系列问题,其对劳动力的吸纳能力开始下降,因此导致了这一时期劳动力流动出现了大起大落的不稳定态势。

1988年下半年开始,国家开始实施“治理整顿”的宏观调控政策,采取了压缩基本建设投资规模、加强财税和信贷控制等一系列经济措施,许多建设项目纷纷下马,国民经济增长速度趋缓,大量农村劳动力被清退。为配合治理整顿,国家还出台了一系列政策限制农村劳动力的流动。1989年3月和4月,国务院办公厅和民政部、公安部先后发布《国务院办公厅关于严格控制农民工外出的紧急通知》和《民政部、公安部关于进一步作好控制农民工盲目外流的通知》,要求各地人民政府采取有效措施,严格控制农民工盲目外出就业。1989年12月8日,国务院在《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》中要求:“对居住在城镇的无户口(即常住户口待定)人员,按照国务院和公安部有关规定,符合在市镇落户的,应有步骤地予以解决;不符合在市镇落户的,应由有关部门尽量动员他们返乡。”1990年4月27日,国务院发出《关于做好劳动就业工作的通知》,强调“农村劳动力向城镇转移,要同建设事业的发展和城镇的承受能力相适应,对此要加以合理控制和积极引导”,要“使农村富余劳动力就地消化和转移,防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面”。

虽然上述政策措施控制了劳动力盲目流动的局面,但有研究发现,到1990、1991年,大多数城市的流动人口数量又回复到1988年的水平,有些城市还有所增长。而且这一时期的农村劳动力流动还出现了另外一种倾向,即向东部地区大城市流动受阻的情况下,向其他地区流动的现象明显增加。[3]P368

7、1992—2000年:农村剩余劳动力大规模跨区域转移。

随着1992邓小平南方谈话的发表,我国改革开放的进程加快,沿海地区的工业化和城市化迅速发展,地区间的发展差距扩大,同时随着乡镇企业吸纳能力的下降,促使大批农村劳动力从低收入地区迁移到高收入地区。引起社会广泛关注的“民工潮”也即出现在这一时期。据统计,1992年农村劳动力迁移到城市的人数已达到3500多万,1993年一度增加到6200万,其中跨省流动达到2200万。之后,农村劳动力流动进入稳定增长阶段,1994年,从农村转移出来的劳动力达到7000万,1995年为7500万,而同期出省的农村劳动力人数大约为2500—2800万。[1]P71

面对大规模的劳动力乡城转移态势,国家开始出台一系列政策措施,引导劳动力跨地区有序流动。1993年11月3日,劳动部发出《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》,提出要在全国形成与市场经济相适应的劳动力跨地区流动的基本制度、市场信息系统和服务网络,使农村劳动力流动规模较大的主要输入、输出地区实现农村劳动力流动规模的有序化。1993年12月,劳动部制定了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革的总体设想》,提出要以建立农村就业服务网络为突破口,合理调节城乡劳动力流动,加强城乡劳动力统筹。1994年11月17日,劳动部颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》,对用人单位用人、农村劳动力就业和各类服务组织从事有关服务活动的行为提出了具体要求。1997年11月,国务院办公厅转发了劳动部等部门《关于进一步做好组织农民工有序流动工作的意见》,进一步提出要加快劳动力市场的建设,建立健全劳动力市场规则,建立完善的劳动力市场信息服务系统,加强对劳动力市场的监管,维护劳动力市场的正常秩序。

上述政策的出台推进了劳动力的有序流动,但随着90年代后期国民经济增长速度的放缓,国家对劳动力流动的控制力度也随之加大。1994年11月颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》提出,跨省流动人员到达目的地后,必须凭其流出省发放的“外出人员就业登记卡”向目的地劳动部门领取“外来人员就业证”。1995年6月2号,公安部公布了《暂住证申领办法》,对暂住证的用途、有效期、换发等方面进行了规定。这些政策对劳动力的转移产生了较大的影响。考虑到城市就业不稳定,大部分农民工仅仅抱着“试试看”的态度闯入城市,一般停留的时间不会超过半年,每到年底或农忙时节,他们都会返回农村。

8、2000年以后:农村剩余劳动力转移步入规范、公平、稳步加快轨道。

2000年以来,我国经济发展速度攀升,社会局势稳定,国家更加重视“三农”工作,各种有利政策相继出台,我国又兴起了新一轮的劳动力转移浪潮。2000年7月20日,劳动保障部、国家计委、农业部、科技部、水利部、建设部、国务院发展研究中心七部委联合颁布的《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》中指出,要改革城乡分割体制,取消对农民进城就业的不合理限制。2001年3月15日,九届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中指出,要打破城乡分割体制,逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。2003年3月20日,劳动和社会保障部颁布《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》,明确指出凡与用人单位建立劳动关系的农民工(包括农民轮换工),均适用《劳动法》与《企业职工工伤保险试行办法》。2004年2月29日,建设部颁布《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的紧急通知》,要求各地政府采用法律、经济和必要的行政措施,督促拖欠农民工工资的企业尽快偿付。2005年2月7日,劳动和社会保障部颁布《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》,进一步改善农民进城就业环境,清理和取消限制农民进城就业的政策。2006年1月21日,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布,要求各地政府、各直属机构,抓紧解决农民工面临的突出问题,形成从根本上保障农民工权益的体制和制度。在良好的政策环境下,农村剩余劳动力外出务工的人数不断增加。据统计,“十五”期间,全国农民工数量每年增加600-800万人。[4]P32003年农村劳动力外出务工数量为1.1亿,比2002年增长8.6%;2004年为1.2亿,比2003年增长3.8%。[4]P69据预测,“十一五”期间,我国农村人口向城镇转移的总规模将达到7500多万,年均转移为1500万以上,高于20世纪90年代以来每年转移1200万人左右的规模;同期农村劳动力流动就业总规模将达4500万以上。[4]P79

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