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反腐败三项工作格局的形成与确立探析

冯永川

[摘 要] 1993年8月十四届中央纪委二次全会确立的反腐败三项工作格局,是新时期反腐败斗争走向成熟并进入新的发展阶段的重要标志。文章以比较翔实的史料,回顾了三项工作格局确立前后反腐败斗争的历程,探讨分析了三项工作格局的形成轨迹和得以确立并能长期坚持的原因。

[关键词] 反腐败 三项工作格局 形成 确立 探析

1993年8月,十四届中央纪委二次全会提出,反对腐败要着重抓好领导干部廉洁自律、查办大案要案、狠刹不正之风三项工作,反腐败三项工作一起抓的格局由此确立并常态化。在1997年9月中央纪委向党的十五大作的报告中,形成了关于反腐败三项工作格局的规范性表述:领导干部廉洁自律、查处违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风。反腐败三项工作格局的确立,是新时期反腐败斗争走向成熟并进入新的发展阶段的重要标志。由于其基本涵盖了新时期反腐败斗争的主要内容,加上我们党坚持根据形势的发展不断赋予三项工作以新的内容,因而成为反腐败斗争的有效载体和常态运行机制。探讨分析三项工作格局的形成与确立,有助于更好地把握新时期党风廉政建设的规律性,推动反腐败斗争健康深入持久开展。

一、三项工作格局确立之前开展反腐败斗争的主要方式

三项工作格局确立之前,主要从以下几方面着手开展反腐败斗争。

1、抓好宣传教育,构筑思想道德防线。思想政治教育是反腐倡廉的基础性工作。改革开放一开始,党中央就要求干部党员在新的历史条件下必须保持清醒的头脑,自觉抵制不正之风和腐朽思想文化的侵袭,增强拒腐防变和抵御风险的能力。提出通过加强理想信念、党性党风、遵纪守法和艰苦奋斗教育,提高干部党员的思想政治素质,使他们牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观,树立正确的权力观、地位观、利益观,始终保持同人民群众的密切联系,保持共产党人的政治本色。

2、开展整党整风,要求领导干部以身作则。十一届三中全会以后,党的各级纪委得到恢复,为反腐倡廉工作提供了组织保证。陈云同志深刻指出,执政党的党风问题是关系党的生死存亡的问题。邓小平强调:“为了促进社会风气的进步,首先必须搞好党风,特别是要求党的各级领导同志以身作则。”[1]

针对人民群众反映强烈的干部特殊化问题,邓小平于1979年11月作了《高级干部要带头发扬党的优良传统》的报告,指出干部特殊化脱离群众,危害很大,必须认真加以解决。党中央、国务院印发了《关于高级干部生活待遇的若干规定》,对高级干部的住房、工资、用车等作出了明确的规定。

按照党的十二大的部署,1983年10月,党的十二届二中全会通过了《中共中央关于整党的决定》。经过历时三年半的整党,全国共有33896名党员被开除党籍,90069名党员不予登记,145456名党员缓期登记,受留党察看以下党纪处分和向党外组织建议撤销党外职务的党员共184071人。通过整党,全党在思想、作风、纪律、组织四个方面有了进步。

3、打击经济犯罪,保证改革开放顺利进行。根据“实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来,不过一两年时间,就有相当多的干部被腐蚀”的情况,邓小平指出:“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意,不坚决刹住这股风,那么,我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌的问题。”[1]党中央、国务院于1982年4月作出《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》,集中解决干部走私贩私、投机倒把、贪污受贿等问题。从1982年2月到1986年7月底,全国在打击严重经济犯罪活动中,受党纪处分的党员共67613人,其中被开除党籍的25598人。

1989年8月,最高人民法院、最高人民检察院根据党中央建议,联合发出《关于贪污受贿投机倒把等经济犯罪分子10月31日前自首坦白给予从宽处理的通告》,监察部也发出《关于国家机关有贪污贿赂行为者必须在限期内主动交代问题的通告》。在《通告》规定的期限内,全国共有5.38万人投案自首,坦白违纪违法金额31亿元。

4、严肃查办案件,坚持从严治党的方针。改革开放以来,党内违纪案件呈上升趋势,贪污受贿、道德败坏、腐化堕落、以权谋私等问题比较突出。面对严峻的反腐败形势,各级纪检监察机关始终保持查办案件的强劲力度,特别是通过查办大案要案,遏制腐败现象的蔓延。1982年到1986年,共处分违纪党员650141人,其中省军级干部74人,地师级干部635人。受处分党员中,有151935人被开除党籍。1987年至1992年9月,共查处党内各类违纪案件874690件,处分党员733543人,其中开除党籍154289人,由司法机关依法给予刑事处分的党员42416人。在受处分的党员干部中,县团级16108人,地师级1430人,省军级110人。

5、建立健全制度,依靠法制防治腐败。为适应新的形势,党中央注意把反腐倡廉工作逐步纳入法制化的轨道,及时制定、不断完善党内法规和行政法律法规,建立健全规章制度。1980年2月,党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》。1982年9月,党的十二大通过了新的党章。依据《党章》和《准则》,中央纪委及时提出一些“禁止”和“不准”,以规范干部党员的从政行为。1988年以来,国务院先后颁布了《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《中华人民共和国行政监察条例》和《国家公务员暂行条例》等行政法规。

6、推进廉政建设,纠正党政机关的不正之风。改革开放之初,认真查处在招生、招工、提干、出国、农村户口转为城镇户口、建房分房中以权谋私和用公款请客送礼、挥霍浪费等不正之风,以及乱砍滥伐森林、失职渎职等违法乱纪活动。1984年、1985年、1986年,党中央、国务院先后下发《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》、《关于严禁领导干部的子女、配偶经商的决定》和《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》。

1989年春夏之交,一些别有用心的人借腐败问题制造动乱。邓小平要求党的第三代领导集体“扎扎实实做几件事情,体现出我们是真正反对腐败,不是假的”[2]。1989年6月,党的十三届四中全会提出把惩治腐败作为党的一件大事来抓。7月,中央政治局作出了《中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定》,要求从中央政治局委员、中央书记处成员和国务院常务会议组成人员做起。

1990年以来,在全国范围重点清理党政干部违纪违法建私房、用公款超标准装修住房等问题,全国共清退多占公房17.9万多套,收缴退、罚款6.5亿元,受经济处罚的8.4万多人,受纪律处分的9800人。中央纪委和有关部门对纠正接待工作中的不正之风,公款大吃大喝、请客送礼、公款旅游等歪风,作出了明确规定。

7、加强行风建设,解决损害群众利益的突出问题。对于在改革开放过程中逐步滋生蔓延起来的行业不正之风,党中央高度重视。1986年6月,中央纪委烟台座谈会明确提出纠正行业不正之风。1990年3月,党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》要求,坚决刹住行业不正之风。自此,纠风工作在全国范围全面展开。为适应纠风工作的需要,国务院在监察部设立了纠正行业不正之风办公室。中央纪委强调,把纠正行业不正之风作为党风廉政建设的重要内容来抓。

改革开放以来反腐倡廉的历程,显示出反腐败三项工作格局的形成轨迹。

沉着应对,积极探索。对于新形势下出现的腐败问题,我们党一方面采取措施、沉着应对,维护全党全国工作的大局。另一方面认真研究、积极探索,寻求有效防治腐败的办法。一是通过思想政治教育,增强干部党员的抵抗力和免疫力。二是发现问题立即着手解决,不使其蔓延扩大。三是注意研究新情况,尽早采取防范措施。四是加强法制建设,依靠法制防治腐败。

明确任务,突出重点。从以上回顾可以看出,新时期的反腐败斗争,主要也就是围绕三项工作开展的。领导干部廉洁自律,确保权力正确行使,是反腐败的工作重点;查处违纪违法案件,遏制腐败现象蔓延,是反腐败的重要任务;纠正部门和行业不正之风,促进社会和谐,是反腐败的必然要求。三项工作概括起来就是两个方面,一是惩处腐败分子,构筑党纪国法防线,二是克服腐败现象,构筑思想道德防线。

逐步深化,形成体系。在新时期反腐败斗争中,我们党一开始就注意抓好“领导干部廉洁自律”和“查处违纪违法案件”的工作,以后又根据形势的发展,提出“纠正行业不正之风”,随着实践的深入和认识的深化,逐步形成和确立了三项工作一起抓的格局,对新时期如何开展反腐败斗争、具体抓什么的问题作出了明确回答。三项工作格局是我们党对反腐倡廉工作规律性的正确把握,是反腐败斗争走向成熟并进入新的发展阶段的重要标志。

整体确立,长期坚持。反腐败三项工作紧密联系,相互促进,基本涵盖了新时期反腐败斗争的主要内容。由于其既突出了重点,又顾及到全面;既具治标的作用,又有治本的功能;既易于操作,又便于检查,因而成为比较完整的工作系统。由于其既是当前必须完成的任务,又是今后应该做好的工作;既能在阶段性上推进,又能在长期性上深入;既可以满足现实需要,又可以赋予新的内容,因而成为常态运行机制。三项工作格局的确立,从根本上改变了改革开放之初反腐败斗争的被动局面,从此我们党更加自觉、更加主动、更加积极地投入反腐倡廉工作。

二、三项工作格局确立之后,反腐败工作着重抓领导干部廉洁自律、查处大案要案、纠正部门和行业不正之风。

1、领导干部廉洁自律不断深化,廉洁从政自觉性不断增强。1993年1月至1997年6月,全国党政机关县(处)级以上干部有263000多人(次)在专题民主生活会上检查纠正了违反廉洁自律规定的问题。全国党政机关共清理出超标准小汽车21000多辆,其中省(部)级领导干部乘坐的456辆。共取消领导干部违反规定使用军警车号牌、外籍车号牌14000多个。全国有586000多名科级以上干部检查、纠正了住房方面的问题。

十五大至十六大期间,全国县(处)级以上领导干部通过“三讲”教育和民主生活会等形式,检查纠正了廉洁自律方面存在的问题。中央和各地、各部门先后制定了领导干部配偶、子女从业的规定,清理了领导干部违反规定收受现金、有价证券的问题,领导干部违反规定占用借用小汽车、违反规定安装和购置通信工具,以及用公款为领导干部住宅配备电脑等问题。

十六大至十七大期间,重点治理违反规定收送现金、有价证券和支付凭证,跑官要官,放任纵容配偶、子女和身边工作人员利用领导干部职权和职务影响谋取非法利益,借婚丧嫁娶等事宜收钱敛财,参与赌博等问题。

2、保持查办案件的强劲势头,突破了一批大案要案。十四届中央纪委二次全会至十六大期间,重点查处党政领导机关、行政执法机关、司法机关、经济管理部门和县(处)级以上领导干部的违纪违法案件,查处贪污、贿赂、挪用公款、走私、失职渎职、贪赃枉法、腐化堕落等方面的案件,加大了对发案率较高、大案要案较多的领域的案件查处力度。1992年10月至1997年6月,全国纪检监察机关共立案731000多件,结案670100多件,给予党纪政纪处分669300多人,其中开除党籍121500多人,被开除党籍又受到刑事处分的37492人。在受处分的党员干部中,县(处)级干部20295人,厅(局)级干部1673人,省(部)级干部78人。影响特别大的有陈希同、王宝森严重违纪违法等案件。1997年10月至2002年9月,全国纪检监察机关共立案861917件,结案842760件,给予党纪政纪处分846150人,其中开除党籍137711人。被开除党籍又受到刑事追究的37790人。在受处分的党员干部中,县(处)级干部28996人,厅(局)级干部2422人,省(部)级干部98人。有影响的大案主要有,成克杰、胡长清、李纪周、慕绥新等腐败案,湛江、厦门特大走私案等。

十六大以后,重点查处领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件,查处利用人事权、司法权、审批权、行政执法权谋取私利的案件,官商勾结、为黑恶势力充当“保护伞”、严重侵害群众利益的案件,开展治理商业贿赂专项工作。2002年12月至2007年6月,全国纪律检查机关共立案677924件,结案679846件(包括十六大前未办结案件),给予党纪处分518484人,特别是查处了陈良宇、杜世成、郑筱萸等极少数高级干部严重违纪案。2005年8月至2007年7月,全国共查结商业贿赂案件2.8万件,涉案总金额66亿元。根据最高人民检察院2008年3月10日向十一届全国人民代表大会一次会议的报告,五年来,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人,其中厅局级930人、省部级以上35人。

3、纠风工作取得明显成效,长效机制开始形成。十四大至十五大期间,先后将制止公路“乱设卡、乱收费、乱罚款”等八个方面作为纠风工作的重点,进行专项治理。全国共撤除违反规定设置的收费站、检查站8700多个,占治理前站卡总量的58%,实现了国道、省道基本无“三乱”的目标。全国共清理出党政机关无偿占用企业资金19亿多元,汽车等交通工具1万余辆(艘)。清理和制止用公款出国(境)旅游,收缴应由个人支付的费用。制止中小学乱收费,减轻农民负担,清理预算外资金和“小金库”,治理医药用品购销中收取回扣等工作也取得进展。

十五大至十六大期间,全国取消公路、水路收费站点4500多个,治理国道、省道“三乱”工作的成果得到巩固,一些省(区、市)实现了所有公路基本无“三乱”的目标。减轻企业负担工作取得成效。在农村取消了一批不合理收费项目。全国绝大多数县级以上城市逐步推行药品集中招标采购制度,取缔了一批非法药品集贸市场和无证照药品生产经营户。集中开展了军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动,中央和一些地方党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩等工作。民主评议行风普遍推行,创建文明行业活动积极开展。

十六大以后,胡锦涛要求,“对关系群众切身利益、群众反映强烈的一些不正之风问题,要重点加以解决。”[3]纠风工作进一步深化,注意把涉及民生的突出问题纳入治理内容。认真开展治理教育乱收费、纠正医药购销和医疗服务中的不正之风、减轻农民负担等工作,集中整治土地征用、房屋拆迁、企业改制、农民工工资支付、安全生产、环境保护、食品药品安全、社保基金管理等方面损害群众利益的问题。民主评议行风和创建文明行业活动深入开展,纠风长效机制逐步形成。需要注意的是,2004年1月十六届中央纪委三次全会以后,关于纠风的表述发生了变化,“纠正损害群众利益的不正之风”替代了“纠正部门和行业不正之风”,使得纠风工作的范围进一步拓展,内涵进一步丰富。

4、党风廉政法制建设取得长足进步,法规制度体系的基本框架初步确立。十四大至十五大期间,颁布实施《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》和《中华人民共和国行政监察法》等法规和制度。

十五大至十六大期间,颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,制定了一批与《中国共产党纪律处分条例(试行)》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《中华人民共和国行政监察法》等基础性法律和党内法规相配套的规定或实施细则。

十六大至十七大期间,修订发布《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党员权利保障条例》;颁布实施《中国共产党党内监督条例(试行)》,《中华人民共和国行政监察法实施条例》、《中华人民共和国公务员法》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《行政机关公务员处分条例》等法规制度。2004年十六届中央纪委三次全会提出领导干部要遵守的“四大纪律、八项要求”。2007年中央纪委下发《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》。

三、三项工作格局是行之有效的,它满足了新时期反腐败斗争的需要。

坚持三项工作一起抓,是非常有利的,它促进了反腐败斗争健康协调发展。

1、三项工作格局能够确立并长期坚持,就在于它符合反腐败斗争的实际。三项工作格局解决的是反腐败任务中最根本、最重要、最现实的问题,在改革开放和社会主义市场经济的条件下,这些问题任何时候都是存在的,只不过表现形式有所不同罢了,程度和范围有所变化罢了。无论形势如何发展,都要抓好领导干部廉洁自律,促进领导干部廉洁从政;都要查办违纪违法案件,惩处腐败分子;都要纠正部门和行业不正之风,克服腐败现象。

2、三项工作格局能够确立并长期坚持,就在于它可以落到实处。一是易于操作。既可以长远打算,又可以分步实施;既可以总体部署,又可以具体安排;既可以宏观把握,又可以微观落实。二是便于检查。既可以全面检查,又可以局部检查;既可以综合检查,又可以单项检查;既可以定期检查,又可以随时抽查。

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