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论毛泽东处理中央与地方关系的思想

刘德萍

[摘 要] 处理中央与地方的关系涉及到国家统一、政治稳定、经济发展和社会进步。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体,对如何处理中央与地方关系进行了积极的探索,取得了丰富的经验,这对于我国在改革开放的新时期,进一步处理好中央与地方的关系有积极的借鉴意义。

[关键词] 毛泽东 中央与地方关系 思想

中央与地方之间的关系问题,其实质是如何均衡国家整体利益与地方局部利益。毛泽东根据我国的经济和社会发展的水平,对如何处理中央与地方关系的进行了积极的探索,取得了丰富的经验。为今天进一步处理好中央与地方的关系,构建社会主义和谐社会有着重要的指导意义。

一、毛泽东对马克思主义国家结构形式理论的发展

随着新民主主义革命的胜利,在我国这样一个统一的多民族国家里采取什么样的国家结构形式,怎样处理中央与地方的关系,成为以毛泽东为核心的第一代中央领导集体必须严肃对待的严峻课题。列宁认为,马克思是主张单一制的,恩格斯也主张建立一个统一而不可分割的民主集中制的单一国家,因此,他说“从无产阶级和无产阶级革命的观点出发,坚持民主集中制,坚持单一而不可分的共和国。”[1]就中国的具体国情来说,中国自古以来就是一个统一的多民族国家,无论从历史或现实来看,建立一个强大且统一的国家是中国人民的选择,更是自鸦片战争以来一切爱国的志士仁人的共同追求。建立统一的民族国家,也是实现现代化的最基本条件。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代国家政权机构。因此,为了彻底消除旧中国的分裂和动乱,重建几千年来一直存在着的中华民族的统一秩序,新中国把马列主义理论与中国国情相结合采取了单一制的国家结构形式,同时实行民族区域自治制度。这样既维护了国家统一,又防止了民族分裂,是对马克思主义关于国家结构形式理论的发展。

二、中央集权体制的形成,地方权力的弱化

在建国初期,中国仍然是一个相对贫穷落后的农业社会,自给自足的小农经济极易形成地区之间经济上的分裂和封闭,从而给国家政治上的统一带来隐患。况且辽阔的国土、复杂的地方情况、交通的落后、信息的闭塞,都给中央政权对全国的领导带来不利影响。因此,强调中央集权,就成为我党防止国家分裂和混乱的行之有效的手段。毛泽东清醒的认识到“处理好中央和地方的关系,对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[2]加之战争年代所建立的领导体制的惯性作用,西方国家当时对我新生政权采取政治孤立和经济封锁政策,使我新生政权不得不借鉴苏联高度集权的模式,从而催生了我国高度集中统一的中央政权和计划经济体制。

在处理中央与地方的关系上,毛泽东等第一代党和国家领导人,坚持国家利益至上、中央权利优先的原则。毛泽东说:“为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和纪律,破坏这种必要的统一,是不允许的。”[3]并强调党对政府工作的领导,1952年,毛泽东明确指出:“党中央及各级党委对政府、对财经工作、对工业建设的领导责任是:(一)一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定,制定党的决议、指示,或对各有关机关负责同志及党组的建议予以审查批准;各中央代表机关及各级党委则应坚决保证党中央及中央人民政府一切决议、指示和法令的执行,并于不抵触中央决议、指示和法令的范围内,制定自己的决议或指示,以保证中央和上级所给任务的完成。(二)检查党的决议和指示的执行情况。”[4]由此可见,保证党的统一,国家的统一,权力的集中,消除任何可能危及政权的危险,这是当时的中国领导者关注的首要问题。

1952年底,为了强化统一与集中,中央决定改变大行政区的机构与任务。各大行政区不再作为一级地方政府,只是中央派驻各大区的代表机关,其机构大大精简,职能也相应缩小。从1953年起,我国进人了大规模有计划的经济建设时期。在“一五”计划展开过程中,高度一体化的社会体制形成了,它直接决定了中央与地方关系的格局。1954年,为了便于中央直接领导省市,中央进一步决定撤销大区一级行政机构。随着大区的改制和撤销,原来各大区的主要领导人调往中央,担任重要职务。其原有的权限向中央集中,中央一些部门把更多的业务管理起来,到“一五”末期,国务院的部门增加到81个。各部门对各自所管辖事务实行垂直领导,“一竿子插到底”。中央掌握了关系经济发展和行政管理命脉的产、供、销、人、财、物大权。从法律的角度看,由于1954年宪法,没有给地方以立法权,地方人大也没有常务工作机构,本应对同级权力机关和上级政权机关负责的地方政府,实际上只对中央与上级负责,这就为中央的高度集权提供了方便。与中央的权力日益膨胀和不断渗透相反,地方的独立性与自主权日渐萎缩。在高度集中的计划经济体制与高度集权的政治体制之下,地方逐渐沦为中央政府机构的延伸,沦为中央计划的执行者与中央向企业发布指令的中介,丧失了作为一级地方政权必要的权力和地位。当然,应该充分肯定,建国初期,实行高度集权的计划经济体制,对维护国家统一和社会稳定,迅速恢复国民经济,集中有限的人力、财力和物力,完成第一个五年计划起了积极的作用。但由于过分集权,忽视地方的特殊利益和需要,把许多权力集中到中央手中,造成在经济体制上,全国所有经济活动都纳入了中央计划范围,地方机动性很小;在政治体制上,党政不分,权力过于集中到书记一人手中,政企不分,以政代企。结果严重妨碍了地方积极性的发挥。

三、向地方下放权力,调动地方的积极性

1955年3月,中国共产党全国代表大会召开,在会上地方代表,提出了很多问题和要求,引起了毛泽东的高度重视。会议结束后不久,毛泽东开始到各地视察工作,所到各省的负责人纷纷向他反映中央对地方经济活动统得过死,严重束缚了地方和企业的手脚,要求中央放权。正是在这种背景下,从1956年2月起,毛泽东用一个半月的时间听取了中央34个经济部门的工作汇报。中央政治局和国务院的一些领导同志也参加了这些汇报会。同年4月25日,毛泽东在有各省市自治区党委书记参加的政治局扩大会议上,作了《论十大关系》的讲话。指出“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾,目前注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”[5]并进一步明确表示“要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”[6]如何充分发挥地方积极性呢?毛泽东进一步指出:从中央来说,“要提倡同地方商量办事的作风。……凡是同地方有关的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。”[7]这就是说,中央不仅要真正给地方独立办事的权力,而且还要切实尊重这种独立办事的权力。从地方来说,地方各种“正当的独立性,正当的权利,省、市、地、县、区、乡都应当有,都应当争。这种从全面整体利益出发的争权,不是从本位利益出发的争权,不能叫地方主义,不能叫闹独立性”。[8]也就是说,要真正发挥地方积极性,还必须发挥地方的主动精神和首创精神。

《论十大关系》发表后,根据讲话精神,刘少奇在八大政治报告中,周恩来在“二·五”计划建议报告中,就此问题作了进一步部署。由陈云主持对上述探索进行具体落实。起草了关于改进工业管理体制、商业管理体制、财政管理体制三个文件,正式规定了下放权力的原则、措施、步骤。中央开始了建国以来第一次放权,主要是扩大企业管理权、地方财政权、地方计划管理权及物质统配权,以调动和发挥地方积极性,但下放的权力很快不同程度的收回。1958年“大跃进”开始后,又开始第二次放权。但明显受“左”倾影响带有偏激性。企业管理权、计划权、基建投资权、物资分配权大幅度下放,各地方随意提高经济计划指标,投资极度升温。很快,国民经济比例失调,经济秩序混乱,物资匾乏,资金紧张,人民生活水平急剧下降的恶果就出来了。为了改变这种局面,中央在1960年调整时,又把所下放的各种权力重新收回。但收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计,1966年3月,毛泽东在给刘少奇的信中写道“一切统一于中央,卡得死死的,不是好办法。”[9]建议国家积累不要过多,要为人民生活着想,为地方积累资金用于扩大再生产着想。之后,中央再次放权,但由于受“文化大革命”影响,呈现盲目放权倾向,过分扩大了地方的财政、计划管理、物资分配、商品价格管理和人事管理方面的权限。并对中央政府机构和人员进行大规模的撤并、裁减,导致中央与地方权力关系的混乱局面。对此,毛泽东去世不久,中央又开始收权,强调对铁路、民航、邮电等部门的统一管理,把重点企业收归中央管理,并收回了部分财政、税收、物资管理权。

总之,在毛泽东时期,由于我党对社会主义建设尚处于摸索阶段,在处理中央与地方关系问题上还缺乏经验,加之在不同时期对中央集权、地方分权重要性认识的左右摇摆,以及一些客观因素的制约,中央与地方关系大起大落,陷入集权——放权——再集权——再放权的循环之中,处于“一统就死、一放就乱”的尴尬局面。对此,毛泽东在讲话中说“在解决中央和地方、地方与地方的关系问题上,我们的经验还不够,还不成熟,希望你们好好研究讨论,并且每过一个时期就要总结经验,发扬成绩,克服缺点。”[10]但毛泽东对处理中央与地方关系的探索,为以后正确处理中央和地方的关系,无疑提供了重要借鉴。○

参考文献:

[1]列宁全集:第31卷[M].北京:人民出版社,1990.50.

[2][3][5][6][7][8][10]毛泽东文集:第七卷[M].北京:人民出版社,1999.32、32、31、31-32、32、33、33.

[4]毛泽东文集:第六卷[M].北京:人民出版社,1999.252.

[9]毛泽东文集:第八卷[M].北京:人民出版社,1999.428.

责任编辑 梅 宏

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