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改革开放初期至90年代中期我国区域发展战略转变的历史考察

段 娟

[摘 要] 建国后,我国实施了近30年的区域平衡发展战略,该战略在当时特定历史条件下对于巩固国防、平衡内地发展发挥过重要作用,但随着国内外形势的变化和十一届三中全会召开后我国经济发展指导方针的转变,平衡发展战略的弊端日益凸显,并被区域经济非均衡发展战略所取代。本文以改革开放初期至90年代中期为研究时限,对平衡发展战略向1981-1985年期间实施的沿海地区优先发展和1986-1992年期间实施的三大地带梯度推移的非均衡发展战略转变的原因进行了历史考察,概括了两大非均衡发展战略实施的主要举措,并结合当时的历史背景客观评价了非均衡战略的影响效应,最后得出若干有意义的结论和启示。

[关键词] 十一届三中全会 改革开放 区域经济 平衡发展战略 非均衡发展战略

区域经济发展战略是一个国家经济社会发展总体战略的重要组成部分。建国初至改革开放前,我国实施的是以“平衡生产力布局、加强内地建设、巩固国防”为目标的区域经济平衡发展战略。该战略具有一定的历史必然性,也产生了积极的影响效应,但随着国内外形势的变化和十一届三中全会召开后我国经济发展指导方针的大转移,其存在的严重缺陷开始暴露。这种通过抑制沿海地区来强化内地区域的发展战略违背了生产力发展的客观规律,忽视了区域生产力布局的效率原则,追求的只是一种低水平的平衡并造成了较大的资源浪费。基于此,平衡发展战略必然会被非均衡发展战略所替代。本文以改革开放初期至90年代中期为研究时限,重点分析了平衡发展战略向1981—1985年期间实施的沿海地区优先发展和1986—1992年期间实施的三大地带梯度推移的非均衡发展战略转变的原因,总结了非均衡发展战略的实施步骤,并在当时的历史背景下客观评价了该战略的影响效应。

一、战略转变原因的历史考察

改革开放初期至90年代中期,中国区域经济平衡发展战略向非均衡发展战略的转变有其深刻的国际国内背景和主客观原因。

(一)十一届三中全会召开后经济发展方针的转变

1978年12月18日至22日召开的中共十一届三中全会,作出了把全党工作着重点从“以阶级斗争为纲”转移到“以经济建设为中心”的社会主义现代化建设上来的重大决策。这一伟大的历史转折也为中国共产党区域经济发展战略思想的转变提供了新的契机,具体表现在四个方面。

1.经济发展战略目标向“提高经济效益”转向。十一届三中全会召开后,过去片面追求高速度的急躁冒进发展道路开始转向以提高经济效益为中心、保证国民经济稳定协调健康发展的道路。1981年11月30日到12月13日召开的五届全国人大四次会议讨论了转变中国经济建设指导方针问题。会议提出了国民经济建设的十条方针,认为“这十条经济建设方针,是调整、改革、整顿、提高方针的具体体现,今后,我们考虑一切经济问题,必须把根本出发点放在提高经济效益上。我们要彻底改变长期以来在‘左的思想指导下的一套老的做法,真正从我国实际情况出发,走出一条速度比较实在、经济效益比较好、人民可以得到更多实惠的新路子”。[1]“提高经济效益”这一根本目标的提出,直接导致了国家投资和发展重点向经济效益较好的沿海地区倾斜,改变了区域生产力布局,促进了区域经济非均衡发展战略的实施。

2.经济体制改革新要求的提出。十一届三中全会对经济体制改革也提出了新的要求。全会指出,“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中,应该有领导地大胆下放,让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权;应该着手大力精简各级经济行政机构,把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司;应该坚决实行按经济规律办事,重视价值规律的作用”。[2]经济体制改革的新要求对区域经济发展战略的调整提供了制度保障。改革开放前我国实施的区域平衡布局战略是在高度集权的计划经济体制下进行的。随着计划经济体制向市场经济体制逐步转轨,市场在资源配置中的作用日益凸显,同时中央及各专业部门的权利有所削弱,而地方的地位和作用则逐步加强。因此,过去那种以中央政府为主体的高度集中统一的生产力平衡布局战略必然会被“效率优先、兼顾公平”的适应社会主义市场经济体制的非均衡发展战略所取代。

3.全党工作着重点向社会主义现代化建设的转移。新中国成立后,实现全国人民的共同富裕成为中国共产党追求的首要目标。毛泽东等中共中央领导人在处理区域经济发展的指导思想上,过分追求国民经济的空间均衡化,片面追求发展的高速度,导致了地区经济结构趋同、区域之间缺乏横向联系以及资源配置效率和经济效益低下等诸多问题。更严重的是,忽视了沿海老工业基地生产力的充分利用,使内地建设失去有力支持,也延缓了社会生产力的整体提高。邓小平在总结这段历史经验教训时说:“多少年来我们吃了一个大亏,社会主义改造基本完成了,还是‘以阶级斗争为纲,忽视发展生产力。”[3]P141十一届三中全会以后,党中央通过对过去30年经济建设教训的认真反思,确立了以发展生产力为中心的社会主义初级阶段的基本路线,提出“社会主义的根本任务是发展生产力”的重要观点。十三大报告指出:“社会主义社会的根本任务是发展生产力。在初级阶段,为了摆脱贫穷和落后,尤其要把发展生产力作为全部工作的中心。是否有利于发展生产力,应当成为我们考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。”[4]P13社会主义根本任务的提出,是对中国社会主义初级阶段基本国情的正确认识,也为区域经济发展战略的顺利转变提供了坚实的理论前提。由于中国处在社会主义初级阶段,区域经济发展极不平衡,片面追求生产力平衡发展,必然忽视经济效益的提高。确立发展生产力在区域经济布局中的主导地位,将有利于区域非均衡发展战略的实施和区域经济整体效益的优化。

4.现代化分“三步走”的战略目标的实施。十一届三中全会之后,党中央根据社会主义初级阶段的基本国情,在总结历史经济教训的基础上,清醒地认识到“社会主义经济建设必须从我国国情出发,量力而行,积极奋斗,有步骤分阶段地实现现代化的目标”。[5]P8401982年9月,邓小平在中共十二大的开幕词中指出,我们的现代化建设,必须从中国实际出发,“把马克思主义的基本原理同我国的具体实际结合起来,走自己的路,建设有中国特色的社会主义,这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论”。[3]P2-3这种从实际出发的中国现代化发展战略构想,为区域经济发展提供了重要理论依据。中国幅员辽阔,各地区在自然资源、地理区位、产业结构、经济发展水平等方面存在较大差异,为更好地实现“三步走”的发展战略,中国只有打破均衡发展的传统思维模式,考虑和承认各地区的特点和差别,发挥各区域的优势,扬长避短,才能保证社会主义现代化建设的顺利进行,最大限度地促进国民经济整体优化。

(二)国际形势的变化

一方面,随着20世纪70年代国际政治关系的调整,和平与发展成为当代世界的两大主题。关于战争与和平问题,邓小平指出,“世界战争的危险还是存在的,但是世界和平力量的增长超过战争力量的增长……在较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的,维护世界和平是有希望的”。[3]P127时代主题的转换,使中国具有了同世界其他国家发展经贸关系的良好国际环境,为区域经济发展战略的调整也提供了前提和基础。

另一方面,世界新科技革命蓬勃发展,经济、科技在世界竞争中的地位日益突出,这为中国经济和社会发展带来难得的机遇和挑战。邓小平认为,“现在世界发生大转折,就是个机遇”。[3]P369“我国可以利用的矛盾存在着,对我们有利的条件存在着,机遇存在着,问题是要善于把握”。[3]P354面对这种机遇和调整,中国区域经济发展战略的选择,应该根据世界经济发展的总趋势来及时调整区域经济发展思路,努力融入世界经济发展的潮流,以加快中国现代化的进程。

(三)我国对外开放政策的实施

改革开放前,我国的经济建设采取的是以自力更生为主、争取外援为辅的方针。内地由于自然资源丰富,且地处腹地、有利于备战的需要,成为当时中国区域经济发展的战略重点。

1978年12月,十一届三中全会明确提出了对外开放的基本方针,指出“要在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作,努力采用世界先进技术和先进设备”。[6]P6三中全会以后,对外开放政策继续完善和发展。1982年9月,中共十二大特别提出了扩大对外经济技术交流的问题,强调“实行对外开放,按照平等互利的原则扩大对外经济技术交流,是我国坚定不移的战略方针”。[7]P241984年10月,中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》,提出要积极发展多种经济形式,进一步扩大对外的和国内的经济技术交流。1987年10月,中共十三大关于对外开放工作明确指出,要进一步扩大对外开放的广度和深度,进一步扩展同世界各国包括发达国家和发展中国家的经济技术合作与贸易交流;必须继续巩固和发展已初步形成的“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地”这样一个逐步推进的开放格局。

在一系列方针政策的指导下,中国对外开放步伐逐步加快,东部沿海地区由于具备比内陆地区更为优越的地理环境和经济基础,在体制和政策上将享受更多的优惠条件,使这些地区率先发展起来,并带动其他地区的发展,将成为中国区域经济发展战略调整的必然选择之一。

(四)对改革开放前区域平衡发展战略存在问题的反思

从建国初到改革开放前30年,面对旧中国生产力严重失衡的格局和紧张的国际环境,中国共产党将比较落后的内地作为经济布局和投资的重点,实施了以“加强内地建设、平衡生产力布局、巩固国防”为目标的区域经济平衡发展战略。该战略对于内地的经济发展、我国生产力非均衡布局的改善、民族团结和国家安全的增进曾发挥了积极作用,但同时也产生了不容忽视的诸多问题。首先,这种战略违背了生产力发展的客观规律,通过抑制东部发达地区来强化内陆地区的发展,反过来削弱了东部对内地经济发展的支持能力,所追求的只是一种低水平的平衡。其次,这种战略过分强调区域均衡发展而忽视了经济发展的效率原则,造成了较大的资源浪费。尤其是“三线”建设,在内地特别是在经济较为落后的区域所进行的生产力布局,实际上是一种“嵌入”的方式[8]P360,大小企业一律“靠山、分散、进洞”,企业之间、工业部门之间无法建立起正常的经济联系,难以形成综合生产能力和产生规模经济效益。

中国地域辽阔、人口众多、原有经济基础薄弱且发展极不平衡,超越一定时期生产力发展水平,过分追求地区间的平衡发展,将难以实现各地区共同富裕的远大目标。邓小平指出,“我们坚持社会主义,要实现全国人民的共同富裕,然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义,吃‘大锅饭,实际上是共同落后,共同贫穷,我们就是吃了这个亏”。[3]P155邓小平的深刻论断实际上是对传统区域经济发展模式的反思。以牺牲效率为代价追求公平的区域发展思想并不符合中国国情,中国的区域经济发展战略必然经历从平衡到不平衡的重大调整。

(五)“部分先富、先富带后富、逐步实现共同富裕”思想的指导

1978年12月13日,邓小平在十一届三中全会召开前夕举行的中共中央工作会议闭幕会上发表了题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话。在讲话中,他第一次鲜明提出:“在经济政策上,我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。一部分人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”[9]P1521984年10月20日,十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》对这一经济政策作了充分肯定。《决定》指出:“社会主义社会要保证社会成员物质、文化生活水平的逐步提高,达到共同富裕的目标。但是,共同富裕决不等于也不可能是完全平均,决不等于也不可能是所有社会成员在同一时间以同等速度富裕起来。只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来,才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用,并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕。”[10]

邓小平提出的“允许和鼓励部分先富、先富带后富、逐步实现共同富裕”的论断是促使中国区域经济发展战略调整的重大指导思想之一。从区域经济发展的角度而言,中国各地区的自然资源分布和社会经济文化发展的条件存在较大差异,国家在政策和资金方面向部分条件较好的地区倾斜,允许和鼓励这些地区先富起来,可以产生较大的示范效应,并推动其他地区和整个国民经济的发展。在邓小平这一重要的政策思想的指导下,区域经济非均衡发展战略的实施将会顺利实施并走上良性轨道。

(六)梯度推移理论的引入和指导

我国理论界在对传统社会主义区域经济理论进行反思的同时,也引入了国外盛行的梯度推移理论,这对中国区域经济发展理论和实践的重构发挥了重大作用。梯度推移理论起源于美国哈佛大学费农教授首创的“工业生产生命周期阶段论”。该理论根据地区间经济发展水平存在的差距,将较为发达地区视为高梯度地区、不发达地区视为低梯度地区,认为新兴产业和高技术产业应在高梯度地区优先发展,而传统产业则应在低梯度地区发展,产业结构的优化逐步有序地从高梯度地区向低梯度地区转移。

梯度推移理论打破了片面强调“均衡布局”的传统区域布局模式,从客观实际出发,承认地区发展非均衡的现实,认为条件较好的地区应较快地发展起来,并通过产业和要素从高梯度区域向低梯度区域的转移,带动落后地区的发展。改革开放以来,在计划经济向市场经济过渡的初始阶段,该理论符合经济发展的客观规律和中国特定经济发展阶段的客观要求,对于中国区域经济发展战略的转变提供了理论指导。

二、区域经济非均衡发展战略的实施

基于国际国内形势和十一届三中全会召开后我国经济发展指导方针的转变,改革开放初期至90年代中期,中国区域经济实施了沿海地区优先发展(1981—1985年)和三大地带梯度转移(1986—1992年)的非均衡发展战略。

(一)1981—1985年间东部沿海地区优先发展战略的实施

“六五”计划指出,要“积极利用沿海地区的现有经济基础,充分发挥它们的特长,带动内地经济进一步发展”。[11]根据这一指导思想,国家采取了一系列措施,实施了向沿海地区倾斜的区域发展政策。首先,不断加大对外开放的步伐。1984年初,中央决定进一步开放沿海大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、福州、广州、湛江、北海等14个港口城市。1985年初至1987年底,国务院决定把珠江三角洲、长江三角洲、闽南漳—泉—厦三角地区及山东半岛、辽东半岛等开辟为沿海经济开放区。这些特区和开放城市组成了中国沿海开放地带和工业城市群,在工业、农业、交通等方面具有领先优势。其次,政策和资金向沿海开放地区倾斜。在政策方面,国家加强了对经济特区、沿海开放城市的工业、港口、航空机场与城市建设,并对这些地区在财政、税收、信贷、投资等方面给予优惠。在资金方面,1981—1985年间,沿海11个省区市的工业基本建设投资占全国的比重由“五五”期间的44.0%提高到46.0%。1984年在全国基本建设总投资中,广东省首次居第一位。长期以来居后的上海,其工业基本建设投资占全国9.6%,居第一位。[12]P8-9再次,内地投资比重下降。如1965—1967年间,第一次三线建设高潮时在四川省的投资占全国的14.5%,到1984年该比值下降到4.4%。

(二)1986—1992年间三大地带梯度转移战略的实施

改革开放后至80年代中期,随着全国生产力布局的展开,沿海与内地的划分显得过于笼统,不能适应生产力布局的要求和改革开放新形势的需要。随着梯度推移理论引入中国,国家决策机构开始用三大地带代替沿海与内地的传统划分方法。1985年9月23日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》指出,“要按照经济技术发展水平和地理位置相结合的原则,并适当考虑行政区划的完整性,将全国划分为东部、中部、西部三个经济地带”。[13]1986年六届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划(1986—1990)》中进一步界定了东、中、西部三大地带的范围。①三大经济地带范围的划分,较为准确地反映了中国经济技术发展水平存在的梯度差异特征。根据这一特征,“七五”期间,国家选择了三大地带梯度转移战略,国务院领导人在《关于第七个五年计划的报告》中指出,“在投资的地区分布上,要根据东部、中部和西部地带的经济发展情况和资源条件,确定不同的投资重点和恰当的投资比例,使东部地带的发展和中部地带以及西部地带的开发更好地结合起来”。[14]

根据“七五”计划在三大地带发展方面的指导方针,国家根据各地区的实际,选择了不同的发展举措。东部沿海地区在加强能源、钢铁、石油化工、机械制造、汽车、造船等重工业的同时,大力发展了电子、家电、通信等新的工业部门和行业,在出口工业品的生产方面也有了大幅增加;各种类型的经济技术开发区、高新技术园区以及沿海地区的经济特区等,成为各地区经济的主要增长点和技术创新的主要基地;西北和西南的能源富集区域,重点发展了能源开发。主要是陕甘宁地区的天然气、晋陕及内蒙古的煤炭、黄河上游、长江上游主要支流和红水河的水能。同时在西北和西南还发展了一批基础原材料的生产。其中包括酒钢和攀钢等钢铁厂的扩建,在水能丰富的地区新建和扩建了一批有色金属的冶炼和加工,等等。[12]P10

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