政府绩效管理新探

陈 岩

[摘 要] 探索加强政府以绩效为中心实施的管理,是一种世界潮流,也是我国行政管理走向科学化、民主化、有序化的必由之路,有助于政府管理的法治化、规范化、程序化,对实现依法治国、依法行政具有重大的现实意义。当前应以政府绩效管理为切入点,明确进一步深化行政管理体制改革的方向,研究分析我国政府绩效管理的取得的成绩和存在的不足,进一步加强政府绩效管理学术研究,制定绩效管理评估体系;用法律手段规范政府绩效管理;引入多元化的评估主体,运用多样化的评估手段;把政府绩效评估结果和公共预算支出相挂钩,以推动政府绩效管理的水平进一步提高。

[关键词] 行政管理体制改革 政府绩效管理 对策措施

政府绩效管理是以政府在职责、公平、廉洁、公益、法治、高效等方面的绩效评价指标为核心,对政府活动进行科学激励和约束,以实现政府便民、高效、廉洁目标一系列管理过程的总称。近年来西方国家掀起的新公共管理运动,一个显著的特征就是对政府管理绩效评估明确导向并进行量化,以提高政府效率,实现政府重塑,满足民众对政府的期望。

一、以政府绩效管理为切入点,进一步明确深化行政管理体制改革的方向

十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出:“按照建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府的要求,着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。”可见,“提高效能”已经成为我国行政管理体制的一个重要组成部分,改革一方面必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进,打破旧有的条条框框,学习和引进西方先进的管理理念和思想、体制机制、技术方法,为我所用;另一方面又要处理好继承与创新,立足国情与借鉴国外经验的关系。回顾三十年改革历程,我们可以看出中国的改革是先从经济领域入手,然后再进入政治领域,先易后难、循序渐进。这种摸索前进的模式可以避免重大的风险和失误,它同样适用于政治改革——避开敏感的、有争议的政治议题,从政府绩效管理入手,按照科学发展观的要求,建立符合科学发展的绩效评估指标体系,使政府效能建设得到升华。

二、我国政府绩效管理的现状

1.中央和地方绩效管理取得的成效。

近年来,我国政府管理创新从中央到地方有不少的亮点。从实行改革开放到现在为止,国务院主导的行政管理体制改革进行了六轮,成就可圈可点。1982—1983年的第一次改革提出干部“四化”,并取得很大成效;1988年第二次改革,提出政府职能转变,并以行政法规的方式实行“三定”方案,机构改革法制化,这是前所未有的;1993年的第三次改革,把适应社会主义市场经济发展作为改革目标,提出政企分开是职能转变的根本途径;1998年的第四次改革,明确了政府职能的内涵,即“宏观调控,社会管理,公共服务”;2003年的第五次改革,重点是转变政府职能,理顺政企关系,以适应加入世贸组织形势需要,对政府机构进行了必要的调整和设置;2008年开始的第六次改革,目前主要是在推进政府机构综合设置、职能界定、人员精简等方面考虑如何提高效率,更好地做到为经济发展服务,为人民群众服务。

与中央相呼应的地方政府绩效管理改革,也点多面广,精彩纷呈,从上世纪80年代开始,各地政府机关岗位责任制不断向目标管理发展,到1998年,全国有23个省(市、自治区),90%以上地级市,100多个城市实行了目标管理,而且把效能监察引入目标管理。90年代开始,地方政府绩效管理的一个突出特点是注重提升政府服务于社会和民众的意识,评估开始由内部转向外部、由效率转向结果。山东烟台市的社会服务承诺制,沈阳、珠海、邯郸、杭州等地公民参与政府绩效评估,均有助于实现政府对“下”负责,树立良好的政府形象。

2.当前政府绩效管理中存在的问题和不足。

我国尽管已进行了多次的行政管理体制改革,但对政府绩效管理进行系统地、全面地规划,立法和实施工作尚未起步。当前的政府绩效管理还处于一种分散的试验阶段,其面临的问题和不足主要表现在如下几个方面,第一,缺乏统一的、权威的法律规范,系统化、科学化的绩效管理和评估体系难以形成,绩效管理只能局限于一些地方、个别部门,无法全面推行。第二,绩效管理指标体系设计不合理,存在片面性,一些地方绩效考核深陷“以GDP论英雄”的窠臼,以经济增长“一俊遮百丑”,不利于树立科学发展的政绩观。第三,绩效管理的民主化、程序化、规范化不够。一些地方和部门的绩效评估中,公众和专家参与度不高,主要由上级评下级;评估过程不规范,缺少必要的程序约束,存在较大的随意性;评估指标中定性的多,定量的少;评估过程不透明,监督缺失。第四,绩效管理和评估尚未与公共支出、绩效预算管理挂钩,绩效考评结果没有充分利用,存在“考用脱节”、“为考而考”的现象,考而不用造成社会资源的极大浪费,不能起到应有的导向作用。

三、建立和完善政府绩效管理的对策措施

1.加强政府绩效管理的学术研究,建立科学的政府绩效管理指标体系。践行科学发展观,首先要建立一套有利于科学发展的政府绩效管理指标体系。和西方不同的是,我国政府绩效管理实践“尚处于起步阶段,相应的绩效评价研究仍大多停留在规范研究层面,着重于政府绩效评价的可能性及实施意义,政府在绩效评价中的价值取向等”,因此加强学术研究,探索建立科学的评价指标体系,合理设计各项指标权重的任务十分紧迫。指标体系应包括经济、文化、社会、生态等各方面内容,应针对我国现实国情,应侧重于经济和民生,做到全面性、重要性、前瞻性三者有机结合,注意发展文化事业,保护生态环境,为可持续发展留下空间。

2.用法律手段规范政府绩效管理。西方国家对政府绩效管理都进行了立法,使其走上制度化的轨道,这一点很值得我们学习。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》,英国1997年出台了《地方政府法》及《绩效审计手册》,澳大利亚发布了《公共服务法案》,日本2002年施行了《政府政策评估》等,这些措施推动了政府绩效管理的健康发展。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革》明确提出,要推行绩效管理和行政问责制度。建立一种制度首先就要立法,用立法来规范绩效目标、适用对象、绩效计划、绩效评估、绩效信息、绩效结果及法律责任。通过立法把政府绩效管理纳入法治化的轨道,以法的形式来保障政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能,提高政府行政效率,体现政府责任,落实科学发展。

3.引入多元化的评估主体,运用多样化的评估手段。目前,对政府绩效的评估考核方面有很多种模式,具有代表性的像“甘肃模式”,即委托独立的第三方——兰州大学“中国地方政府绩效评价中心”来组织实施,专业性很强,但不足之处在于缺乏群众参与,没有代表性;另一种是“福建模式”,即由省政府的专门评价考核机构统一协调推进政府各部门的相关评价考核工作。这种模式的优点在于信息的收集和反馈及时,但评估主体与客体同属于一个系统,难以保证评估结果的客观性。还有一些地方进行了“万人评议政府”活动,这种做法充分体现了民主,但有些绩效指标专业性强,民主评议并不适合。因此,政府绩效评估应在对指标进行分析的基础上,进行分类,对不同类型的指标采用不同的评估方式,评估主体应包括政府官员、专家学者、人大代表等,突出不同指标的特性,体现多方参与,反映各种模式的优点,克服缺点,增强评价考核的科学性、代表性。另外,在评估的过程中,可以灵活地采用多样化的评估手段,如无记名投票、网络调查、电话采访、委托民间调查机构调查等方式,尽量使评估手段更加灵活多样。

4.把政府绩效评估结果和公共预算支出相挂钩。从某种意义上说,为人民服务是政府及其部门存在的依据,政府不仅要有战略目标和宏观规划,而且必须保证较强的执行力,使工作更加有效。因此,应该建立一种机制,明确绩效管理的导向作用,把公共预算支出和政府绩效联系起来,根据政府的效率和效果来分配预算,变“过程管理”为“结果管理”,对绩效指标完成的好的部门给予奖励,对应履行职责、完成任务而不能完成或完成不好的部门及人员进行公布批评、削减预算,直至取消这一部门。当今世界,英国、日本、瑞典、加拿大、法国,甚至连巴西、印度等国都实行了绩效预算。我国作为社会主义国家,政府的权力是人民赋予的,国家权力的行使也是通过由纳税人提供的税收来提供物质保障的,因此,政府活动的绩效如何,理应接受公众的监督。公众对预算支出发挥作用,并进行有效地制约,这是建立社会主义公共财政的题中应有之义。○

参考文献:

[1]杨泰波.关于建立科学发展评价考核体系的思考[J].理论动态,2009(1802).

[2]建立更科学的政绩考核体系[J].瞭望新闻周刊,2009(12).

[3]唐铁汉.加强政府绩效管理深化行政管理体制改革[J].中国行政管理,2006(3).

责任编辑 马永义

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