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党内民主选举制度改革与发展

马全江 孙 晓

[摘 要] 党内选举制度是党内民主建设的重要内容。中国共产党在建立之初就确立了党内选举制度,开始探索和实践党内选举。新中国成立到“文革”结束,党内选举制度得到长足发展,但期间也有反复。改革开放以来,党内民主选举制度从理论到实践都有较大发展。研究党内选举制度的改革与发展,对丰富马克思主义党建理论和建设社会主义政治文明都有重要意义。

[关键词] 中国共产党 党内民主 选举制度 改革 发展

党内选举制度是指由党章和党内选举条例等规定的“选举党的各级领导机构成员和各级党代表大会代表时应遵循的各项原则制度和程序的总称”,是党的组织制度的重要组成部分。[1]145新中国成立以后,特别是改革开放以来,我国党内民主选举制度也在不断改革、发展和完善,对党内民主以及社会主义民主政治建设起到巨大促进作用。

一、社会主义革命和建设时期党内民主选举制度

从1949年新中国成立到1976年“文革”结束这一时期,党大力促进党内选举的经常化,最突出的是党的“八大”做出的若干规定及其实践。同时,“八大”以后尤其是“文革”时期,党内选举制度也受到严重冲击和破坏。

从建国初期到八大前后,党多次强调要定期召开党的代表大会和代表会议,在选举制度上进行了一些新的探索。八大的选举过程更是从多方面体现了民主和公开的精神:八大中央委员、候补委员的候选人提名采用代表提名为基础、代表提名与组织提名相结合的方式,并通过“三下三上”反复酝酿协商的候选人提名推荐程序,经过了两次民主、公开的预选。在宣布新一届中央委员选举结果及对外公布名单时按得票多少为序排列。与七大党章关于党内民主选举制度的规定相比,八大党章的先进性与民主性表现如下:

第一,将七大党章规定的“无记名投票或表决”修改方式为“无记名投票”的选举方式,且只有在特殊情况下,即“党的基层组织的选举,在不可能采用投票方式的时候,可以采用举手表决的方式”。[2]185-186并且对此情况下的举手表决作了一定规范:“应当采取按照候选人名单逐个表决的办法,禁止采取全名单一次表决的办法”。[3]205无记名表决是对选举人自由意志的保障,逐个表决是对选举人选举意愿的尊重。

第二,增加了选举人对候选人名单的讨论权和选择权。八大党章规定:“党的组织和选举人所提出的候选人名单,应当经过选举人的讨论”、“必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利”。[4]205-206前者规定的候选人名单提出方式更为公平、合理,直接有效地影响差额选举的选举结果;后者规定则对选举人的选举权给予充分保证,使之有更加自由、全面的选择。

第三,八大党章首次规定了选举单位有权撤换选出的代表。党员的选举权和罢免权是密切相关的,因为选举产生的代表或领导不可能都完全胜任工作,难免有选择不准的时候,只有赋予选举人以罢免权,才能将不合格者予以罢免和撤换,并继续选出真正适合的人选。因此八大党章规定:“党的选举单位对于被选举到党的代表大会和党的委员会的成员,有权在他的任期内加以撤换”,[5]206这是对党内选举制度的又一重要发展。综上所述,党的八大选举规定及其实践,在“真正体现选举人意志”方面做出很大改进,从多方面发展了党内民主。

八大之后,随着党内民主生活逐渐不正常,民主集中制不断遭到破坏,八大规定的选举制度没有能够坚持下来。特别是“文化大革命”期间,党和国家的政治生活极不正常,党的领导体制和组织原则受到严重践踏,全党(除军队外)各级组织陷于瘫痪和半瘫痪状态,党的代表大会制度和选举制度受到严重冲击和破坏。1969年党的“九大”对党章进行了全面修改,“九大”党章充满“左”的严重错误,对党的政治、思想、组织建设产生了极大破坏。具体到党内选举制度,其破坏主要有:第一,取消了关于党员权利的规定,党员只有对党的义务,没有任何权利,所以党员的选举权和被选举权也就从党章中消失了。第二,把“党的各级领导机关都由选举产生”,改为“党的各级领导机关都由民主协商、选举产生”。这样就为林彪、“四人帮”以“民主协商”为幌子、在党和国家领导机构里安插亲信开了方便之门。因为实际上,只有所谓的“民主协商”,而没有选举。这种“民主协商”往往成为领导指定或变相任命的同义语,严重破坏了党内正常的民主生活。实践上,“九大”代表不是由各级党组织逐级选举产生,而是在所谓“民主协商”、“听取群众意见”之后“推选”出来的。1973年的“十大”继续了“九大”的规定和做法,“十一大”在选举方面则没有作出具体规定。

二、社会主义新时期党内选举制度的发展和完善

1978年十一届三中全会至今,随着我国经济现代化和政治民主化进程的加快,党内民主有了很大发展,党内选举制度也不断改革完善。

1、党内选举制度的恢复。

十一届三中全会实现了党在指导思想上的拨乱反正,决定健全民主集中制,健全党规党法,这对于恢复党内民主具有决定意义。

1980年,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》,总结了我们党以往在党内政治生活中的经验教训,就如何实现民主化作了许多规定。《准则》单列一部分即第八部分“选举要充分体现选举人意志”,规定“党内真正实行民主选举,才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。各级党组织应按照党章规定,定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员会要按期改选。每届代表和委员,应有一定数量的更新。选举要充分发扬民主,真正体现选举人的意志,候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法,或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选,然后进行正式选举。党员数量少的单位,可不实行差额选举或实行预选。候选人的基本情况要向选举人介绍清楚。选举一律用无记名投票……不得规定必须选举或不选举某个人”[6]18。这些规定彻底推翻了以往在选举上的错误做法,其中,还在党的历史上首次提出了差额选举,成为党内选举制度的一个重大突破,指明了党内选举制度改革的方向和趋势,对后来党内选举制度的发展有着决定性的影响。此外,为了加强对地方党委选举工作的指导,1980年中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》,这实际上起到了党内选举工作条例的作用。这些规定否认了领导干部职务终身制,恢复了党内选举制度,为党内选举制度的发展奠定了基础。

十二大前后,党内选举制度的重点转移到研究如何提高选举质量,扩大党内民主上来。十二大通过的党章规定:一是在正式选举之前“可以经过预选产生候选人名单”;二是不经过预选的,应“采用候选人数多于应选人数的办法进行选举”;三是“选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利。任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人”;四是党的代表大会要定期举行,“党的全国代表大会每五年举行一次,由中央委员会召集”,同时对省、市、县级以及基层党组织党代会的召开也做出具体规定;五是对选举过程中违反党章的行为的监督也作出了严格的规定:“党的地方各级代表大会的选举,如果发生违反党章的情况,上一级党的委员会在调查核实后,应作出选举无效和采取相应措施的决定,并报再上一级党的委员会审查批准,正式宣布执行。”[7]122-130

2、党内选举制度的发展。

从党的“十三大”到“十五大”,是党内民主选举稳定发展时期。在《准则》首次提出差额选举后,“十三大”又对其作了进一步的规定,指出:“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选,产生候选人名单,然后进行正式选举。”[8]126“可以把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表,基层党组织委员、书记,地方各级党委委员、常委和中央委员会委员。”[9]126中共中央组织部1988年颁发的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、中共中央1990年颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》,对差额选举又作了具体规定,即代表候选人数应当多于应选人数的20%;委员候选人数差额为应选人数的20%;经批准设立常务委员会的党的基层委员会的常委候选人,由上届委员会按比应选人数多一至二人的差额提出。1994年,中共中央又印发了《中国共产党地方组织选举工作条例》。这样,从党的中央组织到地方组织、基层组织,全部规定了实行差额选举。实践上,“十三大”在中央委员会、中央纪律检查委员会、中央顾问委员会候选人的建议名单产生上,先后经过了民主推荐、组织考察、中央书记处讨论、中央政治局审定,最后经过十二届七中全会充分酝酿后,提交十三大讨论。为了充分体现选举人的意志,在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举,这在党的全国代表大会上还是第一次。在此基础上,十三届四中全会、“十四大”、“十五大”又对党内选举制度作了进一步改进。

3、党内民主选举制度的改革和完善。

从党的“十六大”到“十七大”,党内民主建设步伐明显加快,党内民主选举制度得到进一步改革和完善。进人新世纪,形势发生了很大的变化,党的干部队伍正处在一个整体性新老交替的重要时期,地方各级党政领导班子换届任务十分繁重。面对干部选拔任用工作中出现的大量新情况、新问题,十六届中央委员会期间,颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列具体规定。这些规定,在干部选拔任用的原则、标准、程序、方法和纪律等方面,赋予其新的内涵;进一步保障了群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权;通过程序的完善,推进了干部选拔任用工作的科学化、规范化;创造性地提出了干部公开选拔、竞争上岗、任前公示、试用期制度,完善了任职、免职、辞职和降职等制度,促进了优秀人才脱颖而出并且解决了干部能上能下的问题;确立了干部考察工作责任制、干部选拔任用工作责任追究制和干部选拔任用工作监督责任制,使监督管理机制更加科学和完善。总之,使党内选举制度逐步走向民主化、法制化、规范化和程序化。实践上,2007年进行的地方四级党委领导班子换届中,普遍采取了差额推荐、差额考察的办法,一些地方还在此基础上探索实行差额表决,使换届的过程成为扩大党内民主,保障党员民主权利的过程。十七大代表选举,差额比例一般都超过了15%,比十六大时增加了5个百分点,在推荐提名阶段也普遍做到了差额推荐。

“十七大”政治报告在党内民主选举上作出许多重大改革,使党内民主选举制度进一步健全和完善。报告指出:要“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式”[10]50。要“完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表的任期制,选择一些县(市、区)实行党代表大会常任制”[11]50。党代表任期制,即选举产生的党代表资格和职权在任期内一直有效,任期与本次党代会届期相同。党代会常任制,也可称之为年会制,即选举产生的党代会届期内每年都要召开会议。两项制度的民主选举意义在于,通过党代会和党代表作用的进一步发挥,党员的选举权得到进一步确认、保障和发挥。要“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”[12]50。即不是像过去由书记或常委决定,而是要扩大为全体党委委员讨论决定,并且要实行每人一票,书记和普通委员的选票具有同等效力。要“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”[13]50。即选举产生的包括党中央政治局在内的各级党的领导机构,要定期向选举自己的全体委员负责并接受其监督的制度。这是选举制度的基本要求,即被选举者当选后,要向选举人负责,接受其监督。对选举人负责和受其监督的主要形式,就是向其报告工作。要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”[14]50,提出“两推一选”、“直接选举”两项选举制度改革。“两推一选”是我国一些地方在农村党组织甚至乡镇党委基层党组织领导班子选举中的改革尝试,已经取得良好效果,报告首次对其加以肯定,并要求在全国加以推广。○

参考文献:

[1]赵博.中国共产党章程辞典[M].北京:红旗出版社,1991.

[2][3][4][5]中共中央党校党章研究课题组.中国共产党章程编介[M].北京:党建读物出版社,2004.

[6]关于党内政治生活的若干准则[M].北京:人民出版社,1980.

[7]中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社,1982.

[8][9]中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社,1987.

[10][11][12][13][14]本书编写组.十七大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2007.

责任编辑 梅 宏

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