农村基层党组织建设存在的问题、原因与对策分析

彭雪莲

[摘 要] 农村基层党组织普遍存在着工作机制不健全、领导方式不科学、党员结构不合理等问题,出现这些问题的原因,主要有经济和阶层结构出现了新变化、乡镇党委政府职能定位不清晰、信息技术发展滞后等。要破解农村基层党组织存在的问题,首先应该发展壮大农村集体经济,夯实农村基层党组织执政的物质基础,其次应改进乡镇管理体制,再次应不断地改善党员结构,提高农村党员的整体素质。

[关键词] 农村基层党组织 问题 原因 对策

以那镇位于贵州省毕节地区织金县西北部,距县城36公里,与纳雍、大方两县隔河相望,总面积84.3平方公里。全镇辖17个村,1个社区,186个村民组,9355户,36643人,省道307横穿全境,出境公路四通八达,是繁华的商业重镇和商品集散地,煤炭产业,小城镇建设,畜牧业,劳务经济已成为农民增收致富的四大支柱产业。

一、农村基层党组织建设存在的问题

1.农村基层党组织的工作机制尚不健全。

(1)乡镇党委的工作环境有待进一步优化。当前,制约乡镇党委作用发挥的环境因素主要有两个:一是经济基础薄弱。取消农业税之后,乡镇的财政显得捉襟见肘,有限的财力不仅使以那镇的基础设施建设难以完全落实到位,就连办公经费也不富裕;二是职责与职权不配套。随着乡镇体制改革的不断深化,乡镇党委政府对“七站八所”的管理权限逐渐缩小,管理职责的落实受到很大的影响,“下面千条线,上面一根针”的状况没有得到改变,乡镇党委政府经常陷于不该管、管不了、管不好的困难境地。

(2)“村委”与“支委”运转不协调,削弱了党在农村的整体战斗力。自1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来,村民自治得到长足的发展,村委会的职能得到加强,于是对农村党支部的“领导核心”地位提出了新的要求,“村委”与“支委”的矛盾凸显出来。一方面,《村民委员会组织法》规定:村民委员会是“基层群众性自治组织,负责办理本村的公共事务和公益事业”,另一方面,《党章》和《中国共产党农村基层组织工作条例》又规定,党在农村的基层组织是“各种组织和各项工作的领导核心”,但在职权上没有做出具体、明确的规定,客观上在制度内部存在着“强化自治”与“加强领导”的矛盾,当意见和利益上的分歧出现时,“两委”各吹各的号,各唱各的调,直接削弱了农村基层党组织的凝聚力和战斗力,使党的路线、方针、政策在农村的落实失去了体制保证和制度支持。

(3)乡镇与村的关系定位复杂、混乱。取消人民公社,设乡建镇之后,乡镇与村的关系一直没有厘清。党章和相关条例规定,乡党委与村党支部是“上级与下级,领导与服从”的工作关系,而《村民委员会组织法》规定,“乡镇政府对村委会的工作给予指导,但不得干预依法属于村民委员会自治范围内的事务”,乡镇政府与村委会是“指导”而非“领导”关系。这样,在执行决议时,就出现了乡镇用党的名义来“领导”村组织,而村级组织又用“自治”的名义来对抗乡镇的情况,这种现象在书记镇长一肩挑和书记主任一肩挑的地方表现得比较明显。

2.农村基层党组织的领导方式不科学,领导水平不高。

(1)基层党组织的领导方式陈旧,官僚作风严重,党组织不同程度地存在着来自群众的信任危机。一些基层党组织的领导者,仍旧习惯于计划经济时代的集权式管理,动辄以行政命令压人,用强力机关服人,结果不仅没有处理好基层的社会关系,反而使党组织处于矛盾的漩涡中,导致了一些基层党组织信任危机的出现,具体表现为“三不”:讲话群众不听,许诺群众不信,指挥群众不从,这种现象在镇中心辐射不到的边远地区比较突出,严重影响了党在基层的形象。

(2)基层党组织的领导水平不高,领导方式不科学,与建设社会主义新农村的要求不相适应,“能力危机”在农村基层仍旧突出。随着市场经济的不断发展,农民致富奔小康的愿望更为强烈了,他们呼唤一批能够适应市场变化的干部站出来带领他们走上富裕的道路。但是,在实践中,面对农村市场的新发展、新变化,不少基层党员干部缺乏引导、发展、管理经济的能力,尤其是缺乏统筹城乡经济社会发展的能力、建设现代农业的能力、发展第三产业的能力以及经营农村城乡的能力,对于如何适应市场经济对农村发展的要求,帮助农民发展生产、调整产业结构,走科技兴农路子,建立农产品产供销一体化的服务体系显得办法不多。

3.基层党员结构不合理,党员领导干部素质不高。

党员的能力决定党支部的战斗力,党支部的战斗力决定党在农村的执政能力,在农村,提高执政能力的核心是人才问题。但是,农村基层党组织的党员结构和素质结构却不能适应提高执政能力建设的要求。主要表现在两方面:一是老龄化严重。以那镇有27个党支部,共有党员553人,其中40岁以上的占67%。40岁以下的占33%。具体分布为35岁以下的70人,占总数的12%;36—40岁的116人,占总数的21%;41—54岁的115人,占总数的21%;55—59岁的60人,占总数的11%;60岁以上的192人,占总数的35%;二是文化素质偏低。全镇553名党员中有大学本科学历以上的仅有10人;大学专科学历的56人;中专学历的52人;高中学历的57人;初中及以下学历的占绝大多数,高达378人,占总数的68%。基层党组织的这种年龄结构和文化水平,使其难以驾驭农村经济社会发展面临的复杂局面,往往是“老办法不管用,新办法不会用,软办法不顶用,硬办法不敢用。”

4.体制与机制创新乏力,乡镇党政干部“直选”缺乏操作的空间和基础。

实践证明,由“直选”的方式产生乡镇党政干部,能够激发群众的政治参与热情,促使干部增强对基层群众负责的责任感,进而推动基层民主的发展。但是,这种方式是一种新生的政治现象,不少乡镇干部缺乏“吃螃蟹”的胆识和魄力,尚没有在本地区试行新干部选举方式的动议。在座谈中,一位分管民政工作的副书记把试点地区的“直选乡镇党政干部”评价为“政治不冷静”,并且表示,“本镇近几年内不会试行直选。”

二、出现上述问题的原因

1.农村经济结构和社会阶层发生了变化。

过去,基层党组织掌握着农村的主要生产要素,负责组织生产和分配,有着领导群众的经济基础。随着包产到户的实行和多种所有制经济的共同发展,农民经济收入水平得到不同程度的提高,劳动方式与谋生手段也呈现出多样化的趋势,对传统生产要素的依赖程度大幅度降低。与此同时,农民内部也出现了明显的阶层分化,各个阶层的生产生活方式、经济状况、政治态度都表现出不同的特点。社会阶层的分化现在仍在持续,使得农村出现了一些新的社会组织形式和经济成分。无形之中,基层党组织发挥作用由单纯而复杂起来,一时很难找到自己在市场经济中的位置和空间。

2.乡镇党委政府“权、责、利”分离,难以进行正确的职能定位。

农业税减免之后,乡镇财政的调控功能明显减弱,可用财力严重不足,来自上级政府的转移支付资金只是杯水车薪,远远不能填补乡镇的财政缺口。为了发展经济和加强农村基础设施建设,乡镇干部只好将更多的时间用于跑项目、跑资金、招商引资,而日常工作往往处于应付状态。基层行政管理体制与农村生产力发展要求不适应,乡镇施政用权和建设法制型政府、服务型政府的要求和标准不适应,农村公共产品供给体制与保障公共服务的要求不适应,三个方面的不适应使乡镇党委政府错位、越位、缺位现象突出,使乡镇党委政府偏离了“提供公共服务”和“加强宏观管理”的基本职能。

3.信息技术的发展和村民民主意识、法律意识的增强,对农村基层党组织建设提出了新要求

随着互联网、有线电视等进入农村,村民有了了解政治、表达愿望、提出要求、行使权利的新渠道,打破了基层党组织以往对政治信息的垄断,民主意识和法律意识明显地增强了。他们不仅要求自己的利益能够得到切实的维护,而且对基层党组织的领导方式、执政方式提出了新的、更高的要求。而基层党组织却对农村和农民在政治上的新变化重视不够、引导不足,有时即使认识到了这种变化,也只是停留在口头议论的层面上,不能采取积极有效的措施保护农民的利益诉求,直接或间接地导致了农民民主参与中的一些不理性、不规范行为。在信息技术快速向农村渗透的现在,如何在代表最广大农民群众根本利益的同时兼顾不同利益群体的具体利益,如何正确地整合农民群众的愿望和要求,怎样在农村处理好党的领导、农民当家作主和依法执政的关系,是摆在农村基层党组织面前的现实问题。

三、加强农村基层党组织建设的对策与建议

1.发展壮大农村集体经济,夯实农村基层党组织执政的物质基础。

发展是解决一切问题的根本。农村基层党组织的当务之急是以建设社会主义新农村为契机,大力发展经济。首先,在发展思路上,要坚持以市场为导向,以科技为依托,以农业产业化为主线,引导群众搞好农业结构调整,大力发展特色农业、效益农业,力争把品种调优,规模调大,层次调高,机制调活;其次,在发展路子上,以那镇应充分利用自己的优势产业,进行农业综合开发,发展现代农业,调整优化产业结构; 第三,要整合农业服务队伍,组织农技专家、科技能手等长期驻村蹲点,帮助农民解决农业生产中的现实问题,同时,还要重视发展民营经济,加快农村工业化步伐,大力发展第三产业,为农村富余劳动力向非农产业转移,向城镇转移提供良好的体制环境。

2.立足于“社会发展”和“公共服务”的职能要求,改革乡镇管理体制,改进执政方式,不断提高执政效率。

(1)改革乡镇管理体制。一是对乡镇站所实行分类管理,明确职权划分。对于农技站、畜牧站、文化站等服务性和专业性站所,应在人权、事权和财权上全部划归乡镇管理,使其对乡镇党委政府负责,而对于派出所、司法所、税务所等垂直管理的站所,也要坚持在乡镇党委统一领导下开展工作,乡镇党委政府有权向其上级机关提出调整人员的意见;二是理顺“条、块”关系,强化责任意识。上级业务主管部门将宜下放给乡镇审批的事项坚决下放给乡镇,可委托给乡镇行使的行政行为尽量委托乡镇行使;三是按照责、权、利相结合的原则,适当加大乡镇的工作职权。

(2)改进农村基层党组织的执政方式。坚持民主执政、科学执政、依法执政,贯彻民主管理、民主决策、民主监督的原则,综合运用政策引导、典型示范、市场服务、综合协调等手段,防止在执政过程中的不作为和乱作为,纠正执政过程中的错位、越为和缺位现象。把“三创三强”活动列入党委工作的重要议事日程,通过“上下联创、城乡共创、示范带创”,实现“强基础、强素质、强机制”的目标,抓住根本、把握关键、落实保证,确保基层组织建设取得实效。

(3)提高执政效率和执政质量。把乡镇的民政、司法、土地、计生等职能部门统一组织起来,集中设置服务大厅,实行“一站式”服务,彻底改变乡镇机关“门难进,脸难看,话难听,事难办”的现象;继续坚持“乡镇干部驻村”制度,驻村干部不仅要在形式上进住村中,而且要深入田间地头,切实了解群众之所需,使这项制度真正成为反映民意的一个窗口。

(4)优化乡镇党政工作的考核指标。变过去以经济增长和机构、人员的考核为主的评价体系为是否增加农民福祉和是否提供有效的公共服务为主的评价体系,在评价考核上促使乡镇党委政府从“全能政府”到“小政府,大社会”的转变。至于提供公共产品和公共服务,也可以因地制宜地通过“民营化”的形式来实现,以放开、搞活基层的权利运作方式。

3.不断改善基层党员结构,提高基层党组织的整体素质。

(1)积极吸收新社会阶层的优秀分子入党。回乡打工青年、个体户、私营企业主等致富能手,是农村先进生产力的代表者,要积极吸收这些新社会阶层中思想先进的优秀分子加入党组织,以增强党在农村的阶级基础,扩大党在农村的群众基础。

(2)加大制度创新力度,形成“选好人,培优人,留住人”的选人用人机制。一是大胆尝试乡镇党政干部直选,将群众口碑不好、工作业绩平平的干部分流出去,大胆提拔作风正、口碑好的干部到领导岗位,形成干部能上能下的用人机制和激励机制;二是基层党政机关要踊跃吸纳应届大学笔业生,加大大学生村官的选拔力度,以提升基层干部的文化层次,优化基层干部队伍结构;三是加大对干部的教育培训,充分利用各级党校的教学资源,在保证干部政治素质的基础上着力提高干部的业务素质,培养“一专多能”的新型干部;四要提高基层干部待遇,用看得见的奖励和待遇将优秀人才留在基层,减少基层人才的流失,对于分流出去的干部,应从思想上和生活上做好充分的安置工作。

(3)创新农村基层党组织的设置形式。根据农村阶层分化后的现状,围绕农业产业化目标,在坚持原有基层党组织基本设置形式的基础上,因地制宜地按照区域经济布局,把党组织建立在产业链上,成立具体产业的党组织;另外,根据农村部分党员流动性大的特点,尝试建立异地党支部,这些党支部可以挂靠在当地的党组织下,接受当地党组织的领导,也可以实行流出地和流入地党组织共同负责的双向管理机制。○

责任编辑 马永义

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