农民工子女教育问题的困境、成因及对策

陈 芳

[摘 要] 随着城市化进程的进一步发展,越来越多的农民工子女跟随父母生活在城市中,如何保障他们接受义务教育的基本权益,已经成为社会转型时期难以回避的社会问题。本文对民工子女教育的困境及其成因作了分析,并对如何改善民工子女教育提出了一些建议。

[关键词] 城乡二元结构 教育公平 教育均衡化

20世纪80年代中期以来,随着我国家庭联产承包责任制的全面实施,农村剩余劳动力脱离农村和农业,走向城镇,逐渐产生了“农民工”现象和问题。从上个世纪80年代中后期到90年代初期,大批的农民进入城市,形成了一轮又一轮的“民工潮”。上世纪90年代后,第二轮“城市移民”呈现出新的发展动向,流动人口外出打工日渐出现“家庭化”趋势。许多人不再是孤身漂泊,而是在一个地方站稳脚跟,拖家带口地迁移。然而,这些随父母进入城市的儿童的生活状况却不容乐观,他们始终和父母一样生活在城市的边缘。流动人口子女的教育问题已成为流动大军涌入城市后日益突出的重要问题之一。

一、农民工子女教育的困境

1.农民工子女就学问题。对于进城务工的农民工子女就学问题,现在国家解决的方法是以留入地政府为主,以公立学校为主,但是这些办法在实际执行的过程中并不容易得到贯彻执行。政策执行难,户籍制度和高昂的借读费等条件,使得这些农民工的子女只好在民工自己办的学校里就读,因这些软硬件条件都不合格的学校和诸多方面的因素,农民工的子女接受教育的权利得不到保障。《中华人民共和国义务教育法》规定,我国义务教育事业,在国务院领导下,实行“分级负责,分级管理”。实践中,城市适龄儿童的教育费用基本由各级政府负责,而农村的义务教育费用则由乡镇人民政府以教育统筹的形式向农民征收。农民工子女离开农村后,由于交纳的教育统筹费用没有根据民工的就业流向在地区间划转,而农民工就业所在地的城市财政体制在义务教育支出中并没有包含农民工子女的教育经费。当地政府也只对本地学龄儿童少年的义务教育负责,农民工子女在城里接受义务教育成了大难题。即使接受了义务教育和高中教育,农民工的子女上大学更是一个大难题。以目前教育产业化的现状,每年上大学的费用起码要一万,这对于漂泊在外的农民工来说,无疑是很难承受得起的数目。

2.农民工子女学校的难题。农民工子女大都在自己办的学校,这些农民工子女学校自身存在诸多难题:一是学校问题。首先,民工子女学校得不到社会的认可,它的存在属于非法地位。当地很多部门都会来找它的麻烦,责令其停止办学。所以学校的存在就像打游击战一样,几乎所有的学校都有搬迁的经历。其次,学校设施不足,校舍紧张最为明显。校舍场地全部由办学者自行解决,大多租用民房。教室和活动场地大多显得过于狭小,自然采光条件与标准有相当大的距离,有的教室严重超荷。最后,学校各层面的管理比较紊乱,管理职责无分工,基本职能由校长包揽,但教师教学与学校管理职责基本分离。有的管理者既无教学经历也无管理经历,师资来源比较杂。二是生源问题。这些学校一个很大的特点就是学生生源的流动性,这就使得招生成为学校的头等难事。由于农民工受教育程度低,有些农民工价值观念转不过来,对子女的教育不是很重视。即使重视也因为家庭经济的困难打消了让孩子上学的念头。所以,农民工自己办的学校招生难度很大。另外,由于农民工生活的不稳定,常常会变换居住地,所以农民工子女也常常换学校。三是收费问题。民工生活在城市的最底层,他们微薄的收入有时连子女的学费都付不起。很多家长把孩子送到学校时都跟学校商量暂时不交费以后再补交。就这样,这些学校都普遍存在着学费收不回来的难处。四是师资问题。限于经费问题,学校给教师的工资很低。这样的薪金标准下,一般教师根本不可能“光临”这些“破烂”的学校。

3.农民工子女的健康安全困境。健康不仅是生理的,也包括心理和社会适应能力。生理健康上,由于经济困难,农民工子女本身营养就不容乐观,农民工又无法或几乎不能给孩子提供医疗保险,当孩子们生病的时候也是往往不能上大医院看病。农民工子女的生理健康受到了威胁;在心理健康上,农民工子女多来自偏远的乡村,经济条件较差,物资,精神生活都相对贫乏。而随父母进城后,他们普遍感到城里生活的巨大反差。又加上经常变换居住地,生活的不稳定以及缺乏关爱和沟通,往往容易产生自卑,暴躁冷漠,戒备心理较强。对健康成长十分不利。关于人身安全困境,许多农民工居住环境相对复杂,对于大城市的治安形势又缺乏正确的认识。他们往往因为忙于生计,经常让孩子自己玩或托付给不熟悉的人员代管。孩子年幼无知,自身防范意识差,使得一些不法分子乘虚而入,给未成年儿童造成不应有的伤害。

二、民工子女教育困境的成因探析

农民工子女教育问题的现状不容乐观,那么产生这种状况的原因是什么呢?

1.深层次原因——城乡二元经济结构解体与二元社会结构、教育结构调整的滞后性。在民工子女义务教育问题上,城乡分割的旧体制弊端充分暴露出来。民工子女的受教育问题反映了城乡二元经济结构解体与二元社会结构、教育结构调整的滞后性之间的矛盾,归根结底还是城乡分割旧体制的弊端。随着经济的发展,我国二元经济结构已经解体,二元社会结构趋向弱化,严格限制城乡人口流动的户籍制度慢慢松动,但尚未有根本性的变革。义务教育还带有明显的二元特征,比如在义务教育投资上,国家的教育经费严重地偏向于城市义务教育,2001年城市义务教育人均经费4015元,而农村只有900元,1999年小学升初中的升学率,农村为91%,城市为100%。[1]可见,同样是祖国的花朵,由于在现行体制中存在着各种以身份为特征的障碍,他们会因为自己的出生区域不同而享有不同的受教育权。在师资力量,学校设施等方面,城乡之间也存在巨大差异。城乡分割的教育体制决定了农民工子女在城市中上学很难。从经济学的角度来讲,一个工人的工作所得除了货币收入之外,还应该包含各种福利,包括对其子女的义务教育。既然进城民工对流入地的经济发展做出了直接贡献,从理论上讲,其子女的义务教育就应该由流入地的政府来提供。如果仍由流出地的农村来提供,等于是落后的流出地补贴发达的流入地,这种补贴方式会加剧地区发展的不平衡。同时,由流出地的政府来负担进城民工子女的义务教育,会减少当地政府从事其他建设和公益事业包括农村社会保障的财力,不利于当地全面建设小康社会目标的实现。

2.根本原因——教育政策制定过程中公平性原则体现不足。公共政策的目的在于减少人与人之间的冲突,促进人们的积极合作和行动,实现有限资源的适当配置,从而实现社会福利最大化。解决机会不均等以及由市场体制所导致的一些不公平现象,是政府制定政策的根本,农民工子女义务教育政策也不例外。如果说与市场经济体制相适应的经济政策追求的是效率,那么,培育合理的现代社会群体结构所需要的社会政策,就应当以公平为首要价值定位,通过各种再分配手段,防止出现严重的两极分化,缓和各群体之间的矛盾。随着社会的不断变迁和农村劳动力的不断转移,出现农民工子女教育新问题本也正常,但为什么这种问题的解决如此之难呢?就是因为在教育政策制定过程中没有坚持公平原则,没有给公民以起码的国民待遇。目前,困扰我国教育公平的主要就是教育的均衡化问题,从资源配置的角度来说,教育公平的实质,就是政府作为资源配置的主体应该对全国范围内的教育资源进行统筹规划,合理配置,大致确保各阶层受教育群体和个体的受教育权利相对平等。针对弱势人群,国家应遵循将公共教育资源从富裕流向贫困的原则,具体地说,就是公共教育资源应向处境不利的儿童倾斜,这是公平观的现实表现。教育特别是义务教育是促进经济增长,矫正各种不公平的起点条件,是保证社会机会相对公平的最重要的制度性设置。在调整结构性短缺的问题是,政府首先要尽可能公平地分配教育财政资源,不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺。

3.直接原因——我国义务教育阶段实行的是分级办学,分级管理。我国义务教育阶段实行的是分级办学,分级管理,即基础教育有县(市)财政管理的教育体制。由于义务教育阶段经费主要是由地方政府负担,而流动儿童没有流入地的户口,所以无法享受由流入地政府财政负担的教育经费。虽然部分大城市如北京、武汉、上海、天津等地,针对流动儿童入学采取了相应的措施,许多城市大幅度降低了流动儿童的借读费,并确定了流动儿童入学以公立学校为主渠道的思路,但由于各省市在义务教育的总体规划上,无论是学生经费的划拨,师资的配置,还是学校设置及布点等方面,仍然是以户籍人口为基础,所以流动儿童被排除在总体规划之外,除非农民工交一定的赞助费或者政府为农民工子女增拨经费。[1]

三、如何走出当前民工子女教育的困境

“咎其因,则善其行”我们社会作为人们日常生活大调配中主要力量究竟应该为我们这群农民工子女做些什么呢?有一些建议还是值得我们去考虑的。

1.改革户籍制度。户籍制度本身要改革创新,取消不合理的户籍制度,取消对进城农民工子女的限制,加快我国现行义务教育体制改革,实现城乡公平,地区公平的国民义务教育制度。这种带有身份色彩的户籍制度,是计划经济的产物,已经与我国目前的经济发展水平严重不相适应。这样的户籍制度早就应该退出历史舞台了。在现阶段,我们可以采用像上海那样的方式,改“户籍制”为“居住地制度”。国家应根据《中华人民共和国教育法》的规定和要求,彻底打破城乡分割的义务教育体制,按照第五次人口普查的标准,来确定中央对各级地方政府义务教育经费的支出,解决农民工子女教育的基本问题。在过渡时期内,各地政府应将农民工子女教育经费纳入地方财政预算,对在城市内设立农民工子女学校的办学条件予以补贴,提供基本的场地,有条件开放公办学校,或者更直接地为民办教育立法,促使民办教育合法化等,并严格监督国家教学计划的执行。

2.建立和健全农民工子女受教育的工作制度机制。其中一些发达国家的做法也许能给我们某种启示。例如,在法国16岁以下的适龄儿童,无论国籍是否为法国,都能够享受跟当地孩子同样的教育机会和权利,没有任何差别,不管这些儿童有没有合法的身份。法国人的观念是,对社会来讲,这些外来人口既然来了以后更有可能在这里,教育是最好的融入渠道,同时现在让他们受教育也避免了未来可能产生的失业,犯罪问题。美国实现的是教育凭证制度,用来鼓励学校之间的竞争,即由户口所在地的教育管理机构给学生发放就学凭证,学生可以用它在异地学校上学,学校则拿收到的教育凭证向政府兑换教育拨款。这就对移民子女给予了一视同仁的教育机会,坚持了公平性原则,同时也避免了未来可能产生的一系列社会问题。[1]

3.解决法规与政策实施之间存在的矛盾。农民工流入地政府有能力也有义务为农民工子女提供义务教育机会。流入地政府要制订进城务工就业农民工子女接受义务教育的收费标准,减免有关费用,做到收费与当地学生一视同仁。通过减免费用,免费提供教科书等方式,帮助家庭经济困难的进城务工就业农民工子女就学。对违规收费的学校,教育行政部门等要及时予以查处。要制订有关行政规章,协调教育,行政,公安,财政等部门之间的关系,加强对薄弱学校建设的监督检查工作,并把这项工作作为领导干部政绩考核的重要依据。同时农民工流出地要积极配合流入地政府的农民工子女义务教育工作,禁止在办理转学和返回原籍就学手续时收取任何费用。[2]P186

4.加大公办学校投资力度。适当放宽条件,保证农民工子女入学的广度,农民工子女上学以流入地全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学,要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。全日制公办中小学要充分挖掘潜力,尽可能多接受进城务工就业农民子女就学。要针对这部分学生的实际,完善教学管理办法。在评优奖励,入队入团,课外活动等方面,学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。

5.加快农民工子弟学校的建设。农民工子弟学校是一个过渡时期的产物,在一定时期内有它存在的必然性。根据当前情况应当明确农民工子弟学校审批标准,给予其合法身份和一定的优惠措施,同时因势利导,加强对农民工子弟学校的监督管理,鼓励有条件的公办学校与其联手办学。从而打破民办学校与公办学校间的壁垒,为早日实现城市教育一体化奠定基础。

总之,农民工子女的教育问题已经成为一个复杂的社会问题,处理和解决好这一问题,不仅关系到农民工子女的健康发展,也关系到教育公平和社会公平问题,关系到中国社会的稳定和未来的发展,各级政府必须群策群力,深化改革,真正解决这一社会性难题。○

参考文献:

[1]孔祥智、顾洪明.农村劳动力转移中的子女教育问题研究[J].山西财经大学学报,2004(6).

[2]项中新,均等化:基础、理念和制度安排[M].中国经济出版社,2000:186.

责任编辑 马永义

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