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土地征收中公共利益的回归

李 蕉 刘安卿

[摘要]土地征收中最突兀的矛盾无疑是公共利益与私人利益的碰撞,而目前公共利益的不确定性等因素使得这种撞击显得有些异常,公共利益被滥用而私人利益得不到伸张。因此,必须明确的是,公共利益应以公民权利为本位,以私人利益为终极追求与归宿,在行政征收中须准确把握这两点,从而有效地回归公共利益。

[关键词]土地征收公共利益私人利益回归

一、从公共利益说起

1公共利益的源头。

公共利益这一概念是历史经验的载体,其核心既不是约定的。也不是任意的,而是根治于历史的。从本源来看,公共利益的诞生是为了更好地维护和落实私人利益。是为某一目的而产生的手段。私人利益可谓公共利益之母。在某种程度上看,公共利益可以看作是私人利益通过某种方式整合后的一种利益升华的结果。日本学术界的基本观点是:公共利益是私人利益之集合。它是调整人权相互间冲突的实质性公平原理。正因为公共利益的存在。使得私人利益能在最大程度上避免在争相实现过程中的冲突和摩擦。

2公共利益在法律中的体现。

“追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律,是一切创造性活动的源泉和动力。”因此,利益的矛盾和冲突也就不可避免了。人民选择将自己的部分权利让渡给国家,由国家来集中地更好地为自己服务,保护自己的权益,在这样一个规则性的法治社会,则需要有相应的制度来对个人利益进行保障,这也就是公共利益最基本的出发点。同理,公共利益的兑现需要制度之手。“创造政治制度的能力,也就是创造公共利益的能力”,而公共利益作为宪法本身的价值追求,它是国家机关在适用宪法时必须遵循的一项基本原则。“公益的维护和提倡,可以说是现代国家积极的任务,也是许多实际政治运作行为所追求的目标之一。”

二、土地征收中公共利益与私人利益的碰撞

“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”,公共利益依法成了土地征收的前提和限制。虽然有了法律的明文规定,但我国目前违反该前提转向其它利益而征地的现象屡见不鲜,正如有的学者所说:“社会上的强力集团控制着舆论,他们解释着什么是公共利益,他们往往把自己的价值判断说成是代表整个社会”。而在特定的领域中他们又拥有相对优势的地位,于是公共利益的瓶颈于其来说有时只不过是费一下吹灰之力而已,形式上的前提和限制实质上却并非那么刀枪不入。

“人类社会始终存在着不同形态的个人利益与社会利益的矛盾。这一矛盾归根结底是作为个体的每个成员的利益与社会整体利益需要的矛盾。”历史等原因决定了公共利益与个人利益是一对天生的矛盾体,该矛盾又依赖于法制社会的存在而存在。笔者认为,土地征收中阴暗的一面主要是来自公共利益与私益的博弈摩擦。行政主体实施土地征收的目的在于公共利益的实现,使社会更好地发展,这也是和个人利益相一致的。可正所谓天下熙熙,皆为利来,天下攘攘,皆为利往。行政主体也如此,于是在其为行政行为时便有形无形地穿插着追求自身利益的目的。托马斯·霍布斯将权力定义为“获得未来任何明显利益的当前手段”,的确,“权力标志着一个阶级实现其特殊的客观利益的能力”。在国家赋予行政主体一定权力的情况下,其相对个人的优势地位(当双方地位优劣不一致时,劣方所谓的意愿极可能是被愿意,是愿意的假象),很难避免权力的滥用,这也就意味着公共利益极可能被歪曲,私益被破坏。在利益的牵引下,一系列的矛盾冲突、纠纷甚至流血事件接踵而至,如铁本事件、嘉木事件、“史上最牛钉子户”,等等。据统计,土地纠纷已然成为诱发群体性事件的重要原因之一。究其原因,很大程度上可以说是制度规则给利益诱惑留下的一道缝隙。法学专家梁慧星教授在其论文中曾提到,征收土地的补偿金和出让的市场价格间存在的巨大差额就是由地方政府和企业共享。这也就意味着个人利益必将有所损毁。公共利益也被滥用。

然而,我们也不可忽略这一点,苏格拉底曾用自己的死成就了雅典法律的活,也给我们生动地诠释了那句法律名言——“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。他用生命践行着信仰,坚信着法的终极公正性,正义不会缺席。而作为征收相对人,在面对可能的不公正。在捍卫自我权利时是否也应当保持一定的理性和冷静呢?冷静思考,你可以仅用自己的意志去判断是否公正吗?

三、土地征收中公共利益回归的途径探析

无论从什么角度去分析,归根结底,还得回到公共利益的界定问题上。谈及公共利益的界定。不外乎就是由于其抽象模糊性而难以形成统一的界定标准,理论上对公共利益的辩证可谓聚讼纷纭。有的学者将其喻为“幽灵”,布坎南则将其称为一座“崇高的圣杯”。笔者认为。公共利益作为一种抽象的利益形态,其内涵无疑具有一定的不确定性,且其本身亦为一种价值的体现。而对于价值认识几乎是不可能达成一个统一的判断标准的,然而对它的认识及确立又是不可回避的问题,此时只能是转而寻求在已为普通大众所接受认可的范围内去先落实它。并转而向其它的突破口去寻求它作为手段而存在的终极目的。首先,应正确把握“公共利益”的优先性,正如有的学者所认为。决不能将它的优先性绝对化,且在具体操作中过于机械化。“利己的行为多半是利他的,自利的本性鼓励每个人尽量用最低的成本生产出最高质量的产品到市场上交易。结果个人受益,大家受益。”且本文已提到公共利益是为个人利益而诞生并存在的,个体的地位举足轻重。因此,正如有的学者所提,公共利益之争核心并不在于“公共利益”的准确界定,而是在于如何定义,如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”。那究竟是以法制还是以人们的幸福度来判断是为公共利益否?从哲学意义上说,没有任何规则的游戏才是真正公正的,当然这是一种极度理想化的公正,近乎是不存在的。只能是通过统一的法制去追求一种尽可能的公正。那又由谁通过什么方式什么程序来界定呢?笔者比较同意从我国民主制的性质出发,将界定权赋予代议机关,为避免其在实际中因过于繁重而不具操作性,应通过比较研究国外的做法,“比较法有时能使我们超越比例半斯山”。此外,笔者倾向于法律应对其界定并予以明文规定,可采用列举法加概括性条款加排除性条款,概括性条款最终解释权交予一定层级的人大及其常委会来决定,即只在一定的情况下方才一事一议。毕竟,“惟有立法者在理念上承继宪法理念,在立法技术上,强调‘具体规范原则,国家权力滥用公益之情况,将可望被遏阻”。

霍布斯曾说过,我们想的应当是事而不是词,也许我们应当更多一些对案件相关细节的分析,而不是流于概念分析。既然公共利益的概念不能形成共识,实体上无法尽善尽美。则不宜苛求,而应转向程序并在实践中寻求弥补。首先,在土地征收公益性认定的过程中必须赋予相对人参与权、知情权、听证权等。此外,极有必要对公共利益征收的认定进行司法审查,由处于中立地位的法院居中裁判,以尽可能地避免行政机关既当运动员又当裁判员的现象。笔者认为,以法院已深入人心的司法公正形象为桥梁定能在相当程度上柔和公共利益与私人利益之间不可调和的矛盾和冲突。为此。应在各个层级建立相应的民意机构,且对公益征收进行公示,并对公益目的调查分析、批准依据等具体事项予以详细说明,赋予相关利害关系人一定时限的维护自身合法权益的可能性。其实,只要保证了征收的公正性合理性,公共利益得到彰显,并以恰当的方式去践行,私人利益定会为其开道。福建省泉州市泉港区就是个很好的在城市房屋拆迁方面的公共利益与私人利益完美融合的例证。该区依法以公共利益为目的,文明拆迁、和谐拆迁,以情感人做通群众思想工作,先安后拆解除群众后顾之忧。有一位村民说道:“一开始真舍不得祖屋,也不知道以后出路在哪里,不愿意搬,可人心都是肉长的,干部辛辛苦苦做工作,该解决的都解决了,我们就搬了。”于是便有了泉港区八年来大规模征地拆迁“零上访”的“神话”。

四、结束语

哈耶克说过,人民的福利应当是最高的法律,从价值本位论上来说,公共利益的运行不该偏离其存在的终极目的——服务于个人利益,否则就只留一副空皮囊。而在土地征收中公共利益与私人利益的博弈被操纵假借之现象必须由相应的法制来平衡,而公共利益的有效回归是重中之重。

责任编辑刘金旭

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