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关于加强基层党内民主建设的思考

黄立群

[摘要]基层党内民主是党内民主在基层党组织的具体实践,是基层民主建设的重要组成部分。近些年来,基层党内民主建设虽不断进步,但与党的民主建设以及社会民主建设发展的要求还不适应。我们必须客观认识基层党内民主建设存在的问题,认真分析问题存在的主客观因素,科学合理地探索解决问题的对策,从而不断提高党的基层组织的创造力、凝聚力、战斗力,推进基层党内民主以及整个社会民主政治建设的发展。

[关键词]党的建设党内民主实践

党内民主是党的建设中一个至关重要的问题,基层党内民主是党内民主在基层党组织的具体实践,是基层民主建设的重要组成部分。基层党内民主的充分发展,有利于激发基层党组织活力,形成有序政治参与,保持基层党组织的先进性。经过90多年的发展,中国共产党已经发展成为一个有400多万个基层党组织、8200多万名党员的大党。中国共产党对基层党内民主建设尤为重视,党的十七大强调:“发展基层民主,保障人民享有更多更切实的民主权利。”十七届四中全会进一步要求:“扩大党内基层民主,发挥党的基层组织在保障党员民主权利方面的作用。”近些年来,基层党内民主建设不断进步,但与党的民主建设以及社会民主建设发展的要求还不适应,实践中还存在很多不容忽视的问题。这就需要我们客观认识基层党内民主建设存在的问题,认真分析问题存在的主客观因素,科学合理地探索解决问题的对策,从而不断提高党的基层组织的创造力、凝聚力、战斗力,推进基层党内民主以及整个社会民主政治建设的发展。

一、基层党内民主建设存在的问题

中国共产党一直积极致力于党内民主建设的探索,在理论和实践两个方面都取得了丰富的成果,初步形成了中国特色党内民主发展模式。但与新时代、新形势的要求和广大党员干部参与党务的迫切愿望相比,党内民主建设特别是基层党内民主建设还存在一些亟待解决的问题。

1.选举体制不完善

选举与民主的关系密不可分,自由选举是民主政治的重要前提,拥有选举权是公民参与政治的主要途径。不过,在基层党内选举中仍然存在选举体制不完善的情况。比如,在一些地方,党组织包办候选人从提名到当选的“一条龙”,基层党组织的主要领导成员由上级决定,普通党员只是投票划圈,选举只是走形式。有的选举甚至既没有设置计票、监票等工作人员,也不当场公布选举票数,就直接宣布选举结果。在选举方式上,有些基层党内民主选举直接选举的范围偏小、差额比例偏低,对一把手选举甚至一直采用等额选举的方式。在知情权方面,选举人对候选人缺乏必要的了解、评价和资讯,选民选出的是自己不了解甚至是不认识的代表,这种情况在农村基层党组织选举中尤为严重。在选举程序上,还存在行政干预的行为,导致选举程序不合理,主要表现为:不依法产生候选人;违背直接选举、差额选举、无记名投票选举的原则;选民数、有效投票数、投票结果的统计不准确,漏报、错报、虚报、谎报选票统计结果。有些基层党组织选举过程中,还存在党员参与候选人提名受限制的情况。即使是在选举程序合理的前提下,也难以避免贿选、假选的存在。如果没有充分体现选民意愿,基层党组织选举只不过是打着“民主”的幌子,而成为一部分人或组织实现其意图的工具,从根本上违背了民主选举的目的。

2.决策制度不健全

决策制度作为一种基本的政治制度,是国家政治体制的重要组成部分。决策的科学化、民主化,是社会主义民主政治建设的重要任务,是全面提高中国共产党执政能力的一项重要措施。基层党内民主是党内民主建设的第一环,必须确保基层党组织决策民主化。“所谓决策民主化,就是要充分发扬民主,在民主基础上决策。就是说,在决策前,要深入实际调查研究;在决策中,要广开言路;在决策后,要向群众宣传落实。”目前,在基层党组织实际决策过程中存在的问题,突出表现为决策的随意性太大,一些重大问题不经党内讨论,由支部书记等少数人决定,“三拍干部”(拍拍脑袋决定、拍拍胸脯保证、拍拍屁股走人)还大有人在。决策失误过多,给党和人民带来了巨大的损失;决策多变,缺乏必要的连贯性,经常是政策随人而变,一个领导一个政策。主要决策者不善于、不愿意听取其他决策参与者意见,习惯于个人表态算数,只凭某个领导个人的意志办事,“一言堂”和“暗箱操作”等现象还是存在的。

3.监督机制不规范

党内监督是党内民主建设的重要组成部分,对党内民主建设起着重要的保证和保障作用。邓小平一直强调中国共产党要加强党内监督,“让群众和党员监督干部,特别是领导干部”。中国共产党历来重视党内监督,在1949年全面执政后,就成立了专门的党内监督机构——中央及各级党的纪律检查委员会,2003年12月党的第一部《党内监督条例》颁布试行,2008年6月印发《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年工作规划》。即使党内监督有专门的机构和法规加以保障,基层党内监督机制仍然还有不规范的地方。如监督方式表面化,有些基层党组织把民主生活会开成工作研究会、工作总结会或者是邀功请赏会;监督过程形式化,对上级说恭维话,对同级说客气话,对下级说表扬话,对问题说迷糊话,对困难说回避话。总之,监督的过程是一路绿灯,监督的结果是皆大欢喜。还有少数领导干部存有特权思想,不主动接受监督,缺乏接受监督的自觉性,对党内监督存有误解和抵触情绪,党员干部缺乏主动监督意识。有的基层党组织和党员缺乏政治责任感,对不涉及自身利益的问题漠不关心,“事不关己,高高挂起”;有的即使有不同意见,但为了讨好上级也不愿讲真话,或者是害怕遭受打击报复而不敢讲真话。各级纪委既是同级党委的被领导者,又是同级党委的监督者,党内监督机构缺乏相对的独立性和权威性。这样,就会形成“上级监督不到、同级监督不力、下级监督不了”的局面,致使部分基层党员干部作风不正,腐败严重,日益脱离人民群众。

二、基层党内民主建设存在问题的原因

近年来,基层党内民主建设总的看来的确取得了长足进步,比如:党员的民主意识普遍有所增强,制度建设受到广泛重视并且取得明显成效。但也必须清醒地认识到,基层党内民主在选举制度、决策制度、监督制度等方面仍然存在很多问题。

1.封建思想作怪

封建主义社会在中国历史长河中经历了漫长的阶段,不少封建主义的思想至今仍有深厚的影响。虽然中国共产党是以马克思列宁主义为指导思想的无产阶级政党,但封建残余思想的负面作用在基层党内民主建设的过程中仍然凸显出来,阻碍了基层党内民主的发展。比如:家长制。基层党内民主强调民主集中制,但很多情况下却是一把手说了算,其他成员的意见只不过仅供参考,乃至根本就不给发表个人意见的机会。民主讨论成了一言堂,集体表决变为个人决定。再比如:排序号。官级从大到小要排序,连开会、宴会的座位都有规矩。有的基层党组织开党内民主讨论会,要设置一个主席台,领导才能到主席台就坐,主席台的位置从前到后,从左到右还都有规矩,一般代表、党员只能在台下坐坐,有时甚至连台下的座位也不能乱坐。在封建等级制度的影响下,不少基层党组织、党员还奉行人治大于法治,这显然与当代民主政治思潮是相违背的。人治思想、特权思想、“官本位”意识及等级观念仍然根植于部分党员领导干部的头脑里,民主传统、民主习惯、民主作风还是比较缺乏的。不批判和清除封建主义残余思想,我们的基层党内民主建设是要滞后于社会发展的。

2.宗族组织渗透

宗族组织是我国封建宗法制度发展的历史产物。在党的历史上,宗族组织曾经严重制约党内民主的发展。毛泽东曾指出:“社会组织是普遍地以一姓为单位的家族组织。党在村落中的组织,因居住关系,许多是一姓的党员为一个支部,支部会议简直就是家族会议。”就总体趋势而言,宗族组织随着现代化进程的发展将最终退出历史舞台。但是,“当前,宗族组织的回复和兴起,使得党员和村干部处于族人和党员的双重角色冲突之中,基层党组织不得不承担体制转轨的阵痛和宗族组织回复的反噬,甚至在一些地方出现了软弱涣散现象”。在一些地方,宗族势力渗透到基层党组织中,党组织根本瘫痪或者完全被宗族组织控制起来,党员的发展、支部的选举均听命于宗族组织。在选人用人上,宗族组织往往以血缘关系的亲疏远近作为选人用人的尺度,这与党组织要求的德才兼备原则是相悖的。每逢换届选举,党支部及村委会的人员结构及职位就被宗族势力格局瓜分,往往是大宗族的代表因占有人口数量优势,从而当选为重要职位。宗族组织对基层党组织的渗透,在一定程度上破坏了党的民主集中制原则,使基层党组织与宗族组织产生冲突,制约了基层党组织政治秩序的维持。

3.制度建设缺失

从制度规定来看,现行党章明确规定了党员的学习权、讨论权、建议权、批评检举权、表决权、选举权、被选举权、申辩权、保留意见权、申诉控告权等民主权利。但是,对参与权、知情权、决定权、监督权等就没有在党内法规中加以明确规定。近年来,我们在推进基层党内民主工作中,研究制定了一系列规章制度,如《党员权利保障条例》《党内监督条例》、情况通报制度、民主选举制度、代表大会制度等,为开展党内基层民主提供了重要的制度保证。现行制度对保障党员权利规定的多,而对于侵犯党员权利的行为应该怎么惩戒的制度少。即使有规定,也过于抽象、模棱两可,不同程度地存在宏观指导多、微观约束少的问题,缺乏切实可行的实施细则,特别是程序方面的细则。由于制度建设的缺失,尤其是选举制度、决策制度和监督制度等方面的严重缺失,导致基层党内民主建设受到限制。

三、基层党内民主建设的对策

1.改革和创新选举制度

完善党内民主选举制度,重要的是在制度上要有所创新,在具体操作上要有所细化和规范。第一,改革和完善候选人的提名制度。候选人提名是整个选举工作的基础,改革和创新党内选举制度要从完善候选人提名制度开始。“候選人提名方式决定着选举的质量,也反映了民主的真实程度。”要改变过去那种候选人单纯由上级党委推荐提名的方式,实行上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选提名等多种提名方式相结合,扩大参加推荐候选人的范围。当然,不论通过何种方式提出的候选人都必须以书面形式向大会主席团和同级党委提出,并经过考察和资格确认后,才能确认为候选人。第二,扩大差额选举的比例和范围。实行真正差额选举,是实现选举人意志和提高选举民主程度的重要措施,有利于体现选举的竞争性、公平性。一方面,差额选举可以适当扩大比例,比如扩大各级党代会代表候选人的差额比例。另一方面,差额选举也应扩大适用范围,比如基层党委书记和副书记,都可以考虑直接进行差额选举。第三,建立健全候选人介绍制度。对于候选人的介绍,除本人的简历外,还应包括其德、能、勤、绩、廉等方面的考察情况。建立候选人与选举人见面制度,使选举人对候选人有较为完整的直观印象。第四,创新选举方式。在乡镇一级的基层党组织中,可率先借鉴实行四川省平昌县乡镇的选举方式——“公推直选”。有“两票制”“三票制”“两推一选”和“公推公选”等各种类型。

2.疏通和拓宽民主渠道

首先,坚持集体领导与个人分工负责相结合,民主决策。“坚持集体领导,并不是降低个人的作用,要提倡领导干部勇于负责的精神,反对相互扯皮和无人负责现象。”民主决策实际上就是按照大多数人的意见进行决策,党委内部必须坚持少数服从多数。需要强调的是,民主集中并不意味着消灭少数,反之要加强对少数的保护。因为,“只有‘保护少数,才能使党内决策尽可能减少失误”。“只有‘保护少数,才能集中全党智慧,为党内决策科学奠定深厚的基础。”其次,完善党代表联系党员群众制度。建立代表联系党员群众、党内民主恳谈、重要情况通报等制度,做到重大政策党员先知道,重要文件党员先传达,重大问题党员先讨论,重大决策党员先发动,既保障党员知情权,又提高决策的科学性、可行性。再次,完善重大事项征求党代表和党员意见制度。建立党代表列席党委有关会议、实行重大决策征求意见、代表提案、大会发言和调研视察等制度,拓宽党员代表参与党内事务决策的渠道。在公开形式上,适宜在党内公开的,可通过会议、文件简报等形式向党员通报;适宜面向群众和社会公开的,可通过公开栏和广播、电视、报刊、网络等形式公开。总的来说,要使决策充分反映党员的意愿,明确党支部与成员个人之间的责任划分,重大决策必须经过民主讨论,决不搞形式主义走过场,杜绝领导个人拍脑门决定重大问题,拍屁股走人的现象。

3.完善和规范约束机制

首先,保障党员的民主监督权利。发挥广大党员的民主监督作用,这是提高党内民主监督的基础。保障党员的监督权必须认真贯彻执行《中国共产党党内监督条例(试行)》,切实解决下级监督上级难、普通党员监督领导干部难、领导班子成员监督一把手难的问题,切实保障党员的监督权。对于普通党员的批评、检举和控告的意见、要求,基层党组织要高度重视,及时受理。要注意保护普通党员监督的积极性,采取有效措施保护检举控告者不受打击报复。其次,党务公开。通过会议、文件、媒体等多种形式,及时向党员通报党的代表大会的报告、党的各级组织对重大问题的讨论和决策情况。党务公开要扩大内容,既要全面详实,又要突出重点,信息更换、补充要及时,不断提高党务公开的真实性、及时性和有效性。再次,建立健全党代表述职评议制度。这一制度的建立,对于完善代表监督机制,督促代表认真执行代表职务,不断深化代表工作起到了积极的推动作用。当然,基层党员干部自身也要自觉接受监督,学法知法守法,正确行使监督权。建立全方位的监督制度,使上级监督、同级监督、下级监督、纪委监督、组织监督、法律监督形成立体的监督网,将基层党员干部置于监督之下。定期对各级党组织和党员领导干部落实党内民主制度的情况进行监督检查,发现在落实党内民主制度、保障党员民主权利方面存在薄弱环节时,要及时督促整改。要加大对违纪违法的追究和处罚力度,坚决杜绝查而不处、处不到位等现象,确保监督的有效性。发展民主,既是我们党加强自身建设的重要任务,也是党所承担的历史使命。基层党内民主发展得好,党的建设才能进行得好,党组织才能更加和谐、更具有战斗力,基层群众自治才能发展得好,社会才能更和谐。○

参考文献:

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-25.

[2]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报,2009-09-28.

[3]江泽民.江泽民文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,2006.

[4]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[5]毛泽东.毛泽东选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[6]鄧小平.邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994.

责任编辑万强

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