谢觉哉对新民主主义党政会关系的思考

马成

[摘 要] 执政党、政府与代议机关作为现代民主政治的三大载体,它们之间的正常运行和良性互动是良好民主政治的基本保障。而诸如执政党和政府间职权如何有效划分,代议机关如何独立的工作,政府和代议机关中的党员如何更好完成好本职工作等许多具体问题,至今仍是中国特色社会主义民主政治建设中面临的实际难点。谢觉哉作为陕甘宁边区和新中国民主法制工作的最重要的奠基人之一,早在上世纪三四十年代起,就已经开始针对新民主主义形势下,共产党、人民政府和参议会(代议机关)间一系列问题,做出了极具前瞻性的理性思考和符合当时当地实情的制度创新与探索。

[关键词] 谢觉哉 党政会关系 一元化领导 党团

谢觉哉是中共延安时期为数不多的,曾在党、政、会系统均出任要职的干部之一。1940年,谢觉哉任中共陕甘宁边区中央局副书记,并兼任陕甘宁边区政府秘书长和政府党团书记;1941年5月,谢觉哉担任改组后的中共西北中央局的副书记;1941年11月,谢觉哉又在陕甘宁边区第二届参议会上被选为副议长,并连任了第三届副议长。在新民主主义革命大背景下,党、政(政府)、会(参议会)之间的分工、合作、制约关系究竟应当是怎么样的,是他在开展工作时需要面对的重大理论和现实问题。

一、党如何规范自己的职权

早在土地革命时期,共产党对民主政治更多采取的是“直接领导”,即通常重大的方针、政策均由各级党组织提出,大部分直接的行政工作也是由党组织负责来具体布置及实施。即使作为法理上的,各级人民权力机关的群众大会或议会、参议会,流于形式的现象同样较为普遍:“议员不由民众选举,而由党提出名单交选民大会通过;乡长与乡政府委员,不由乡代表选举,而由党提出名单,乡代表大会赞成。”[1]p286

“党委直接管事。乡的指导员(支书)、区的民运干事或抗后主任(区书)、县的救国会主任(县书),在老区就直接县书出现,他们直接解决问题,甚至人民也以直接找他们为较易解决问题。县区乡长反似旁观者。这在政的干部较弱、党的干部较强地区多如此。党政分管,或者某件事来,党政各有人出去,党的人就以党的面目直接出现。党的会议决定了,不经政府会议就执行。党讨论的和政讨论的没有两样,政的会完全是‘复板,甚至说话上也没有分别”[2]p349。

这些现象的结果:从党的层面看,包办入细,就难免会考虑不周,甚至会忽视某些重要方面的问题。党与政两大系统的干部分配不均,致使党的干部队伍膨大,而政府顾忌无权执行。混淆党政的界限,党外人士觉得无权,对政权不会积极参与。政府内的党员养成了依赖党的不良习惯。这就在客观上造成,在相当长的一段时间内,政权机关和人民代表机关在群众中的威信远不及党在群众中的威信。民众只知道有党,而不知道有政府,政权的公信力无法建立起来。

谢觉哉坚决反对党政合一、以党代政的思维方式和具体做法。他认为所有党员必须首先要“三个懂得”:“一,要懂得党只是阶级的一部分,更只是人民的一部分,党的政策必须人民了解,变成人民的政策,人民是不可包办的,且不可强制的。包办与强制不仅不能发挥政策的作用,且可得出相反的恶果;二,要懂得领导只是带头的意思,要人家跟着走,而不是代替人家走或押着人家走;三、要懂党员有两重身份,一方是党员与非党有异,一方是工作人员或人民和一般工作人员或人民是不一样的。”[2]p350

在他看来,所谓党的决定只是经过党员,并需要以工作人员或人民的资格名义,在人民中得到多数同意的一个过程。如果未能得到多数通过时,那就要看看自己的工作方法或主张上还有不足。回过头自己去检查校正,争取下次能够通过。各级党委不能强迫各级民意机构服从自己,党员和党团,也不能用非民主手段,使政权或民意机关中的非党干部服从自己。

至于党的根本职权,主要是决定与掌握政策,涉及一切带原则性的内容。“共产党领导机关的基本任务,就在于了解情况和掌握政策两件大事”[3]p802,关于政策的实施事项,则应当属于政务人员的职权范围,党不应该越俎代庖。谢觉哉建议,“比如边区财政实施大纲、干部学校教育方针的决定、土地政策的决定……这些党必须郑重其事地做,不使有漏缝。党必须以全力做这些,且只能做这些。关于这些事,不是每周都有,且不是一周的短时间就能决定。因此,党的例会应多是研究,而不必象政务会议一样,每次须有若干决定”[2]p350。

同时,他强调,党要注意检查工作与总结经验。党对政务实施不代庖,但并不意味不管。政府中的党员在执行公务过程中,应该时常和党的领导者保持联系,告诉他执行政务的状况。党的领导者可提供意见,给予帮助,但绝不能干涉具体工作。在适当时党组织可以开会听取报告,总结经验。自然政权中的同志,也应总结经验,不可将工作中的困难向党推脱。

针对实际工作中普遍存在的,许多党的干部被指派参与去做政府的系统工作的情形,谢觉哉认为此时的党的干部,必须要以政府人员名义出现,如“邦英至靖边,必须受政府委托,才能去召集宣布县长撤职的会。我前去参加绥德临参会,必说明是代表边府,否则只能在党的会上讲”[2]p351。同样,若政府人员的党员参加党的会议时,也不能以政府人员的身份出席。倘若有些党的工作者,工作的绝大部分内容是政权中的事情,最好安排他直接调往政府工作,这样关系上名正言顺,个人也是有能有权。

“民主集中制”作为新民主主义政权的组织原则,与个人或小集团的集中不是一样的。集中是有统一的纪律,统一的制度,统一的领导。决定的事,大家一致遵守。而不是把无限权力,集在某个机关或某个个人身上。他特别提出,边区的三三制政权中,苏维埃时期存在的党政会议不分的情况要加以避免,切忌把政的会当成党的会,把党内的话拿到政府上去说;也不能拿对党员的态度对非党人士;应该大胆听取党外人士的正确意见,同时某些措置上应采用或迁就党外人士的意见,尤其是属于政府职权范围内的事情,不能由党内事先决定。

二、“会”的地位及运作机制

谢觉哉要求,为了实现真正意义上的民主,“首先要具有尊重民主的法治精神”[4]p360。不仅需要建立民意机关,民意机关必须要得到充分的尊重。在陕甘宁边区,全体人民的民意机关是陕甘宁边区各级参议会,“会”的好坏——即边区各级参议会工作的好与坏,决定着民主能否实现及实现程度。当时边区不少地主士绅阶层对共产党实施的参议会制度多持怀疑态度,他们说共产党建立的参议会制度具有临时应付性质,其实还是搞“专权”,不是真要“民主”。谢觉哉对这些谣言,做出过回应:“参议会是否带有应付的性质——所以如此做,为要对付全国。我以为不是的。革命为的是新民主主义——包括各抗日阶级,民主内容比旧民主主义更充实,这和无产阶级利益一致,即今天无产阶级革命的立场。即走到社会主义——可能和平地走到——必由之路。这里没有一点虚伪……参议会的办法,全国都是一样,不能是那处先进些,民主阶段将要过去;或者那处落后些,就要怎样。因为革命发展虽不平衡,而要求民主和开始民主,将差不多。”[2]p369

对于如何看待参议会和政府两者之间的关系问题,谢觉哉将他们形象地比喻成了主人与佣人:“议会是人民直接选的,是主人,政府是议会选的,是佣人。主人对佣人有监督指挥的权利,佣人应接受主人的监督和指挥。”[4]p360谢觉哉坚决反对将参议会列为政府的一个分支机构的提法,他同时也反对将参议会和政府两权分立的提法。他的建议是:参议会闭会之后,政府可以担任权力的执行机关,同时参议会常驻委员会承担监督职责。但这种参议会常驻委员会形成对政府的监督,不能认为是制约作用。如果过度强调常驻委员会的权力,会导致政府的权力和参议会常驻委员会的权力两权并立。

谢觉哉在担任陕甘宁边区参议会副议长期间,亲自领导组织修订了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》及《陕甘宁边区各级参议会选举条例》。按照《陕甘宁边区各级参议会组织条例》,边区参议会拥有的主要职权包括:选举边区政府主席及副主席、政府委员、高等法院的院长;监督、弹劾边区各级政府政务人员;审议及批准关于边区民政、财政、教育、建设和军事计划;讨论通过边区政府的财政预算;决定或废除征收地方税捐、决定发行地方公债;议决边区各单行法规等。边区和县级参议会需选举产生议长、副议长,常驻议员,议长、副议长为当然常驻议员,在县以上各级参议会大会休会期间,常驻委员会代行参议会的部分职权;基层的乡市参议会则采取立法与行政合一制,不专设议长和副议长,开会时临时设主席团,主持会务,乡市长是主席团当然成员,休会期间也不设常驻议员。边区和县级参议员同时被选为同级政府首长或政府委员时,必须退出参议会系统,不得兼任。乡市参议员可以兼任同级政府公务人员。这些制度法规的颁布实施及完善,无形中为人民代表大会制度理论做出了伟大的先行试验。

至于参议会中的党员如何工作,谢觉哉认为,党在参议会中工作的最重要一点,就是共产党员要学会同非党人士积极合作,共同工作。共产党要对自己的党员和其他非党人士一视同仁:党要鼓励、保障非党人士提案发言,党员可以联署非党人士的议案,不要只署名共产党员提出的议案,那样会和非党人士产生距离,共产党员提出的提案也要征求非党员的自愿署名。“参议会中讲话要注意,特别是负一定责任的共产党员,在发言中,切记不可自高自大,自以为是,应当做到尽可能不批评旁人。”[4]p508此外,参议会中的共产党员应当同时遵守党内的纪律和参议会的各项法律规定。不仅如此,他还强调,共产党员还要认真研究边区政府的工作报告以及各厅处的工作报告、提案,并且应当在经过参议会的中共党团深刻讨论后,再公开提出自己思考后的正式意见,务必做到共产党员参议员在参议会会议的发言更有分量,更具意义。

三、党团——实施党一元化领导的载体

当抗日战争进入相持阶段之后,严峻的革命形势要求各系统上下级隶属关系更加灵活,在各根据地内部则更加集中统一领导,以达到协调关系、提高战斗力的目的。在这样的背景下,中国共产党的一元化领导体制应运产生。党一元化领导体制的纲领性文件,是1942年9月1日中共中央发布的《关于统一抗日根据地的党的领导及调整各组织间关系的决定》。该《决定》明确了党委的一元化领导的原则,但同时也明确规定:“党对政权系统的领导是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事干涉,代替包办。党委实行集体领导,按照少数服从多数的原则作出决定。党委做出的重大问题的决定通过自己的党员和党团在政权机关中得以实现”。[5]p432党委的领导不是采取直接命令其他非党组织的办法,而是通过党委派出的在非党领导机关中工作的党团和党员的活动,把党委的决定转化为各非党组织的决议、决定,然后再由各非党组织去具体贯彻执行。

谢觉哉认为,一元化不等同于一元论,一元论是属于哲学范畴的概念,一元是绝对的,不认为有其他的多元存在。而一元化的前提,已经承认有多个“元”存在着,一元化只是“把它化一下,他不是说原理,而是说应用”[2]p757。具体而言,“一元化是领导上的一元化,不是把职务集到少数人身上的一元化。主要领导人担负某项主要职务——非他人能任的职务,是必要的。但如次要稍次要要动手动脚的职务,不去指挥人家做而都放在自己肩上:一天只有那些时间,忙不来;只有一个脑子,想不到。而人家有时间没事做,有脑子闲不用。结果事情做不好,干部也培养不出来”。[2]p631

谢觉哉作为边区政府党团书记,他专门主持制定了中共历史上的第一份关于中共党团政府活动的规范性文件——《陕甘宁边区政府党团规则》(草案),草案首先明确了边区政府党团的任务,即“依据中央对根据地领导的统一与一元化的精神,保证党对三三制政权的领导,统一党员在政权机关中的言论行动,把党的政策、党的决定,依靠党团的努力,取得行政机关或民意机关的通过,把党的主张改成政府的主张并使之见诸实行”[6]。

草案提出,边区政府党团工作的中心,应当放在对政府工作的统一领导与掌握政策上,党团书记应当经常照顾全局,主动地去抓住重大问题(原则的,政策的,大政方针)提出讨论,不是被动应付,也不是把一切业务问题都要摆在党团会议上去讨论。政府党团的上级党组织是中央西北局,政府党团要绝对服从西北局的领导,“凡西北局对政府工作的各种决议、决定或指示,必须在党团会上做出具体实施办法,坚决贯彻执行,如发生党团对西北局决定有不同意见时,可以请求西北局重新讨论,但在西北局未改变前仍须坚决执行,不得任意搁置或擅自改变”[6]。

草案明确了边区政府党团没有超越政权组织直接下命令、下指示解决问题、强制党外人士服从的权力,它的一切决议,只有通过正式党员的努力在政府会议或参议会中说服非党人士得到通过,才能产生效力。在党团没有说服参议会及政府的大多数,因而党团意见未被参议会及政府通过时,必须少数服从多数,不得违反民主集中的原则,但仍须继续向非党人士进行说服工作,争取最后仍能通过。如果发现党团同志因为自己的意见与西北局有分歧,因而不坚决执行西北局的决定,这是严重违反党纪的行为,应当受到训斥与处分。

四、结语

“谢觉哉同志是我党老一辈无产阶级革命家,杰出的社会活动家,优秀的共产党员,延安五老之一。他将毕生的精力贡献给中国人民的伟大的革命和社会主义建设事业,为国家的繁荣、人民的幸福鞠躬尽瘁。”[7]我们可以看到,早在20世纪40年代,身为人民政权建设的卓越的领导者和组织者,他颇具智慧地反对以党代政,反对包办代替,主张党和政需要有一定的分际;他非常重视民意机构的地位与建设,反对以党代会,同时也反对“两权分立”,尝试探索出一条直接民主与议行合一的新民主主义民主路径;他认为一元化不是集权化,党在领导政府的方式应当形成制度化,法律化,在这方面的民主实践中,《陕甘宁边区政府党团规则》凝聚了谢老的智慧火花,具有石破惊天的效果。当然,啻于作者掌握资料及文章篇幅所限,谢觉哉关于党、政、会的深度思考有待于我们进一步探究。○

参考文献

[1]陕甘宁边区政府文件选编(第二辑)[M].北京:档案出版社,1987.

[2]谢觉哉日记[M].北京:人民出版社,1984.

[3]改造我们的学习.毛泽东选集(第三卷)[M].北京:人民出版社.1991.

[4]谢觉哉文集[M].北京:人民出版社.1989.

[5]中共中央文件选集(第13册)[M].北京:中共中央党校出版社,1991.

[6]陕甘宁边区政府党团规则(草案)[Z].中共中央西北局党校信笺.1942.

[7]习仲勋,王震,宋任穷,程子华,袁任远.人民公仆 党员楷模——纪念谢觉哉同志诞辰一百周年[N].人民日报.1984-4-27.

责任编辑 吴自锋

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