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基于公共政策价值目标的网络反腐审视

胡小梅+苏红+刘璐

[摘 要] 公共政策的价值目标包括公平、效率、安全和自由。这既是公共政策的基本目标,也是公共政策追求的核心价值,也有学者称其为公共政策的“元目标”。而网络反腐作为数字化时代下催生的一种新鲜反腐方式,不仅影响着传统的反腐模式,也同样对公共政策核心价值有着深刻的影响。

[关键词] 公共政策 政策目标 网络反腐

公共政策是掌握政策制定和执行权的政府为协调社会各利益、实现公共目标而制定的一系列公共行为规范和策略的总称。学界把公共政策概括为四项:公平、效率、安全和自由。有学者把它们称为公共政策的“元目标”。网络反腐作为数字化时代下催生的一种新鲜反腐模式,近几年来在反腐中显现出大好的前途光景,它不仅仅改变着人们的生活及工作方式、影响着传统反腐模式,也对公共政策核心价值同样有着深刻的影响。笔者试从公共政策的基本目标入手,阐述网络反腐败对公共政策“元目标”的影响。

一、网络反腐对公共政策核心价值目标——公平的影响

从政治角度看,公共政策是解决各种社会冲突,协调社会各种关系以达到对社会不同阶层利益的平衡来保证社会公平的实现。公平是公共政策的核心价值目标。按罗尔斯的差别原则即保护处于不利地位群体者的利益和机会平等原则的公平观而言[1],政府在制定公共政策时,不能将其自身喜好参入公共政策中,必须要考虑社会各种群体利益特别是优先照顾社会弱势群体的利益,从而才能保证社会的公平和稳定。

然而,具体到公共政策领域,政府既是公共政策的制定者也是公共政策的执行者,同时政府或官员“经济人”特征使其在公共政策的制定或执行中存在有失“公平”的行为。例如2012年12月网上传出“太原市公安局长李亚力之子醉驾袭警”,“太原市公安局集体作伪证,包庇局长李亚力之子”[2]的帖子。网络及媒体所曝光的腐败事件可以浅显地给民众这样一种表象,即所谓公共政策或制度只是对于平常百姓而言的,对于政府公务人员特别是干部而言则不管用。若是触及到他们的私人利益时,所有的规定和制度都是可以改变的。在其看来政策和制度也不过是人为制定出来的,那么当其个人利益与公共利益产生冲突时,什么规定和制度都是可以人为地“改良”。由此可见,要使政府在制定和执行公共政策时实现最大化的公平,需要有监督者对其监督以促进公平的实现。现今,互联网的普及程度和便捷性就是很好的一个平台。政府可以借助网络这一工具平台收集公民意见,以此来制定切合民需的公共政策,并且公开公布公共政策的执行情况;公民也可以通过互联网表达自己需求和意见。通过网民的信息反馈,政府可以收集民意,同时也能得知公共政策的落实是否歪曲走样。近年来,互联网因其传播快、影响大的特点在反腐中发挥了重要作用。

(一)网络反腐能促进分配的平等。按德博拉·斯通平等的观点,公平意味着分配的平等,而分配又是公共政策的核心[3]。政府主要掌握着公共资源的分配权,但由于监督上的不足导致腐败的产生。腐败一般又分为执行性腐败和政策性腐败[4]。在政策执行过程中的腐败表现形式通常为替代、象征性执行、选择执行和附加条件等来执行公共政策几种形式。政策上的腐败则更为隐蔽,且受利人群也广,从表面看来它是符合政策的,这样就难以保证公共资源分配上的平等。然而,网络的出现却扭转了这一局面。互联网的开放性、匿名性和传播快捷灵活性,不仅使网民可以通过多种方式参与政府对公共政策的制定,更重要的是可以通过网络来监督公共政策的执行。比如,2009年6月22日武汉的六连号作假、摇号房事件,2009年8月13日北京海淀区限价房四连号事件。在这些事件中,通过隐蔽的制造符合政策的假象将大量的公共财产“名正言顺”地归于私人名下。然而,网民的质疑和搜索调查,加上媒体的曝光追踪,直接影响到相关政府机关对事件的高度关注并及时回应和处理,最终也就促进了公共资源分配的公平。

(二)网络舆论有利于网民信息获知的公平,从而促进机会的平等。信息的获知先后往往也决定了机会获取的平等程度。制定和执行公共政策的政府官员掌握着政策信息的优先获知权,作为“理性经济人”,他们难免会利用这些信息优势为己谋私利。网络反腐实质就是网民通过互联网制造的网络舆论并扩大影响力,从而引起相关部门的高度关注。官方为了平息舆论而快速做出反应。从这一层面理解,网络反腐也可以视为是一种网络监督,它是体制外的一种监督方式。导致政策性腐败的原因之一就是缺少监督,而官方对公共政策和政策执行信息不够公开透明,导致公民缺少对政策信息的知情机会。随着互联网的出现,这一局面也就得以改变。例如2011年6月21日微博出现的“郭美美事件”,让人们讨论并思考是否该公开我国慈善机构的财政信息。最近几年,政府将公务员,特别是党政干部的财产信息公开拿到桌面上讨论,并反思政务信息的及时公开程度。可以说,网民通过“人肉搜索”、在各论坛网站上发贴等监督形式对公共政策的制定和执行可谓是影响颇深。

二、网络反腐有利于公共政策基本目标——效率的实现

对于效率目标,学术界早已经有了一致的观点,即以最小投入获得最大产出。按此定义,网络反腐即通过极少的或无成本的网民“曝料”实现反腐,以“少投入”或无成本“投入”而得到最大“产出”即反腐败的成功,足以说明网络反腐的高效率。德博拉·斯通认为我们要追求的目的和东西并非是效率本身,我们只是通过效率来得到我们认为有价值的东西,而效率其实是一种比较的结果[3]。笔者较认同斯通的观点,认为网络反腐的效率并不是我们所要追求的目的本身,并且其反腐的效率也是比较的结果,是与传统反腐比较所显现的高效率和低成本,尤其是在反腐败的过程和结果上表现显著。

(一)从反腐过程来看,网络反腐互动性强和透明度高。传统反腐在接到举报后,首先进行登记,然后向上反映情况,再到递交资料,最后才是受理。传统反腐的层层审批的复杂程序,不仅降低了反腐过程透明度,隔离了公民的知情权,更重要的是可能在层层递交材料的过程中走漏消息,给腐败分子打击报复举报人和阻碍反腐进展提供机会。相比传统反腐而言,互联网就是一个“开放和自由沟通”的平台,也就形成了网络在反腐败过程中互动性强并且透明度高。比如,2008年末到2009年初在网络上掀起的一大风波——“天价烟”事件,激起了民众的高度关注,各大网站对该官员的批驳和声讨不断。网络舆论的不断升温,迫使官方做出了回应,并于2008年12月28日以“公款购买高档香烟奢侈消费行为”免去了该官员的职务。在短短18天时间,网民充当整个反腐的“调查者”和“监督者”,从而成功反腐。通过互联网这一平台,网民及时提供信息并与官方形成了高度的互动性。而政府在这一过程中及时公开处理结果,反应速度快、过程透明,也就平息了舆论、安抚了民情。

(二)从反腐结果来看,网络反腐反应快、成本低。常规反腐方式主要有举报、信访和上访等方式。反腐机构主要是纪委和反贪局。纪委受上级和同级党委的领导,因此是党内从上而下的监督方式。反贪局管辖的是触犯到法律的贪污行为的政府公务人员及官员。不管是纪委还是反贪局,从接到举报到立案调查都是需要投入大量资源,当反腐对象权位较高时,不排除他们利用手中权力干扰调查,影响反腐进程。而网络反腐则不同。一旦腐败行为曝光,网民通过“人肉搜索”等网络搜索功能,全体网民联合起来集体行动,可以用最短的时间和最少的成本找出腐败证据。例如2012年11月20日,某政府内部线人通过微博曝光重庆市北碚区委书记雷政富与情妇的性爱视频,引起舆论轰动。纪委随后介入,并于当年11月23日将其免职查办。仅用了63个小时,网络就“秒杀”了一位正厅级官员。通过后续的追踪,有10名官员也相继落马[5]。与传统反腐败相比,网络反腐周期更短、速度更快。

网络反腐,无论是从过程还是结果来看,其低成本和高效率使它优于传统反腐。“天价烟”和“雷政富案”的例子,网民是反腐沟通的“发起人”,将信息和腐败证据通过互联网传递给官方,并对事件进行追踪监督,这让我们认识到网络反腐威力和震慑力。

三、网络反腐保障了公共政策基本目标——安全和自由

安全和自由是公共政策目标的另外两大基本重要目标。按德博拉·斯通的观点:满足公民是政府的责任,这个满足就包括我们的安全和自由[3]。笔者认为,正是传统反腐缺乏对举报人的安全和民众自由言论的保护,才突显了网络反腐的安全性和言论表达的自由性。

(一)网络反腐的安全性。网络反腐的安全性对于政府、网民和反腐制度三个层面来说都是存在的。首先,从政府官员层面而言,网络反腐有目共睹的高效率,在一定程度上可以对公务人员形成较强的威慑力,通过互联网曝光和“人肉”等行为“侵犯”到他们的权力,这样一来自然就影响到公务员的“安全”。有学者从侵权法的角度剖析了网络反腐。侵权主要包括两种:隐私权和名誉权。网络反腐对于公务人员特别是官员而言,所包括的主要内容一是官员的财产,二是和官员有关“性丑闻”的道德问题。官员收入来源于税收,这就决定了其财产收入属公共生活领域,显然公开其财产也就不存在侵权问题。再者说作为执政党的官员,本应该廉洁从政,而不能存在“包二奶”现象。另外,对于侵犯名誉权是必需同时满足四个基本条件:第一,主观上故意败坏;第二,客观上捏造事实;第三,结果上捏造事件的行为存在对其损害的逻辑关系;第四,当事人名誉受损。网络反腐充其量也不过是曝光出“线索”,最终决定定罪和处分的还是相关政府机关[6]。因此,网络反腐对官员的侵犯名誉权问题是不成立的。其次,对于举报人而言,互联网本身的匿名性特征增加了举报人的安全系数。传统反腐层次多、程序复杂、所耗周期长,这给暴露在贪腐者面前的举报人增添不安全感。相对而言,在技术上互联网的难控制性和网络沟通过程的匿名性给举报人增加举报的安全系数。从反腐败的制度层面来看,传统反腐无论是纪委还是反贪局都是从上而下的监督方式,而网络反腐是从下而上的监督方式。从这一层面来看,网络反腐正好是传统的制度反腐的一种有益补充。

(二)网络反腐败中自由的认定。无论从哲学还是政治学角度看,自由都是其追求的基本目标之一。英国思想家约翰·斯图亚特·密尔在《论自由》中将自由主要分为思想自由和言论自由两个方面。来自虚拟世界的网络民意源于现实民意的表达,网络反腐实质是网络舆论监督。作为掌握着优于其他社会团体的信息资源和权力的政府更是应该正视和重视公众舆论的作用,并利用和引导舆论让其发挥监督功能[7]。首先,互联网有利于官民互动,给予民众言论的自由。近年来,网络反腐因其卓越反腐能力引起了官方高度重视。例如,2005年我国出台了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,湖南也出台了《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》,等等。到2009年,最高人民法院和中央纪委监察部通过出台文件承认并开通建立官方网站来受理网络反腐[8]。如此一来,网络反腐搭起了政府与民众双向沟通的桥梁。其次,作为权力监督工具的互联网因其辐盖面广和影响力深,决定了官方只能对其进行有限的控制,从而保证了网民的言论自由。传统反腐主要是权力对权力的监督,依靠党内监督及法律监督,普通公众难以参与。网络反腐则是权利对权力的监督,是一种体制外的监督。在网络反腐过程中,民众不仅可以通过网络参与监督过程,还可以对处理过程和结果发表自己的意见。再次,由于政府难以控制对于可以跨区域传播信息的互联网,从而保证了网民在网络反腐中无所顾虑的发表言论。

四、几点思考

(一)作为一种特殊时代背景下催生的反腐新战场,网络反腐表现出了其反腐败的显著成效,对公共政策的基本目标,公平、效率、安全和自由有着深刻的促进作用。不可否认的是,网络反腐在发现腐败行为、聚合全网力量来强化舆论表现出积极一面时,也显现了其反腐的局限性。

首先,网络和媒体充斥着大量关于官员腐败信息,容易使民众对政府形成一种“凡官都贪”的扭曲认识。例如常州城管花万元自购谷歌眼镜事件。该城管队员蒋某纯粹是自我喜好和为了避免在工作中与市民发起冲突而道不清,掏钱万元自购了谷歌眼镜。当蒋某发放了购谷歌眼镜的微博后,立即引起了网友们的质疑。网民质疑购买谷歌眼镜是自费的还是公费的呢?有网民称“城管这样装配,实在是太奢侈了”,甚至有网民质疑其如何归入公务员队伍的。其次,网络反腐的类型有限。比如有学者归纳网络反腐的类型主要涉及“性”“金钱”“出格言论”和“官二代”等现象,然而对于腐败形式较隐蔽的和一些民众感受不深的腐败行为就难以发现,更谈不上关注[9]。再次,网络反腐的力量有限。

(二)作为一种“软权力”监督方式,网络反腐难以保证监督的持续性,通常是网络上若有新曝出更吸引眼球的信息,就容易搁浅了对目前反腐事件的关注,转而将注意力转到另件事件上去。或者是网民虽声讨质疑不断,而政府或当事者不做回应,随着时间转移,网民的关注热度也就慢慢降低直至消失。因此,要真正发挥网络反腐积极效应,达到反腐目的,还有待努力。

首先,加大力度宣传网络反腐。对于网民而言,政府要积极回应并引导舆论走向,使民众理性发表言论,进而正确认识网络反腐。对于政府公务员而言,政府应对公务员培训并充分利用起电子政务,政府特别是基层政府更应该高度重视网络反腐败。

其次,在法律上给网络反腐以认可,实现传统反腐与网络反腐的无缝隙对接。网络反腐之所以能起到反腐败作用,最根本原因与政府特别是党政领导干部对其鼓励息息相关。但若没有法律的规范,无权威和稳定的认可度,网络反腐也可能走向“流产”。只有将其纳于制度化,将其公开、公平和透明的特征与传统反腐结合起来,才能有助于其推动对公共政策目标的达成[10]。法国思想家孟德斯鸠关于政府政治自由度,曾说:“国家的权力不被滥用时候才存在,但是一切有权力的人都容易滥用”;“绝对的权力导致绝对的腐败”。要杜绝“权力的滥用”,最好的办法就是对其监督。○

参考文献:

[1]周庆国.公平:公共政策的核心价值向度[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2009(6).

[2]盘点:十八大以来官员遭网络举报事件追踪,http://politics.people.com.cn/n/2012/1211/c99014-19855651.html

[3]德博拉·斯通.政策悖论[M].顾建光译.北京:中国人民大学出版社,2006.

[4]梁芷铭.政策裁量、政策性腐败与信息公开[J].人民论坛,2010(23).

[5]吴金丹.网络反腐模式:案例与阐释[D].南京大学,2013.

[6]高亚军.网络反腐中的侵权问题研究[J].北京:求实,2013(7).

[7]龚刃韧.重读密尔《论自由》[J].政法论坛,2010(4).

[8]刘序明.网络反腐:执政党反腐倡廉建设的新课题[J].唯实,2010(6).

[9]文宏.网络反腐:实证案例与内在机理[J].社会科学,2013(10).

[10]陈潭,刘建义.网络反腐的限度及其优化[J].探索与争鸣,2013(5).

责任编辑 冷 波

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